102/2021 Matsáætlun

Árið 2021, þriðjudaginn 14. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2021 um að hafna að taka til meðferðar tillögu að matsáætlun, sem og frummatsskýrslu, vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldis á 11.500 tonnum af regnbogasilungi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún hf. þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. s.m. að hafna því að taka til meðferðar tillögu kæranda að matsáætlun, sem og frummatsskýrslu, vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldis á regnbogasilungi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi. Er þess aðallega krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin leggi fyrir Skipulagsstofnun að ljúka afgreiðslu á frummatsskýrslu en til vara að afgreiða tillögu að matsáætlun.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 19. ágúst 2021.

Málavextir: Kærandi leggur stund á sjókvíaeldi á Vestfjörðum. Hinn 20. ágúst 2018 sendi hann Skipulagsstofnun fjórar tillögur að matsáætlun vegna fyrirhugaðs eldis á samtals 11.500 tonnum af regnbogasilungi á fjórum eldissvæðum í Ísafjarðardjúpi, í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Með svarbréfi til kæranda, dags. 13. september s.á., benti stofnunin á að rétt væri að horfa á áformin sem eina framkvæmd. Skilaði kærandi inn nýrri tillögu 19. október 2018 til samræmis við það og óskaði þess að framkvæmdin myndi sæta mati á umhverfisáhrifum, án undangenginnar málsmeðferðar skv. 2.-5. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Kom Skipulagsstofnun að athugasemdum sínum við tillöguna með bréfi, dags. 18. desember s.á.

Hinn 24. maí 2019 skilaði kærandi tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og óskaði eftir því að unnið yrði samtímis að matsskýrslu og starfsleyfi Umhverfisstofnunar vegna fyrirhugaðrar framleiðslu, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 106/2000. Mun Skipulagsstofnun hafa veitt Umhverfisstofnun frest til 29. s.m. til að skila inn umsögn vegna framkominnar beiðni. Með tölvupósti kæranda til Skipulagsstofnunar 25. júní 2019 var þess óskað að tillagan yrði tekin til meðferðar þannig að samþykkja mætti hana svo hægt væri að skila inn frummatsskýrslu vegna fyrirhugaðs eldis. Í svarpósti Skipulagsstofnunar 2. júlí s.á. kom fram að stofnunin hefði ekki getað fjallað um erindi kæranda frá 24. maí 2019 vegna verkefnaálags og manneklu. Jafnframt var bent á lið b (ll) í 24. gr. nýsamþykktra laga nr. 101/2019 um breytingu á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, en nefnd lög voru samþykkt á Alþingi 20. júní 2019 og tóku gildi 19. júlí s.á. Meðal breytinga var að Hafrannsóknastofnun myndi ákveða skiptingu fjarða eða hafsvæða í eldissvæði, sem auglýst yrðu opinberlega og úthlutað af ráðherra, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Í bráðabirgðaákvæðum liða a-c í 24. gr. laga nr. 101/2019 var að finna ákvæði um lagaskil og kom fram í b-lið að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem metin hefðu verið til burðarþols, og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum væri lokið fyrir gildistöku ákvæðisins eða frummatsskýrslu hefði verið skilað fyrir gildistöku þess til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, færi eftir eldri ákvæðum laganna. Með tölvupósti kæranda til Skipulagsstofnunar 9. ágúst 2019 var þess óskað að tillaga hans að matsáætlun yrði afgreidd í samræmi við þau lög sem hefðu verið í gildi þegar tillagan hefði verið send stofnuninni.

Kærandi sendi Skipulagsstofnun frummatsskýrslu 30. ágúst 2019. Í meðfylgjandi bréfi var tekið fram að stofnuninni hefði borið að taka ákvörðun um tillögu kæranda að matsáætlun innan fjögurra vikna frá því að tillagan hefði borist, að fenginni umsögn leyfisveitenda, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Málsmeðferð skv. 8. gr. hefði verið lokið 21. júní 2019 og því væri frummatsskýrsla send stofnuninni og þess óskað að hún yrði tekin til efnislegrar meðferðar í samræmi við ákvæði 10. gr. laga nr. 106/2000. Skipulagsstofnun svaraði kæranda með bréfi, dags. 24. september s.á., og benti m.a. á að matsáætlun væri forsenda þess að stofnunin gæti tekið frummatsskýrslu til meðferðar, en ekki lægi fyrir matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000. Af þeim sökum væru ekki forsendur til að taka frummatsskýrslu til meðferðar á grundvelli 10. gr. þeirra laga. Þá væri ekki grundvöllur til að halda áfram með málsmeðferð samkvæmt lögunum hefði frummatsskýrslu ekki verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.

