113/2021 Frummatsskýrsla

Árið 2021, þriðjudaginn 14. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 113/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2021 um að hafna að taka til meðferðar frummatsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á laxi í sjókvíum í Arnarfirði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Arnarlax ehf. þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. s.m. að hafna því að taka til meðferðar frummatsskýrslu kæranda vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framleiðslu­aukningar á laxi í sjókvíum í Arnarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin leggi fyrir Skipulagsstofnun að taka til afgreiðslu án frekari tafa frummatsskýrslu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 19. ágúst 2021.

Málavextir: Kærandi leggur stund á sjókvíaeldi. Hinn 5. júlí 2018 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhuguð framleiðsluaukning á laxi í sjókvíum kæranda í Arnarfirði um 4.500 tonn skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Skilaði kærandi Skipulags­stofnun tillögu að matsáætlun 19. júní 2019 og frummatsskýrslu 18. júlí s.á. Með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 12. október 2020, kom m.a. fram að þar sem ekki hefði verið tekin ákvörðun um að fallast á tillöguna lægi ekki fyrir matsáætlun í skilningi þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Af þeim sökum væru ekki forsendur til að taka frummatsskýrslu kæranda til meðferðar á grundvelli 10. gr. sömu laga. Kærði kærandi afgreiðslu Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði, uppkveðnum 25. mars 2021 í máli nr. 116/2020, lagði fyrir stofnunina að taka til afgreiðslu án frekari tafa fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun og frummatsskýrslu vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á laxi í sjókvíum kæranda í Arnarfirði.

Í apríl og maí 2021 hafði kærandi samband við Skipulagsstofnun vegna málsins og fékk hann þau svör að verið væri að vinna að viðbrögðum við áðurnefndum úrskurði úrskurðar­nefndarinnar. Með bréfum Skipulagsstofnunar til kæranda, dags. 4. júní 2021, var honum tilkynnt að tillaga að matsáætlun yrði tekin til meðferðar á grundvelli 8. gr. laga nr. 106/2000 og 17. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Þá væri því hafnað að taka frummatsskýrsluna til meðferðar þar sem matsáætlun væri forsenda fyrir slíkri málsmeðferð, sbr. 1. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 10. gr. sömu laga, en hún lægi ekki fyrir. Er greind höfnun Skipulagsstofnunar hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að skv. 1. mgr. 10. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli Skipulagsstofnun innan tveggja vikna frá móttöku frummats­skýrslu leggja mat á það hvort hún uppfylli kröfur sem gerðar séu í 9. gr. laganna og sé í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Ákvæðið, sem sé skýrt og afdráttarlaust, leggi þá skyldu á Skipulagsstofnun að leggja mat á framangreind atriði innan skilgreinds tímafrests. Hins vegar veiti ákvæðið stofnuninni heimild til að hafna frummatsskýrslu uppfylli hún ekki efniskröfur, en henni sé þó hvorki skylt né nauðsynlegt að hafna skýrslunni og megi bæta úr þeim ágöllum á þessu stigi, sbr. 4. mgr. 8. gr. laganna. Tímafresturinn sé settur vegna hagsmuna framkvæmdar­­aðila og verði höfnun á frummatsskýrslu að eiga sér stað innan tveggja vikna frá því að stofnunin hafi tekið við skýrslunni.

Höfnun Skipulagstofnunar fari gegn úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2020. Kærandi fái ekki skilið hvernig stofnunin geti hunsað niðurstöðu nefndarinnar og talið að hún geti hafnað því að taka frummatsskýrslu kæranda til formlegrar afgreiðslu. Því sé hafnað að hægt sé að misskilja úrskurðinn með þeim hætti. Það sé einnig skýrt í úrskurðinum að hin grófu og alvarlegu brot gegn tímafrestum í lögum um mat á umhverfisáhrifum hafi haft áhrif á niðurstöðu nefndarinnar. „Afgreiðsla“ sé skilgreindur þáttur í ferli við mat á umhverfisáhrifum, sbr. a-lið 1. mgr. 4. gr. a í lögum nr. 106/2000. Feli niðurstaða úrskurðar­nefndarinnar ekki í sér þann möguleika að hafna því að taka frummatsskýrslu til afgreiðslu. Úrskurðir úrskurðarnefndarinnar séu fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi og sé það ekki á valdi Skipulagsstofnunar að hafna því að taka til afgreiðslu frummatsskýrslu kæranda í samræmi við úrskurð nefndarinnar.

