74/2021 Látrar

Árið 2021, föstudaginn 26. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 27. maí 2021 vegna meintra óleyfisframkvæmda á Látrum í Aðalvík, Ísafjarðarbæ.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. júní 2021, er barst sama dag, kærir Miðvík ehf., eigandi hluta eyðijarðarinnar Látra í Aðalvík, meintar óleyfisframkvæmdir á Látrum. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að kærð sé ákvörðun byggingar­­­fulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 27. maí 2021 um að hafna kröfu kæranda um að fimm smáhýsi í fjörukambinum að Látrum í Aðalvík verði fjarlægð og að gerð sé krafa um ógildingu greindrar ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ísafjarðarbæ 1. júlí, 6. október og 3. nóvember 2021.

Málavextir: Látrar í Aðalvík teljast hluti af friðlandi á Hornströndum, sbr. auglýsingu nr. 332/1985. Nokkur hús eru á svæðinu, þ.á.m. nokkur smáhýsi í fjörukambinum. Á fundi umhverfis- og framkvæmdanefndar Ísafjarðarbæjar 9. júlí 2015 var fært til bókar að nefndin áréttaði að samkvæmt aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar og reglna um friðlýsingu Hornstranda væru allar framkvæmdir og mannvirkjagerð bönnuð í friðlandinu nema með samþykki Ísafjarðarbæjar og Umhverfisstofnunar. Var kallað eftir því að þeir sem gerðu tilkall til smáhýsanna í fjörunni að Látrum gæfu sig fram við sveitarfélagið fyrir 1. september 2015 og gerðu grein fyrir framkvæmdunum. Eftir þann tíma áskildi Ísafjarðarbær sér rétt til aðgerða. Var auglýsing þessa efnis birt í fréttamiðlum sama dag og bárust svör frá eigendum nokkurra smáhýsanna.

Kærandi hefur um langt skeið komið á framfæri athugasemdum við Ísafjarðarbæ vegna meintra óleyfisbygginga, þ.e. svonefnds Sjávarhúss, viðbyggingar við það hús, sem og smáhýsa/áhaldahúsa í fjörukambinum. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur áður haft til úrlausnar kærur kæranda er þetta varðar, sbr. úrskurði í málum nr. 116/2016, 66/2019 og 55/2020. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 116/2016, uppkveðnum 6. september 2018, var vísað frá kröfu kæranda um að Sjávarhúsið skyldi fjarlægt en lagt fyrir byggingarfulltrúa að taka afstöðu til þeirrar kröfu kæranda að viðbygging við húsið yrði fjarlægð. Einnig var lagt

fyrir byggingarfulltrúa að afgreiða erindi kæranda um að áhaldahús í fjörukambinum skyldu fjarlægð. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 66/2019, sem kveðinn var upp 30. júní 2020, var felld úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa um að synja kröfu kæranda um að áðurnefnd smáhýsi yrðu fjarlægð. Var sú niðurstaða á því reist að ekki kæmi til álita að rökstyðja höfnun á beitingu þvingunarúrræða með vísan til ákvæðis gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012, enda væri ekki í gildi deili­skipulag fyrir umrætt svæði.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 27. maí 2021 var tekin fyrir að nýju krafa kæranda um niðurrif smáhýsa í fjörukambinum og henni hafnað. Meðal þess sem fært var til bókar var að niðurstaðan grundvallaðist á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vógust á. Ekki yrði séð að umræddum smáhýsum fylgdu veruleg grenndaráhrif. Þá væri sérstaklega horft til íþyngjandi eðlis þeirra úrræða sem farið væri fram á að beitt yrði. Kærandi hefur einnig kært höfnun byggingarfulltrúa um að fjarlægð verði fyrrnefnd viðbygging við Sjávarhúsið og er það kærumál nr. 54/2021.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að afgreiðsla byggingarfulltrúa sé hvorki í samræmi við lög né rökstudd með vísan til viðeigandi laga. Ekki hafi verið tekið tillit til lögvarinna og efnahagslegra hagsmuna kæranda. Yfirlýsing um að aðrir eigendur hafi ekki gert athugasemdir við smáhýsin veiti ekki eigendum þeirra heimild til að byggja og raska friðlandinu eins og þeim þóknist.

