Árið 2021, miðvikudaginn 10. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 92/2020, kæra á synjun fjármála- og áhættustýringarsviðs Reykjavíkurborgar frá 16. mars 2020 á erindi um breytingu á gjaldtöku fasteignagjalda vegna breyttrar notkunar fasteignarinnar að Síðumúla 39, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. október 2020, er barst nefndinni 7. s.m., kærir eigandi Síðumúla 39 og 41,2% eignarhluts í bílastæðahúsi að Grensásvegi 16A, þá ákvörðun fjármála- og áhættustýringarsviðs Reykjavíkurborgar frá 16. mars 2020 að hafna kröfu um „breytingu á notkun“ fasteignarinnar að Síðumúla 39, Reykjavík. Er þess krafist að breytt notkun Síðumúla 39 verði staðfest frá 3. febrúar 2017. Til vara er þess krafist að breytt notkun verði staðfest frá 18. júlí 2017. Til þrautavara er þess krafist að breytt notkun verði staðfest frá 17. ágúst 2017. Til þrautaþrautavara er þess krafist að breytt notkun verði staðfest frá 12. júní 2018.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. nóvember 2020.
Málavextir: Í janúar 2016 seldi Reykjavíkurborg einkahlutafélagi, sem síðar var sameinað kæranda, fasteignina að Síðumúla 39 ásamt 41,2% eignarhlut í bílastæðahúsa að Grensásvegi 16A, en þá var húsnæðið skráð sem atvinnuhúsnæði. Borgarráð Reykjavíkur samþykkti nýtt deiliskipulag á fundi sínum 22. desember 2016 sem tók til þess svæðis sem framangreindar fasteignir eru á. Fól breytingin það m.a. í sér breytta notkun efri hæða Síðumúla 39 í íbúðarhúsnæði. Hinn 18. júlí 2017 samþykkti byggingarfulltrúa Reykjavíkur byggingaráform fyrir Síðumúla 39 sem m.a. fólu í sér breytta notkun hluta fasteignarinnar. Heimilað var með samþykktinni að byggð yrði 4. hæð ofan á húsið og tvær hæðir ofan á vestari hluta bílgeymslu og innrétta 35 íbúðir. Eftir breytinguna yrðu 199 m2 á jarðhæð atvinnuhúsnæði, en öðru rými fasteignarinnar var breytt í íbúðarhúsnæði.
Hinn 9. janúar 2019 sótti kærandi um endurmat fasteignamats til Þjóðskrár Íslands, án árangurs þar sem upplýsingar um breytta notkun fasteignarinnar höfðu ekki borist fasteignaskrá Þjóðskrár. Í kjölfar þessa hafði kærandi samband við borgaryfirvöld og krafðist þess að skráð notkun yrði tilkynnt til Þjóðskrár og að réttar upplýsingar yrðu lagar til grundvallar við leiðréttingu á ákvörðun gjaldstofns fasteignaskatts.
Kærandi beindi bréfi til Reykjavíkurborgar, dags. 4. mars 2020, þar sem tíunduð voru málsatvik og ítrekað að tilkynna hefði átt breytta notkun fasteignar til fasteignaskrár strax og hún hefði legið fyrir. Þá var reiknaður út mismunur álagðra fasteignagjalda og þess sem kærandi taldi að hefði átt að vera rétt álagning og tekið fram að vegna ofgreiðslu fasteignagjalda ætti kærandi inneign hjá Reykjavíkurborg að upphæð kr. 7.823.576 án tillits til dráttarvaxta. Þessu bréfi var svarað af hálfu Reykjavíkurborgar með tölvupósti 5. s.m. þar sem fram kom að ekki væru forsendur til að verða við erindinu. Engar heimildir í lögum um tekjustofna sveitarfélaga eða í reglugerð um fasteignaskatt heimiluðu að lækka eða fella niður fasteignaskatt vegna þess að fasteign hefði staðið ónotuð í einhvern tíma, eða að skattflokki væri breytt við samþykkt byggingaráforma. Til þess að hægt væri að breyta skattflokki þurfi að koma til þinglýst eignaskiptayfirlýsing. Kærandi svaraði með tölvupósti 6. s.m. og tók fram að framkvæmd við skráningu fasteigna hefði verið með öðru móti við aðrar framkvæmdir í borginni þar sem Reykjavíkurborg hafi endurgreitt ofgreidd fasteignagjöld. Fór kærandi fram á að erindi hans yrði tekið til afgreiðslu. Í svörum borgarinnar með tölvupósti sama dag var tekið fram að breyting á skráningu færi ekki fram við samþykkt byggingaráforma, enda aðeins um áform að ræða. Skráningu væri breytt að verki loknu.
Með tölvupósti 16. mars 2020 var erindi kæranda um breytingu á gjaldtöku fasteignagjalda frá 4. s.m. synjað af hálfu fjármála- og áhættustýringarsviðs Reykjavíkurborgar. Var vísað til þess að breyting á skráðri notkun fasteignar væri lögum samkvæmt háð leyfi byggingarfulltrúa. Þá hefðu sveitarfélög ekki heimild skv. lögum nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga til að breyta álagningu fasteignaskatts sem lagður væri á miðað við skráningu viðkomandi fasteignar í fasteignaskrá. Var leiðbeint um að ákvörðun borgarinnar mætti vísa til yfirfasteignamatsnefndar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995. Kærandi taldi hins vegar að skv. 1. málsl. 3. mgr. 4. gr. skyldi vísa málinu til Þjóðskrár, sem hann og gerði með kæru, dags. 26. mars s.á.