Ólögmætur dráttur á afgreiðslu á tillögu að matsáætlun séu ekki lögmæt rök fyrir höfnun. Um sé að ræða heimild til að taka íþyngjandi ákvörðun sem túlka verði þröngt. Skipulagsstofnun verði við mat sitt á því hvort nauðsynlegt sé að beita heimildinni að gæta að hagsmunum kæranda og rökstyðja nauðsynina með fullnægjandi hætti, en það hafi ekki verið gert. Þegar hin kærða ákvörðun hefði verið tekin hefðu verið liðin nærri tvö ár frá því að tillaga að matsáætlun hefði verið lögð fram hjá stofnuninni og rúmar tíu vikur frá fyrrnefndum úrskurði úrskurðar­nefndarinnar.

Alvarleg og óafsakanleg brot Skipulagsstofnunar gagnvart kæranda geti ekki orðið réttmætur grundvöllur undir réttindaskerðingu hans. Brot á lögbundnum frestum séu, og verði að vera, á ábyrgð og áhættu stofnunarinnar en ekki kæranda eða framkvæmdaraðila almennt. Fjögurra vikna frestur Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 til að taka ákvörðun um tillögu að matsáætlun sé óundanþægur og settur vegna hagsmuna framkvæmdar­­aðila. Fresturinn sé því hvorki þýðingarlaus fyrir framgang mats á umhverfis­áhrifum né ætti hann að vera það. Virði stjórnvald frest að vettugi geti slík brot ekki orðið til þess að skerða eða hafa af borgurunum þá réttarvernd eða réttindi sem lögmæt málsmeðferð hefði tryggt.

Réttindi þau sem Skipulagsstofnun leitist við að takmarka eða hafa af kæranda séu mikilvæg atvinnuréttindi sem varin séu af stjórnarskrá og verði þau ekki takmörkuð nema með heimild í lögum. Við mat á réttarstöðunni verði að horfa til stöðu málsins 4. júní 2021. Einnig sé vísað til upplýsinga um stjórnsýsluframkvæmd Skipulagsstofnunar og yfirlýsingar hennar um að stofnunin væri m.a. meðvituð um að heimildin til að hafna frummatsskýrslu væri valkvæð og bundin við mat stofnunarinnar hverju sinni. Einnig að Skipulagsstofnun væri ljóst að henni bæri að taka með form­legum hætti afstöðu til þess hvort hafna bæri frummatsskýrslu innan tveggja vikna. Komi sömu sjónarmið fram í forsendum fyrri úrskurðar nefndarinnar. Ákvörðun Skipulagsstofnunar sé alvarleg og ámælisverð. Vanvirðing stofnunarinnar við fresti og hagsmuni framkvæmdaraðila, sem og úrskurð úrskurðarnefndarinnar, megi hvorki verða látin óátalin né hún samþykkt af hálfu nefndarinnar.

Kæranda varði miklu að framgangur mats á umhverfisáhrifum verði með þeim hætti sem lög nr. 106/2000 áskilji. Hagsmunir kæranda af því að viðhalda frummatsskýrslu hafi aukist við setningu laga nr. 59/2021 um breytingu á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi og hafi heimild Skipulagsstofnunar til að hafna skýrslunni takmarkast að sama skapi, enda hafi ákvörðun um höfnun orðið meira íþyngjandi en áður. Skipulagsstofnun hafi verið skylt að leggja mat á og rökstyðja sérstaklega nauðsyn þess að hafna frummatsskýrslunni út frá reglum stjórnsýsluréttar um meðalhóf og að teknu tilliti til hagsmuna kæranda. Hafi stofnuninni borið að færa fram rök fyrir því að henni væri nauðsynlegt að taka hina íþyngjandi ákvörðun þar sem lögmætu markmiði, sem að væri stefnt, yrði ekki náð með öðru og vægara móti. Lögmætt markmið málsmeðferðar við mat á umhverfisáhrifum sé að Skipulagsstofnun ljúki mati á umhverfis­áhrifum skv. 11. gr. laga nr. 106/2000. Til að henni hefði verið heimilt að hafna frummats­skýrslunni hefði stofnuninni verið nauðsynlegt að færa fram rök fyrir því að ekki yrði unnt að ljúka mati á umhverfisáhrifum nema hafna skýrslunni. Það hafi Skipulagsstofnun ekki gert og blasi við að ekki sé eða hafi verið nauðsynlegt að hafna frummatsskýrslunni til að ljúka mati á umhverfisáhrifum, sbr. fyrri umfjöllun og með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar. Ef ómöguleiki eða lög hefðu staðið í vegi fyrir því hefði það ekki getað orðið niðurstaða nefndarinnar.