Ekki sé haldbært að vísa til þess hversu langur tími sé liðinn frá því að framkvæmdum hafi lokið. Hafi eigendur smáhýsanna ekki sótt um tilskilin leyfi hjá þar til bærum aðilum áður en framkvæmdir hafi hafist. Einnig eigi byggingarfulltrúi mikla sök á þeirri töf er orðið hafi á afgreiðslu málsins. Fulltrúar kæranda hafi í áraraðir og ítrekað reynt að fá lausn sinna mála en án árangurs. Fyrir liggi að byggingarfulltrúi hafi hvorki gætt meðalhófs eða hlut­leysis við afgreiðslu málsins né virt ákvæði laga um málshraða. Virðist sem byggingar­fulltrúi geti ekki sætt sig við að kærandi sé eigandi helmings alls lands að Látrum í Aðalvík.

Leyfi allra landeigenda þurfi til að raska friðlandinu. Beri byggingarfulltrúa að leita leiðsagnar Umhverfisstofnunar áður en veitt sé leyfi til framkvæmda. Það hafi aldrei verið gert í máli þessu enda hafi aldrei verið gefin út byggingarleyfi vegna smáhýsanna. Ábyrgð á þeirri stöðu sem upp sé komin liggi hjá eigendum smáhýsanna sem hafi án aðkomu kæranda ákveðið að hefja óleyfisframkvæmdir í friðlandinu. Fullyrðing um að smáhýsunum fylgi engin grenndar­áhrif sé málinu óviðkomandi.

Málsrök Ísafjarðarbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að niðurstaða byggingar­fulltrúa hafi grundvallast á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vegist á í málinu, m.t.t. eðlis þeirra íþyngjandi úrræða sem farið sé fram á að beitt verði.

Til þess hafi verið litið að kærandi sé sá eini af fjölmörgum eigendum að Látrum sem gert hafi athugasemdir við umrædd smáhýsi. Nokkuð sé liðið frá því að þeim hafi verið komið fyrir og hafi þetta þýðingu þegar horft sé til réttmætra væntinga eigenda þeirra. Smáhýsunum fylgi engin sérstök grenndaráhrif, útsýnisskerðing, skuggavarp eða annað slíkt og hafi því ekki verið borið við af hálfu kæranda. Rétt og eðlilegt þyki að horfa til þessara atriða sem séu meðal þess sem byggingarfulltrúi líti til við t.a.m. ákvörðun um veitingu byggingarleyfis. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða teljist verulega íþyngjandi gagnvart eigendum smáhýsanna og verði ekki tekin nema á grundvelli sterkra raka. Þau hafi kærandi ekki fært fram. Vegi hagsmunir eigenda smáhýsanna af því að þurfa ekki að fjarlægja þau þyngra en hagsmunir kæranda af því að svo verði gert. Einnig sé horft til þess að  kærandi hafi ekki rökstutt nánar hvaða hagsmuni hann hafi af því sérstaklega að smáhýsin verði fjarlægð.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé háð mati hverju sinni og við það mat verði að taka tillit til atvika og aðstæðna, sem og til hagsmuna allra viðeigandi aðila. Sé einstaklingum eða lögaðilum ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunar­úrræða, enda eigi þeir kost á að grípa til annarra réttarúrræða til að verja meinta hagsmuna sína. Ekki sé hægt að líta svo á að þær ráðstafanir sem mál þetta og önnur því tengd varði geti talist það viðurhlutamiklar að réttlæti íþyngjandi inngrip byggingarfulltrúa. Þá verði í ljósi eignar­halds á umræddu svæði og eðlis þeirra ráðstafana sem um ræði að telja að best sé fyrir kæranda að leitast við að leysa mál þessi innbyrðis gagnvart öðrum eigendum og hagsmunaaðilum á svæðinu.

Málsrök eigenda smáhýsa: Af hálfu eins eigenda smáhýsanna er lýst furðu á málarekstri kæranda. Vísað sé til afar óljósra hagsmuna og eðlileg not annarra eigenda á landi þeirra gerð tortryggileg. Eigandinn vísar jafnframt til bréfs, dags. 14. júlí 2015, er hann hafi sent Ísafjarðarbæ vegna fyrirspurnar bæjarins um smáhýsi í fjörukambinum. Þar komi fram að eigandinn hafi árið 2006 sótt um leyfi til Ísafjarðarbæjar og Umhverfisstofnunar til að byggja 7,2 m² smáhýsi hjá sumarhúsi sínu, en loks þegar svar hafi borist þá hafi komið fram að það þyrfti ekkert leyfi fyrir svo litlu húsi. Þessi reynsla hafi haft þau áhrif að eigandinn hafi talið sig vera í fullum rétti til að byggja smáhýsi af sömu stærð í túnjaðrinum. Smáhýsið hafi staðið í fimm ár á eignarlóð og grunni beitingaskúrs afa eigandans. Leyfi meðeigenda sé fyrir smáhýsinu á þeim stað sem það standi, þ.e. rétt utan við túnjaðar Neslands, en það land sé í eigu eigandans og ættingja hans. Beitingaskúrinn hafi verið íbúðarhús að hluta og þjónustuhús fyrir sjómenn. Því hafi ekki verið talið að sækja þyrfti um byggingarleyfi til Ísafjarðarbæjar og Umhverfisstofnunar til að endurreisa beitingaskúrinn, en í greinargerð aðalskipulags Ísafjarðarbæjar komi fram um umrætt svæði að endurbyggja megi öll íbúðarhús, þjónustuhús og önnur hús sem búið hafi verið í eða hafi verið í notkun eftir 1908, svo sem raunin hafi verið. Þá hafi allir landeigendur á Látrum á árinu 1932 komið sér saman um að skipta fjörukambinum á milli sín undir beitingaskúra, verbúðir og fiskverkunarhús.