Með tölvupósti kæranda til Skipulagsstofnunar 30. mars 2021 var þess farið á leit að stofnunin afgreiddi erindi hans frá 30. ágúst 2019, ella að hún lyki afgreiðslu á tillögu að matsáætlun. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 4. júní 2021, kom m.a. fram að fyrir lægi að áform kæranda féllu ekki undir bráðabirgðaákvæði b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019. Jafnframt væru áformin ekki komin á það stig að þau gætu hlotið málsmeðferð á grundvelli laga nr. 106/2000, enda lægi ekki fyrir hvar og hvernig eldissvæðin yrðu afmörkuð innan Ísafjarðardjúps. Eðli málsins samkvæmt væru ekki forsendur til að meta áhrif framkvæmdar þegar svo mikil óvissa væri uppi um staðsetningu og tilhögun hennar. Þar af leiðandi væri því hafnað að taka tillögu kæranda að matsáætlun til meðferðar, sbr. 2. gr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Þá væri afstaða Skipulagsstofnunar óbreytt varðandi frummatsskýrslu kæranda og væri því hafnað að taka hana til meðferðar skv. 10. gr. sömu laga.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að endanlegri og fullbúinni tillögu að matsáætlun hafi verið skilað inn til Skipulagsstofnunar 24. maí 2019. Í samræmi við 2. mgr. 8. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi stofnuninni borið að taka afstöðu til tillögunnar innan fjögurra vikna frá þeim tíma, en það hafi hún ekki gert. Hafi stofnunin getað samþykkt tillöguna, með eða án skilyrða, eða hafnað henni með formlegri og rökstuddri ákvörðun þar sem gerð væri grein fyrir því hverju væri ábótavant og leiðbeiningar veittar um frekari vinnslu tillögunnar. Einnig hafi stofnunin átt þann kost að víkja frá umræddum fresti að fullnægðum skilyrðum 21. gr. sömu laga, en um undanþágu sé að ræða sem túlka beri þröngt.

Lög nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengist fiskeldi hafi á engan hátt breytt lögum nr. 106/2006 og hafi Skipulagsstofnun verið skylt að ljúka umfjöllun um tillögu að matsáætlun í samræmi við síðargreindu lögin. Á sama tíma og það hafi ekki verið gert hafi stofnunin leiðbeint þremur öðrum fyrirtækjum um hver réttarstaða þeirra væri samkvæmt lögum nr. 101/2019 og að þeim væri nauðsynlegt að bæta úr vanköntum á framlögðum frummatsskýrslum áður en þau lög tækju gildi. Þegar Skipulagsstofnun hafi sent kæranda tölvupóst 2. júlí 2019 hafi starfsmenn stofnunarinnar vitað að ekki væri búið að birta lögin í A-deild Stjórnartíðinda. Stofnunin og fiskeldisfyrirtæki hafi því enn verið bundin af leyfisveitingarreglum laga nr. 71/2008 um fiskeldi og laga nr. 106/2000.

Þrátt fyrir eftirrekstur af hálfu kæranda hafi Skipulagsstofnun ekki hirt um að ljúka með formlegum hætti meðferð sinni á tillögunni. Tillagan hafi þar með orðið endanleg ef horft sé til orðalags 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000, sem leggi á herðar Skipulagsstofnunar skyldu til athafna, þ.e. til að koma með tillögur, sem og rökstudda ákvörðun, telji stofnunin tillögu að matsáætlun ábótavant. Þegar hvorki séu gerðar athugasemdir eða settar fram tillögur innan lögbundins afgreiðslufrests né leitað heimildar til að víkja frá frestinum verði með gagnályktun frá 2. mgr. 8. gr. að líta svo á að tillagan sé samþykkt.