Einu rökin sem Skipulagsstofnun setji fram fyrir ákvörðun sinni séu að það sé „forsenda“ fyrir því að taka frummatsskýrslu til afgreiðslu skv. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 að áður hafi verið lokið við málsmeðferð á tillögu að matsáætlun. Sömu rök hafi verið færð fram fyrir úrskurðarnefndinni í fyrra kærumáli en nefndin hafi hafnað sjónarmiðum stofnunarinnar að þessu leyti.

Þá hafi Skipulagsstofnun borið að veita kæranda andmælarétt áður en ákvörðunin hafi verið tekin. Hafi kærandi óskað eftir því við stofnunina að fá að koma að sjónarmiðum sínum áður en tekin yrði ákvörðun um „viðbrögð“ við úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Brot gegn andmælarétti kæranda séu því óafsakanleg.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun er ósammála túlkun kæranda á 1. mgr. 10. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og telur að stofnunin geti hafnað því að taka frummatsskýrslu til athugunar/meðferðar þótt liðnar séu tvær vikur frá því að tekið hafi verið við skýrslunni. Tímafresturinn sé formregla, en ekki efnislegt skilyrði. Skipulagsstofnun geti ekki tekið frummatsskýrsluna til meðferðar skv. 10. gr. þar sem fyrri stigum umhverfismats framkvæmdarinnar sé ekki lokið. Lög nr. 106/2000 séu skýr hvað þetta varði, málsmeðferð skv. 8. gr. ljúki með ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun og frummatsskýrsla verði eingöngu tekin til meðferðar að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. laganna. Ekki sé tekið undir það að hafi frummatsskýrslu, sem uppfylli ekki grundvallarskilyrði laga, ekki verið hafnað innan tveggja vikna þá verði það til þess að stofnunin þurfi að taka hana til meðferðar, eða sé það yfirhöfuð heimilt.

Því sé vísað á bug að Skipulagsstofnun sé að hunsa niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2020 eða að ákvörðun hennar brjóti gegn niðurstöðunni. Ekki sé verið að misskilja umræddan úrskurð og lesa verði hann með heildstæðum hætti. Á bls. 7 í úrskurðinum segi að stofnunin hafi ekki heldur hafnað því að taka frummatsskýrsluna til meðferðar þar sem hún uppfylli ekki lagaskilyrði og verði að hafa þessi orð í huga þegar niðurlag á bls. 8 og úrskurðarorð séu virt. Fyrirmæli úrskurðarnefndarinnar feli ekki í sér að taka skuli frummatsskýrsluna til frekari meðferðar án þess að höfnun komi til greina. Undir orðið „afgreiðsla“ geti fallið bæði samþykki og höfnun. Vegna tilvísunar kæranda í a-lið 1. mgr. 4. gr. a í lögum nr. 106/2000 þá sé þar talað um afgreiðslu matsáætlunar en ekki frummatsskýrslu. Enn fremur falli undir afgreiðslu á matsáætlun synjun Skipulagsstofnunar, samþykki hennar og samþykki hennar með skilyrðum, sbr. orðalag 2. mgr. 8. gr. laganna.