Úrskurðarnefndinni hafa ekki borist athugasemdir frá öðrum eigendum hinna umdeildu smáhýsa. Vegna eldri kærumála liggja þó fyrir athugasemdir tveggja annarra. Annar þeirra tekur fram að hann eigi tvö smáhýsi og séu þau byggð á grunni sem faðir hans hafi átt og að því er hann hafi talið hvorki í óleyfi né óþökk Ísafjarðarbæjar. Árið 2002 hafi eigandinn óskað eftir leyfi hjá þáverandi byggingarfulltrúa Ísafjaðarbæjar til að byggja 5 m² hús en ekki hafi verið talið að það þyrfti byggingarleyfi. Árið 2014 hafi eigandinn byggt 9 m² hús í þeirri trú að það sama gilti þá og fram hafi komið árið 2002.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Meðal þess sem kærandi bendir á er að eitt smáhýsanna hafi fokið árið 2014 og nýtt hafi verið reist sumarið 2020. Hafi hvorki verið gerðar athuga­semdir við framkvæmdina hjá Ísafjarðarbæ né Umhverfisstofnun. Raunar sé sá starfsmaður Umhverfisstofnunar er gegni jafnframt formennsku Hornstrandanefndar og sé landvörður á svæðinu vanhæfur að lögum til að veita faglega umfjöllun um málið vegna tengsla við eigendur svonefnds Sjávarhúss. Samkvæmt reglum sem um svæðið gildi sé einungis leyfilegt að reisa  á fjörukambinum tvær byggingar „Húsið við sjóinn“ og „Guðnahús“ og séu bæði þessi réttindi í eigu kæranda. Í Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008-2020 komi fram að endurbyggja megi öll íbúðarhús og þjónustuhús sem búið hafi verið í eftir 1908 og séu athugasemdir umrædds eiganda að engu hafandi. Veiti önnur hús, eins og útihús, verbúðir, iðnaðarhús og skúrar o.þ.h., ekki byggingarrétt. Eigi umræddur eigandi engin byggingarréttindi í fjörukambinum á Látrum.

—–

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki þykja efni til að rekja nánar en úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau sjónarmið.

Niðurstaða: Eins og greinir í málavaxtalýsingu hefur kærandi um langt skeið komið að athugasemdum sínum við Ísafjarðarbæ varðandi meintar óleyfisframkvæmdir á Látrum, eða allt frá árinu 2016 hvað smáhýsi í fjörukambinum varðar. Einnig hefur kærandi beint kærum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna þessa. Er í máli þessu deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 27. maí 2021 að synja kröfu kæranda um að fjarlægð verði fyrrnefnd smáhýsi á Látrum. Í kröfu kæranda felst að beitt verði ákvæðum 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en samkvæmt tilvitnuðu ákvæði getur byggingarfulltrúi krafist þess ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brýtur í bága við skipulag að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Í Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008-2020 kemur fram að á svæði F6 – Látrar, megi endur­byggja öll íbúðarhús og þjónustuhús sem búið hafi verið í eftir 1908 og skuli útlit húsa taka mið af þeim byggingarstíl sem tíðkaðist á meðan byggð hélst á svæðinu. Teljast Látrar í Aðalvík hluti af Hornstrandafriðlandi skv. auglýsingu nr. 332/1985 um friðland á Hornströndum. Samkvæmt lið 1 í auglýsingunni er öll mannvirkjagerð, jarðrask og önnur breyting á landi, svo og undan landi allt að 60 föðmum frá stórstraumsfjöruborði, háð leyfi Umhverfisstofnunar. Einnig liggur fyrir samkomulag frá árinu 2004 milli stofunarinnar, Ísafjarðarbæjar og Landeigendafélags Sléttu- og Grunnavíkurhrepps um vinnureglur við úthlutun byggingarleyfa í friðlandinu. Í því samkomulagi er tekið fram að nýbyggingar eða breytingar á byggingum í friðlandinu á Hornströndum séu háðar byggingarleyfi og leyfi Umhverfisstofnunar, sbr. framangreinda auglýsingu. Ekki munu liggja fyrir byggingarleyfi vegna umræddra smáhýsa, en a.m.k. eitt þeirra mun standa á grunni fyrrum beitingaskúrs. Hefur Ísafjarðarbær jafnframt veitt nefndinni þær upplýsingar að ekki hafi verið leitað umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin, en að stofnunin sé upplýst um viðkomandi mannvirki að Látrum og hafi óformleg samskipti átt sér stað við stofnunina vegna þeirra.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða samkvæmt mannvirkjalögum er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að þeim lögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa stjórnvöldum sveitarfélaga kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- eða heilbrigðishagsmunum, sbr. 1. gr. laga nr. 160/2010. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingsbundinna hagsmuna, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis, líkt og endranær, að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.