Hinn 30. ágúst 2019 hafi frummatsskýrsla, byggð á tillögu að matsáætlun, verið send Skipulagsstofnun og skv. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 hafi stofnuninni borið að meta innan tveggja vikna hvort skýrslan uppfyllti kröfur 9. gr. laganna. Aðeins í þeim tilvikum að skýrslan uppfyllti ekki skilyrði ákvæðisins hafi Skipulagsstofnun getað hafnað því að taka frummatsskýrsluna til athugunar. Jafnframt hafi Skipulagsstofnun borið að leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu hennar.

Útgáfa rekstrarleyfis bíði þess að Skipulagsstofnun ljúki lögboðinni málsmeðferð. Hafi stofnunin tekið sér vald sem hún hafi ekki að lögum, en hafi á sama tíma ekki gætt að því að fara að lögum um mat á umhverfisáhrifum. Það sé ekki Skipulagsstofnunar að meta hvaða fyrirtæki fái leyfi til sjókvíaeldis á hafsvæðum sem metin hafi verið til burðarþols. Af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2020 megi ráða að Skipulagsstofnun hefði haft eða mátt hafa vitneskju um það snemma í meðferð þess máls að ráðherra landbúnaðar- og sjávarútvegsmála hefði af einhverjum ástæðum ákveðið að birting laga nr. 101/2019 færi ekki fram fyrr en 18. júlí 2019. Breyting á leyfisfyrirkomulagi laga um fiskeldi hafi ekki breytt skyldu Skipulagsstofnunar til að ljúka meðferð á tillögum að matsætlunum sem stofnuninni hefðu borist. Dráttur á framlagningu frummatsskýrslu sé ekki kæranda að kenna heldur sé orsök hans neitun Skipulagsstofnunar á að afgreiða tillögu að matsáætlun þegar eftir því hafi verið leitað.

Þegar löggjafinn fari þá leið að mæla fyrir um ákveðinn frest sem stjórnvöld hafi til að afgreiða mál verði að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi tiltekið mat löggjafans um að rétt sé að lögbinda afgreiðslutíma málanna vegna eðlis þeirra og hagsmuna þeirra sem í hlut eigi. Sé í þessu sambandi vísað til álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 5376/2008 og 3744/2003. Geti annir í stjórnsýslunni almennt ekki réttlætt að vikið sé frá lögbundnum afgreiðslufresti og mikilvægt sé að afgreiðslu sé hraðað eins og unnt sé í málum sem varði hagsmuni aðila sem hefji atvinnustarfsemi.

Virði Skipulagsstofnun ekki lögbundinn frest til að afgreiða tillögu að matsáætlun sem framkvæmdaraðili hafi unnið í samræmi við lög og í samráði við stofnunina verði að líta svo á að stofnunin sé bæði bundin af tillögunni, sem og af frummatsskýrslu á henni byggðri. Að öðrum kosti hefði það enga þýðingu haft að taka upp í lög nr. 106/2000 ákvæði í 21. gr. þeirra þar sem stofnuninni sé gert mögulegt að lengja afgreiðslufresti að höfðu samráði við framkvæmdaraðila sé mál umfangsmikið. Sömu sjónarmið eigi við um varakröfu kæranda.

 Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er lögð áhersla á að skv. 2. mgr. 8. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum beri stofnuninni að taka ákvörðun um tillögu að matsáætlun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi tillaga berist, að „fenginni umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila.“ Þegar tillaga að matsáætlun hafi borist Skipulagsstofnun 24. maí 2019 hafi verið liðnir rúmlega fimm mánuðir frá því að stofnunin hafi farið yfir hana og gert athugasemdir. Hafi stofnunin þá átt eftir að fara yfir tillöguna að nýju til að gæta þess að hún uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru til hennar. Það hafi því ekki legið fyrir hvort tillagan væri fullnægjandi. Einnig hafi stofnunin átt eftir að leita umsagna um tillöguna hjá leyfisveitendum og framkvæmdaraðili hafi mögulega átt eftir að svara framkomnum umsögnum. Með hliðsjón af framangreindu og miklum fjölda mála sem beðið hafi afgreiðslu Skipulagsstofnunar á þessum tíma hafi ekki verið mögulegt að afgreiða tillöguna fyrir 21. júní 2019. Samkvæmt 21. gr. nýlegra samþykktra laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana skuli Skipulagsstofnun kynna framkvæmdaraðila álit sitt um matsáætlun innan sjö vikna frá því að fullnægjandi gögn hafi borist. Fram komi í greinargerð með frumvarpi að nefndum lögum að það hafi verið erfiðleikum bundið fyrir Skipulagsstofnun að uppfylla þá stuttu tímafresti sem mælt hefði verið fyrir um í lögum nr. 106/2000. Það hafi m.a. helgast af óraunhæfum tímamörkum og hafi tímafrestir verið endurskoðaðir með það að markmiði að þeir yrðu raunhæfir.