Skipulagsstofnun beri að taka mið af þeim kröfum sem leiði af lögmætisreglunni. Verði ákvarðanir hennar að eiga sér stoð í lögum og megi ekki fara gegn þeim. Það leiði af orðalagi 1. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 að matsáætlun sé forsenda þess að stofnunin geti tekið frummatsskýrslu til meðferðar skv. 10. gr. laganna. Af ákvæðum 8. gr. sömu laga leiði að tillaga að matsáætlun verði ekki að matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000 fyrr en Skipulags­stofnun hafi tekið ákvörðun um að fallast á hana. Hafi stofnunin ekki heimild til að virða þetta lögbundna fyrirkomulag að vettugi og geti meðalhófsregla stjórnsýsluréttar eða þær kröfur sem leiði af henni ekki leitt til þess að vikið sé frá skýrum lagaákvæðum. Ekki hafi verið tekin ákvörðun um að fallast á matsáætlun. Framangreind rök, sem höfnun Skipulagsstofnunar byggist á, séu í samræmi við eftirfarandi orð í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 116/2020: „[…] enda er ljóst að teldi stofnunin matsáætlun vera forsendu þess að hún gæti tekið frummats­skýrsluna til meðferðar samkvæmt 10. gr. laga nr. 106/2000 bar henni að hafna skýrslunni með þeim rökum.“ Þegar málsmeðferð vegna tillögu að matsáætlun sé lokið með ákvörðun Skipulagsstofnunar geti málsmeðferð vegna frummatsskýrslu hafist. Hafi ráðgjafa kæranda verið sendur tölvupóstur 22. júní 2021 með leiðbeiningum um atriði sem þyrfti að laga áður en matsáætlun yrði send til umsagnaraðila, en ekki hafi borist svör við þeim tölvupósti.

Því sé vísað á bug að úrskurðarnefndin hafi hafnað rökum Skipulagsstofnunar um að áður en frummatsskýrsla verði tekin til afgreiðslu hafi áður verið lokið við málsmeðferð á tillögu að matsáætlun. Þegar niðurstöðukafli úrskurðarins sé virtur með heildstæðum hætti verði ekki séð að nefndin hafi með berum orðum eða með beinum hætti tekið afstöðu til umræddra raka. Sé hér vísað til áðurtilvitnaðra orða í úrskurði nefndarinnar og eftirfarandi ítrekað sem fram komi í úrskurðinum: „Hefur stofnunin ekki heldur hafnað því að taka frummatsskýrslu hans til meðferðar þar sem hún uppfylli ekki lagaskilyrði.“

Loks hafni Skipulagsstofnun því að andmælaréttur kæranda hafi verið brotinn. Höfnunin hafi byggst á því að skilyrði í tilteknum ákvæðum laga nr. 106/2000 hafi ekki verið uppfyllt. Við þær aðstæður hafi ekki borið að gefa kæranda kost á að tjá sig áður en ákvörðunin hafi verið tekin, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar rökstuðning í kæru og telur að Skipulagsstofnun hafi ekki hrakið sjónarmið sín. Í forsendum og úrskurðarorðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2020 hafi falist að hafnað væri sjónarmiðum stofnunarinnar um að það væri lagaskilyrði fyrir því að frummatsskýrsla yrði tekin til afgreiðslu að málsmeðferð skv. 8. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum væri lokið. Orðalag úrskurðarnefndarinnar sem kærandi vísi til, um að stofnunin hefði ekki heldur hafnað því að taka frummatsskýrslu hans til meðferðar þar sem hún uppfyllti ekki lagaskilyrði, verði ekki skilið með þeim hætti sem Skipulagsstofnun kjósi að gera. Það er, að henni hefði staðið til boða eftir uppkvaðningu úrskurðarins að hafna því að taka til afgreiðslu frummatsskýrslu með vísan til þeirra sjónarmiða að matsáætlun væri forsenda fyrir því að frummatsskýrsla yrði tekin til meðferðar skv. 10. gr. laga nr. 106/2000. Hefði þessi möguleiki enn verið fyrir hendi hefðu forsendur úrskurðarnefndarinnar verið á þá leið, en þær hefðu ekki verið það. Í úrskurðinum komi fram að stofnuninni hafi borið að hafna skýrslunni með þessum rökum en hefði úrskurðarnefndin enn talið að Skipulagsstofnun gæti hafnað skýrslunni hefði hún tekið fram að stofnunin gæti eða bæri að hafna skýrslunni á þeim grundvelli. Á þessu sé augljós munur.