Krafa kæranda var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 27. maí 2021 og eftirfarandi fært til bókar: „Kröfu Miðvíkur ehf. um að fimm smáhýsi sem staðsett eru í fjörukambinum á Látrum verði fjarlægð er hafnað. Sú niðurstaða grundvallast á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vegast á í málinu. Er meðal annars horft til þess að aðrir eigendur að Látrum hafa ekki gert athugasemdir við umrædd smáhýsi og að nokkuð er liðið frá því að þeim var komið fyrir í fjörukambinum. Auk þess verður ekki séð að umræddum smáhýsum fylgi veruleg grenndaráhrif, útsýnisskerðing, skuggavarp eða annað slíkt, og hefur sjónarmiðum í þá veru ekki verið borið við af hálfu Miðvíkur ehf. Sérstaklega er horft til íþyngjandi eðlis þeirra úrræða sem farið er fram á að verði beitt af hálfu Miðvíkur ehf. Ákvörðun um beitingu slíkra úrræða er háð mati byggingarfulltrúa hverju sinni og verður ekki tekin nema á grundvelli sterkra raka, sem Miðvík ehf. telst ekki hafa fært fram. Með ákvörðun byggingarfulltrúa er ekki litið framhjá því að svo virðist sem tilskilinna leyfa hafi ekki verið aflað fyrir byggingu umræddra smáhýsa. Til að tryggja til framtíðar að slík mannvirkjagerð eigi sér ekki stað á svæðinu verða þær reglur sem gilda um mannvirkjagerð og aðrar fram­kvæmdir á svæðinu kynntar sérstaklega fyrir hlutaðeigandi.“ Ekki verður séð að tilvist smá­hýsanna ógni almannahagsmunum, sbr. t.d. ákvæði a-liðar 1. gr. mannvirkjalaga, og kemur fram í rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að mat hafi farið fram, m.a. á aðstæðum. Að því virtu verður að telja það mat byggingarfulltrúa að beita ekki þvingunarrúræðum stutt efnislegum rökum.

Er og til þess að líta að þótt leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til allrar mannvirkjagerðar á Látrum hefur hún ekki nýtt sér þau þvingunarúrræði er lög nr. 60/2013 um náttúruvernd kveða á um til að knýja á um úrbætur vegna smáhýsanna, sem stofnuninni er þó kunnugt um, sbr. t.d. ummæli í stjórnunar- og verndaráætlun 2019-2028 um friðland á Hornströndum þess efnis að í fjörukambinum séu lítil ummerki um mörg fiskvinnsluhús og að á þessum stöðum séu í dag smáhýsi fyrir báta og vélhjól.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið eru ekki efni til að ógilda þá matskenndu ákvörðun byggingarfulltrúa að synja beiðni um beitingu þvingunarrúrræða vegna umræddra smáhýsa þótt hún kunni að lúta með óbeinum hætti jafnframt að hagsmunum kæranda. Eru honum enda önnur úrræði tiltæk til að gæta þeirra hagsmuna, svo sem áður er komið fram. Verður því hafnað ógildingarkröfu kæranda.

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 27. maí 2021 um að synja kröfu kæranda um að fimm smáhýsi, sem staðsett eru í fjöru­kambinum á Látrum í Aðalvík, Ísafjarðarbæ, verði fjarlægð.