Bréf þau sem kærandi kveði Skipulagsstofnun hafa sent öðrum fyrirtækjum hafi verið send aðilum sem lagt hafi fram drög að frummatsskýrslu vegna sjókvíaeldis, en í tilviki kæranda hafi ekki verið búið að taka ákvörðun um matsáætlun. Atvik í umræddum málum hafi ekki verið sambærileg máli kæranda. Hafi ritun bréfanna verið í samræmi við hlutverk stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 106/2000.

Þótt ákvörðun hafi ekki legið fyrir innan þess tímafrests sem tilgreindur sé í 8. gr. laga nr. 106/2000 leiði það ekki til þess að Skipulagsstofnun hafi fallist á tillöguna. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði ljúki máls­meðferð með formlegri ákvörðun stofnunarinnar um samþykki, með eða án athugasemda, eða synjun. Því sé hafnað að Skipulagsstofnun sé bundin af tillögu að matsáætlun og frummats­skýrslu sem byggð sé á henni, enda mæli lög nr. 106/2000 ekki fyrir um slíkt fyrirkomulag.

Matsáætlun sé forsenda þess að Skipulagsstofnun geti tekið frummatsskýrslu til meðferðar skv. 10. gr. laga nr. 106/2000. Af ákvæðum 8. gr. sömu laga leiði að tillaga að matsáætlun verði ekki að matsáætlun í skilningi laganna fyrr en stofnunin hafi tekið ákvörðun um að fallast á hana. Slík ákvörðun hafi ekki verið tekin og af þeim sökum hafi ekki verið forsendur fyrir Skipulagsstofnun til að taka frummatsskýrslu kæranda til meðferðar.

Áform kæranda séu ekki komin á það stig að þau geti hlotið málsmeðferð á grundvelli laga nr. 106/2000, enda liggi ekki fyrir hvar og hvernig eldissvæði verði afmörkuð innan Ísafjarðardjúps. Eðli máls samkvæmt séu ekki forsendur til að meta áhrif framkvæmdar þegar svo mikil óvissa sé uppi um staðsetningu og tilhögun hennar. Hvað varði tilvísun kæranda til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 116/2020 sé bent á að áform þess fyrirtækis, sem þar hafi verið fjallað um, feli í sér aukningu á eldi innan núverandi svæðis, en í tilviki kæranda sé um ný svæði að ræða. Þá hafi Skipulagsstofnun ekki haft vitneskju um hvenær breytingalög nr. 101/2019 yrðu birt í A-deild Stjórnartíðinda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir m.a. á að afgreiðslufrestir sem Skipulags­stofnun sé bundin af lögum samkvæmt séu settir vegna hagsmuna framkvæmdar­aðila, en ekki vegna hagsmuna stofnunarinnar. Í tillögu kæranda að matsáætlun hafi verið ítarleg lýsing á fyrirhuguðu fiskeldi í Ísafjarðardjúpi og m.a. greint frá framkvæmda- og áhrifasvæði, leyfum og áætlunum, eldissvæðum og umhverfisþáttum. Skipulagsstofnun hafi haft drögin til skoðunar og meðferðar í tæpar átta vikur. Hafi kærandi tekið fullt tillit til þeirra athugasemda sem stofnunin hafi gert við tillöguna. Skipulagsstofnun hafi ekki tekið neina formlega og rökstudda ákvörðun um að hafna tillögunni og hafi því verið bundin af henni og matsáætlun sem á henni byggi. Geti kærandi ekki borið hallan af því að stofnunin hafi ekki farið að lögum.