Nýti Skipulagsstofnun sér ekki heimild 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 til að hafna frummatsskýrslu innan tveggja vikna frá móttöku hennar falli réttur stofnunarinnar til að ljúka málsmeðferð skv. 1. mgr. 10. gr. niður og beri eftir það tímamark að taka frummatsskýrsluna til afgreiðslu í samræmi við lög nr. 106/2000. Um það hvernig sú málsmeðferð verði fari eftir atvikum. Við blasi að hægt yrði að vinna hana frekar með vísan til þeirra sérstöku aðstæðna sem þá væru uppi, sbr. 4. mgr. 8. gr. sömu laga og samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar um heimild málsaðila til að laga og bæta úr stjórnsýsluerindi á meðan á málsmeðferð standi.

 Skipulagsstofnun byggi eingöngu á því að hún telji það vera formskilyrði fyrir því að frummatsskýrsla sé tekin til afgreiðslu að matsáætlun liggi fyrir. Sú staðhæfing sé hins vegar röng og í andstöðu við efni 1. mgr. 10. gr. laganna. Það sé í samræmi við meginreglu stjórnsýslulaga að erindi til stjórnvalda verði almennt ekki vísað frá vegna formgalla eða annarra galla og séu mjög rúmar heimildir í stjórnsýslurétti til að laga, breyta og bæta úr málatilbúnaði við meðferð máls. Á þeim grunni byggi m.a. ákvæði 4. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Í þessu sambandi sé vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 8. janúar 2020 í máli nr. 9989/2019. Byggi forsendur fyrrnefnds úrskurðar úrskurðarnefndarinnar á þessum sjónarmiðum og séu þau í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga.

Í umsögn sinni svari Skipulagsstofnun almennt ekki athugasemdum kæranda efnislega. Hvað sjónarmið stofnunarinnar um andmælarétt varði sé bent á að úrlausnir stjórnvalda um réttindi og skyldur snúist almennt um túlkun á lögum, þ.e. hver sé réttur þess sem leiti eftir úrlausn samkvæmt lögum. Sjónarmið aðila lúti því oft að því hvernig túlka beri ákvæði laga hverju sinni og við slíkar aðstæður geti opinber aðili ekki fyrirfram talið að þau séu augljóslega óþörf. Sú afstaða að sjónarmið kæranda skipti ekki máli fyrir úrlausn á réttindum hans hjá stofnuninni séu ekki góður vitnisburður um starfshætti hennar.

 Niðurstaða: Mælt var fyrir um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda í IV. kafla þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í 8. gr. laganna var fjallað um málsmeðferð vegna matsáætlunar, sem skilgreind var í lögunum sem áætlun framkvæmdaraðila byggð á tillögu hans um á hvaða þætti framkvæmdarinnar og umhverfis leggja skyldi áherslu í frummatsskýrslu og um kynningu og samráð við gerð frummatsskýrslu. Fram kom í 9. gr. sömu laga að hygði framkvæmdaraðili á framkvæmd eða starfsemi sem háð væri mati á umhverfisáhrifum skyldi að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. unnin skýrsla um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Skýrslan, er nefndist frummatsskýrsla, skyldi unnin af framkvæmdaraðila og skyldi gerð og efni hennar vera í samræmi við matsáætlun, sbr. 8. gr. Samkvæmt 10. gr. laganna skyldi Skipulagsstofnun innan tveggja vikna frá því að hún tæki á móti frummatsskýrslu meta hvort skýrslan uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. laganna.