Á Skipulagsstofnun hvíli leiðbeiningarskylda gagnvart framkvæmdaraðilum hafni stofnunin tillögu að matsáætlun. Hljóti starfsmenn hennar að hafa gert sér grein fyrir því í maí og júní 2019 að verið væri að breyta lögum um fiskeldi og að sú breyting gæti haft áhrif á hverjir ættu möguleika á því að fá nýjar eða auknar heimildir til fiskeldis á hafsvæðum sem þegar hefðu verið metin til burðarþols. Hefði stofnuninni borið að gæta þess sérstaklega að öll fyrirtæki sem lagt hefðu fram tillögur að matsáætlun sætu við sama borð og væru upplýst um stöðu sína að samþykktum nýjum lögum. Stofnunin hefði engin samskipti haft að fyrra bragði við kæranda eftir 24. júní 2019 og hefði ekki skoðað hvort tillagan væri fullnægjandi. Skipulagsstofnun hefði hins vegar verið í miklum samskiptum við önnur fiskeldisfyrirtæki.

Sú fullyrðing að áform kæranda hefðu ekki verið komin á það stig í maí 2019 að þau gætu hlotið málsmeðferð á grundvelli laga nr. 106/2000 sé órökstudd. Skipulagsstofnun hafi ekki síðan 18. desember 2018 gert athugasemdir við tillögur kæranda að matsáætlun, en þær hafi verið fábrotnar og bætt hafi verið úr þeim.

Kærandi hafi allt frá upphafi málsmeðferðarinnar verið með skýrar hugmyndir um það hvar fyrirtækið hygðist koma fyrir eldiskvíum á hafsvæði þar sem það væri með eldi fyrir, þótt það væri utan núverandi eldissvæðis. Hafi eldissvæðin fjögur ávallt verið afmörkuð í gögnum kæranda.

 Niðurstaða: Kæra í máli þessu lýtur að þeirri afgreiðslu Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2021 að hafna því að taka til meðferðar tillögu kæranda að matsáætlun, sem og frummatsskýrslu, vegna fyrirhugaðs eldis á regnbogasilungi í sjókvíum á fjórum eldissvæðum í Ísafjarðardjúpi. Samkvæmt tillögunni er gert ráð fyrir sjókvíum í Hestfirði, Hnífsdal, Naustavík og Drangsvík á Snæfjallaströnd.

Í afgreiðslu sinni vísaði Skipulagsstofnun m.a. til þess að áform kæranda féllu ekki undir bráðabirgðaákvæði b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019 um breytingu á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Jafnframt var skírskotað til d-liðar 1. mgr. 3. gr. þágildandi reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem fyrirhuguð framkvæmd væri skilgreind sem framkvæmd sem komin væri á það stig að hún gæti hlotið málsmeðferð skv. V. kafla reglugerðarinnar. Einnig vísaði stofnunin til 15. gr. reglugerðarinnar um skyldu framkvæmdaraðila til að leggja fram tillögu að matsáætlun þegar meginþættir framkvæmdar væru orðnir það ljósir að hægt væri að fá yfirlit yfir fyrirhugaða framkvæmd, áhrifasvæði og helstu áhersluþætti matsvinnunnar.

Jafnframt sagði í afgreiðslu Skipulagstofnunar að samkvæmt lögum nr. 101/2019 ákveddi Hafrannsóknastofnun skiptingu fjarða eða hafsvæða í eldissvæði og væri ákvörðun hennar, sem unnin væri á grundvelli heildstæðs faglegs mats, nauðsynleg forsenda þess að hægt væri að ákveða framkvæmdasvæði einstakra leyfisskyldra sjókvíaeldis­framkvæmda og veita leyfi til sjókvíaeldis. Þannig gæti ákvörðun um staðsetningu og afmörkun eldissvæða ekki lengur komið til á grundvelli ákvörðunar einstakra framkvæmdaraðila byggt eingöngu á þeirra framkvæmdamarkmiðum og hagsmunum. Taldi Skipulagsstofnun í ljósi framangreinds að áform kæranda væru ekki komin á það stig að þau gætu hlotið málsmeðferð á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, enda lægi ekki fyrir hvar og hvernig eldissvæði yrðu afmörkuð innan Ísafjarðardjúps. Eðli málsins samkvæmt væru ekki forsendur til að meta áhrif framkvæmdar þegar svo mikil óvissa væri uppi um staðsetningu og tilhögun hennar og því væri því hafnað að taka tillögu að matsáætlun til meðferðar, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Þá væri óbreytt sú afstaða Skipulagsstofnunar er fram hefði komið í bréfi hennar, dags. 24. september 2019, að hafna því að taka frummatsskýrslu til meðferðar skv. 10. gr. laga nr. 106/2000, en gerður væri sá áskilnaður í þeim lögum að ákvörðun um matsáætlun þyrfti að liggja fyrir áður en frummatsskýrsla yrði tekin til meðferðar.

Lög nr. 71/2008 um fiskeldi, með síðari breytingum, mæla fyrir um þá lagaumgjörð sem gildir um fiskeldi á Íslandi, svo sem um stjórnsýslu þeirra mála og rekstrarleyfi. Líkt og greinir í málavaxtalýsingu voru samþykkt á Alþingi lög nr. 101/2019 um breytingu á fyrrgreindum lögum nr. 71/2008 og tóku þau gildi 19. júlí 2019. Tilvitnað ákvæði b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019, sem nú er ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008, mælir fyrir um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum. Um móttöku og afgreiðslu umsókna er fjallað í 4. gr. b og er þar fjallað um hlutverk Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar, en fyrrnefnda stofnunin hefur jafnframt með höndum framkvæmd stjórnsýslu laganna og eftirlit með því að ákvæðum þeirra sé framfylgt, sbr. 1. mgr. 4. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 4. gr. b afhendir umsækjandi Matvælastofnun umsókn um leyfi þegar fyrir liggur ákvörðun, t.d. Skipulagsstofnunar, um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit sömu stofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Lög nr. 71/2008 fjalla þannig ekki um málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum heldur er um það fjallað í lögum nr. 106/2000, en á grundvelli þeirra laga, sbr. 2. mgr. 4. gr. þeirra, er Skipulagsstofnun ráðherra til ráðgjafar um eftirlit með framkvæmd laganna, veitir leiðbeiningar samkvæmt þeim, tekur ákvarðanir um matsskyldu, gefur álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir og tekur aðrar þær ákvarðanir sem tíundaðar eru í lögunum.

Um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda var fjallað í IV. kafla laga nr. 106/2000. Samkvæmt 8. gr. laganna, sem var í gildi þegar kærandi skilaði inn tillögu að matsáætlun, bar Skipulagsstofnun að taka ákvörðun um tillögu að matsáætlun innan fjögurra vikna frá því að tillagan barst, að fenginni umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila. Gat Skipulagsstofnun fallist á tillöguna með eða án athugasemda en féllist hún ekki á tillöguna skyldi stofnunin rökstyðja ákvörðun sína, gera grein fyrir því sem hún teldi ábótavant og leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögu að matsáætlun. Að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. skyldi framkvæmdaraðili skv. 9. gr. sömu laga vinna frummatsskýrslu um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar og skyldi gerð og efni hennar vera í samræmi við matsáætlun. Skipulagsstofnun skyldi innan tveggja vikna frá því að hún tók á móti skýrslunni meta skv. 10. gr. sömu laga hvort hún uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. laganna. Var Skipulagsstofnun heimilt að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar í þeim tilvikum þegar hún uppfyllti ekki framangreind skilyrði og skyldi þá leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu skýrslunnar.