Ferlinu við mat á umhverfisáhrifum var lýst í 4. gr. a í lögum nr. 106/2000. Samanstóð það af nánar tilgreindum þáttum sem taldir voru upp í stafliðum a-f. Í a-lið var tiltekin gerð og afgreiðsla matsáætlunar, í b-lið gerð frummatsskýrslu framkvæmdaraðila, í c-lið kynning og samráð um frummatsskýrslu, í d-lið gerð matsskýrslu, í e-lið athugun Skipulagsstofnunar á matsskýrslu og álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og loks í f-lið að álitið væri lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknar um leyfi til framkvæmda. Ákvæðið kom inn með breytingalögum nr. 96/2019 og í athugasemdum með frumvarpi með nefndum lögum sagði m.a. að lagt væri til að í 4. gr. a yrði ferli mats á umhverfisáhrifum skilgreint. Tillagan væri í samræmi við nýtt ákvæði g-liðar 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, eins og henni hefði verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB. Tilgangur ákvæðisins væri að setja fram með skýrum hætti hvað fælist í ferli mats á umhverfisáhrifum. Til að uppfylla ákvæði tilskipunarinnar þyrftu lög um mat á umhverfisáhrifum annað hvort að innihalda tiltekið ákvæði sem tilgreindi allt ferli mats á umhverfisáhrifum eða ferlið að koma með öðrum hætti skýrt fram í lögunum. Þrátt fyrir að lög um mat á umhverfisáhrifum væru nú þegar talin uppfylla ákvæði tilskipunarinnar væri talið til bóta að setja ferli mats á umhverfisáhrifum fram sem skilgreiningu þar sem hvert skref ferlisins væri tiltekið sérstaklega með stafliðum og endaði á að álit Skipulagsstofnunar væri lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknar um leyfi til framkvæmda.

Að framangreindu virtu má ljóst vera að frummatsskýrsla verður ekki tekin til afgreiðslu fyrr en að Skipulagsstofnun hefur tekið ákvörðun um tillögu að matsáætlun, enda skal gerð og efni frummatsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun skv. 9. gr. laga nr. 106/2000. Eðli málsins samkvæmt verður skýrslan því ekki tekin til athugunar fyrr en stofnunin hefur lokið afgreiðslu sinni á tillögu að matsáætlun, en fallist Skipulagsstofnun á tillöguna með skilyrðum verða þau hluti af matsáætlun. Breytir þar engu um hvort frummatsskýrslu hafi þegar verið skilað áður en ákvörðun stofnunarinnar um tillögu að matsáætlun lá fyrir. Þá verður ekki séð að lagarök hnígi til þess að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að hafna því að taka frummatsskýrslu til meðferðar ef meira en tvær vikur liðu frá móttöku hennar þrátt fyrir að 1. mgr. 10. gr. laganna hafi gert ráð fyrir þeim fresti. Er í þessu sambandi rétt að benda á að almennt hafi tafir á afgreiðslu mála ekki áhrif á gildi stjórnvaldsákvörðunar.

 Kærandi telur loks að Skipulagsstofnun hafi borið að veita honum andmælarétt áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Hafi hann sérstaklega óskað eftir því að fá að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en tekin yrði ákvörðun í málinu. Hefur stofnunin í greinargerð sinni til úrskurðarnefndarinnar skírskotað til þess að höfnunin hefði byggst á því að ákveðin skilyrði laga nr. 106/2000 hefðu ekki verið uppfyllt og við þær aðstæður hefði ekki borið að gefa kæranda kost á að tjá sig áður en ákvörðunin væri tekin, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga kveður á um að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Er megintilgangur andmælareglunnar að gefa aðila máls færi á að gæta réttar síns og hagsmuna við stjórnsýslumeðferð mála með því að leiðrétta rangfærslur, benda á atriði sem geta verið honum til hagsbóta og leggja fram ný gögn sem þjóna þessum tilgangi. Stjórnvaldi ber hins vegar almennt ekki skylda til að gefa málsaðila sérstakt færi á að tjá sig um lagagrundvöll málsins eða vangaveltur um túlkun einstakra reglna sem á kann að reyna áður en ákvörðun er tekin. Skal og á það bent að sú afstaða Skipulagsstofnunar að ekki væru forsendur til að taka frummatsskýrslu til meðferðar þar sem ekki lægi fyrir matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000 var kæranda ljós, enda lá hún fyrir í fyrra kærumáli. Verður því ekki talið að brotið hafi verið á andmælarétti kæranda.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2021 um að hafna að taka til meðferðar frummatsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á laxi í sjókvíum í Arnarfirði.