Fyrir liggur að kærandi skilaði inn fjórum tillögum að matsáætlun til Skipulagsstofnunar 20. ágúst 2018 og síðan sameinaðri tillögu 24. maí 2019, en þá hafði stofnunin í tvígang á árinu 2018 komið að athugasemdum sínum við fyrri tillögurnar. Í endanlegri tillögu eru m.a. upplýsingar um kvíasvæði og er staðsetning þeirra sýnd á mynd og hnit staðsetninga fyrir hvert kvíastæði tilgreind í töflu. Einnig er þar t.d. að finna framkvæmdalýsingu og upplýsingar er varða mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Hinn 24. september 2019 lá fyrir sú afstaða Skipulagsstofnunar að ekki lægi fyrir matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000 og því væru ekki forsendur til að taka frummatsskýrslu til meðferðar. Einnig að stofnunin teldi ekki grundvöll til að halda áfram með málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 hefði frummatsskýrslu ekki verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Var sú afstaða áréttuð í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 4. júní 2021, auk þess sem því var hafnað að taka tillögu að matsáætlun til meðferðar. Var það mat stofnunarinnar að ekki væru forsendur til að meta áhrif framkvæmdarinnar en uppi væri óvissa um staðsetningu og tilhögun hennar. Ekki lægi fyrir hvar og hvernig eldissvæði yrðu afmörkuð innan Ísafjarðardjúps af hálfu Hafrannsóknastofnunar í samræmi við lög nr. 71/2008, sbr. breytingalög nr. 101/2019.

Lögmætisreglan er undirstaða opinberrar stjórnsýslu og felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og megi ekki fara gegn þeim. Þótt ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þurfi að liggja fyrir áður en sótt er um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar hefur Skipulagsstofnun ekki verið falið sérstakt hlutverk skv. lögum nr. 71/2008, hvorki við meðferð og afgreiðslu umsókna né annað. Verður ekki séð að ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008, sbr. b-lið 24. gr. laga nr. 101/2019, hafi neina þýðingu hvað þetta varðar, enda tekur ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan til meðferðar og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi, en breytir í engu hlutverki Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Það hlutverk felst m.a. í því, svo sem áður segir, að synja eða fallast á matsáætlun með eða án athugasemda, sbr. 8. gr. laganna, eða hafna því að taka frummatsskýrslu til meðferðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. þeirra. Var samkvæmt framangreindu þannig ekki heimild fyrir Skipulagsstofnun að lögum til að afgreiða mál með þeim hætti að hafna því að taka þau til meðferðar, heldur bar stofnuninni, m.a. að gættum ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls o.fl., að taka afstöðu til þess hvort synja eða fallast ætti á matsáætlun kæranda með eða án athugasemda.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Fyrir liggur að tillaga framkvæmdaraðila að matsáætlun bíður þess að fyrir liggi upplýsingar um eldissvæðin. Í þessu tilliti er haldlaus tilvísun Skipulagsstofnunar til þess að framkvæmdin væri ekki komin á það stig að geta hlotið málsmeðferð skv. V. kafla þágildandi reglugerðar nr. 660/2015 þar sem eldissvæði afmörkuð af Hafrannsóknastofnun í samræmi við lög nr. 71/2008 lægju ekki fyrir. Markmið mats á umhverfisáhrifum er að meta og bera saman umhverfisáhrif en ekki að kanna hvort framkvæmdaraðila sé raunverulega mögulegt að hefja framkvæmdir á þeim stað sem hann hefur miðað við í matsáætlun og mat lýtur að. Er og ekki loku fyrir það skotið að hann muni síðar geta öðlast rétt til framkvæmda á þeim stað t.d. ef Hafrannsóknastofnun afmarkar eldissvæði með sama hætti og gert er ráð fyrir af framkvæmdaraðila. Hafi framkvæmdaraðili ekki slíkan rétt þegar að framkvæmdum kemur er það hlutverk leyfisveitanda, hér Matvælastofnunar, en ekki Skipulagsstofnunar að meta hvort honum verði synjað um leyfi af þeim sökum. Þá er rétt að benda á að tekið er fram í 15. gr. reglugerðarinnar, sem Skipulagsstofnun vísar til, að í tillögu að matsáætlun skuli eftir því sem við eigi koma fram möguleg staðsetning framkvæmdar. Er því ekki gert að skilyrði að nákvæm staðsetning liggi fyrir. Er rétt að minna á í þessum efnum að framkvæmdaraðili hefur ákveðið forræði á bæði framkvæmd sinni og mati á umhverfisáhrifum hennar, enda er gert ráð fyrir að matsáætlun sé byggð á tillögu hans um á hvaða þætti framkvæmdarinnar og umhverfis leggja skuli áherslu og að frummatsskýrsla og matsskýrsla séu skýrslur hans um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar, sbr. skilgreiningar 3. gr. laga nr. 106/2000.

Af öllu framangreindu er ljóst að Skipulagsstofnun var óheimilt að lögum að hafna því að taka tillögu að matsáætlun til meðferðar heldur bar henni að taka ákvörðun í samræmi við 8. gr. laga nr. 106/2000 um hvort synja ætti eða fallast á matsáætlun kæranda. Af þessu verður kærandi ekki látinn bera halla og er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu tillögu hans að matsáætlun. Þær tafir eiga sér ekki stoð í lögum og eru því ekki afsakanlegar. Verður því lagt fyrir Skipulagsstofnun að taka til formlegrar afgreiðslu án frekari tafa tillögu kæranda að matsáætlun. Rétt er þó að taka fram að engin lagarök standa til þess að tillaga kæranda teljist samþykkt fái hún ekki afgreiðslu innan lögbundins afgreiðslufrests 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000, enda raska tafir á afgreiðslu mála almennt ekki gildi ákvarðana eða leiða til þess að í þeim töfum verði taldar felast einhverjar heimildir.

Ferlinu við mat á umhverfisáhrifum var lýst í 4. gr. a í lögum nr. 106/2000. Samanstóð það af nánar tilgreindum þáttum sem taldir voru upp í stafliðum a-f. Í a-lið var tiltekin gerð og afgreiðsla matsáætlunar, í b-lið gerð frummatsskýrslu framkvæmdaraðila, í c-lið kynning og samráð um frummatsskýrslu, í d-lið gerð matsskýrslu, í e-lið athugun Skipulagsstofnunar á matsskýrslu og álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og loks í f-lið að álitið væri lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknar um leyfi til framkvæmda. Ákvæðið kom inn með breytingalögum nr. 96/2019 og í athugasemdum með frumvarpi með nefndum lögum sagði m.a. að lagt væri til að í 4. gr. a yrði ferli mats á umhverfisáhrifum skilgreint. Tillagan væri í samræmi við nýtt ákvæði g-liðar 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 2011/92/ESB eins og henni hefði verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB. Tilgangur ákvæðisins væri að setja fram með skýrum hætti hvað fælist í ferli mats á umhverfisáhrifum. Til að uppfylla ákvæði tilskipunarinnar þyrftu lög um mat á umhverfisáhrifum annað hvort að innihalda tiltekið ákvæði sem tilgreindi allt ferli mats á umhverfisáhrifum eða ferlið að koma með öðrum hætti skýrt fram í lögunum. Þrátt fyrir að lög um mat á umhverfisáhrifum væru nú þegar talin uppfylla ákvæði tilskipunarinnar væri talið til bóta að setja ferli mats á umhverfisáhrifum fram sem skilgreiningu þar sem hvert skref ferlisins væri tiltekið sérstaklega með stafliðum og endaði á að álit Skipulagsstofnunar væri lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknar um leyfi til framkvæmda.

Að framangreindu virtu má ljóst vera að frummatsskýrsla verður ekki tekin til afgreiðslu fyrr en að Skipulagsstofnun hefur tekið ákvörðun um tillögu að matsáætlun, enda skal gerð og efni frummatsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun skv. 9. gr. laga nr. 106/2000. Eðli málsins samkvæmt verður frummatsskýrsla því ekki tekin til athugunar fyrr en stofnunin hefur lokið afgreiðslu sinni á tillögu að matsáætlun, en fallist Skipulagsstofnun á tillöguna með skilyrðum verða þau hluti af matsáætlun. Breytir þar engu um hvort frummatsskýrslu hafi þegar verið skilað áður en ákvörðun stofnunarinnar um tillögu að matsáætlun lá fyrir. Verður því hafnað kröfu kæranda um að ógilt verði sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að taka ekki til meðferðar frummatsskýrslu hans.

 

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir Skipulagsstofnun að taka til afgreiðslu án frekari tafa fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun vegna fyrirhugaðs eldis á 11.500 tonnum af regnbogasilungi í sjókvíum kæranda í Ísafjarðardjúpi.

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2021 um að hafna að taka til meðferðar frummatsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldis á 11.500 tonnum af regnbogasilungi í sjókvíum kæranda í Ísafjarðardjúpi.