Þjóðskrá taldi málið eiga undir Yfirfasteignamatsnefnd og framsendi kæruna þangað og var kæranda tilkynnt þar um með tölvupósti 31. mars s.á. Yfirfasteignamatsnefnd taldi að eins og málið væri lagt upp ætti það ekki undir sitt valdsvið, en líklega ætti það undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Var kæranda tilkynnt um það með bréfi 20. apríl s.á. Í kjölfar þess bað kærandi um leiðbeiningar í tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar 30. s.m.. Því var svarað með tölvupósti af hálfu úrskurðarnefndarinnar þar sem fram kom að ekki yrði séð að hin kærða ákvörðun væri kæranleg til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli mannvirkjalaga. Hins vegar var bent á að hægt væri að leita til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis á grundvelli kæruheimildar í 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, enda væru málefni sveitarfélaga, Þjóðskrár og Yfirfasteignamatsnefndar á forræði þess ráðuneytis.
Í kjölfarið var stjórnsýslukæru, dags. 5. maí 2020, beint til ráðuneytisins. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið svaraði kærunni með bréfi 24. september s.á. og lýsti því að það gæti ekki tekið kæruna til meðferðar. Benti ráðuneytið á að skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga skæri yfirfasteignamatsnefnd úr ágreiningi um gjaldskyldu fasteignaskatts en ef eigandi óskaði eftir breytingu á skráningu fasteignar skyldi hann sækja um slíkt til viðkomandi sveitarfélags samkvæmt mannvirkjalögum, enda væri breyting á skráðri notkun háð leyfi byggingarfulltrúa. Synjaði byggingarfulltrúi um slíka breytingu væri sú ákvörðun kæranleg til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt nefndum lögum. Beindi kærandi málinu til úrskurðarnefndarinnar með kæru.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að Reykjavíkurborg hafi hafnað því að leiðrétta tilgreinda notkun fasteignar hans sem sé að nær öllu leyti íbúðarhúsnæði, auk þess að hafna því að senda Þjóðskrá réttar upplýsingar til að leggja til grundvallar við skráningu og fasteignamat, en Reykjavíkurborg miði gjaldstofn fasteignaskatts við þá skráningu.
Samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki sé óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna. Byggingarfulltrúi hafi veitt niðurrifsleyfi, byggingarleyfi og komið að úttektum. Byggingarfulltrúa og sveitarfélaginu hafi þar með borið að breyta skráðri notkun samhliða, enda standi sú skylda í órofa sambandi við ákvörðun um að samþykkja breytta notkun.
Bent sé á að við ákvörðun um hvaða notkun fasteignar skuli skráð hverju sinni og tilkynnt til Þjóðskrár og lögð til grundvallar við ákvörðun fasteignaskatts, skuli litið til ákvæða laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, sbr. einkum 4. og 5. gr. laganna. Þótt fasteignin að Síðumúla 39 hafi í öndverðu verið byggð sem atvinnuhúsnæði beri að haga skráningu skv. nýjustu upplýsingum hvers tíma, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 6/2001. Þar verði að líta til raunverulegrar notkunar hverju sinni, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 85/2006 og úrskurði yfirfasteignamatsnefndar m.a. í málum nr. 12/2013 og 5/2014. Í þessu sambandi verði lagðar til grundvallar breytingar á skipulagi er varði notkun lands, ákvarðanir viðkomandi sveitarfélags sem varði fasteignina og notkun hennar, svo og breytingar á viðkomandi mannvirki og framkvæmdum við það, sbr. 1. og 2. mgr. 5. gr. laga nr, 6/2001.
Reykjavíkurborg sé skylt að tilkynna Þjóðskrá um framangreindar breytingar jafnskjótt og þær verði, sbr. 1. og 2. mgr. 19. gr. laga nr. 6/2001. Með því móti verði tryggt að fram fari frummat Þjóðskrár á fasteignamati og að mat byggi á réttum upplýsingum. Með vísan til þess að um endurbyggingu fasteignar sé að ræða, sem hafi falið í sér verulega breytingu á öllu mannvirkinu, telji kærandi enn fremur einsýnt að fasteignina beri að meta samkvæmt matsstigi 9 uns lokaúttekt fari fram.
Telji kærandi Reykjavíkurborg bundna af því að ákvarða gjaldstofn fasteignaskatts til samræmis við raunverulega notkun. Í því sambandi stoði ekki að bera því við að skráning fasteignar standi slíkri framkvæmd í vegi. Það sé enda í höndum Reykjavíkurborgar að láta Þjóðskrá í té réttar upplýsingar. Þótt borginni hafi láðst að leiðrétta skráningu á fyrri stigum sé henni í lófa lagið að beina tilkynningu til Þjóðskrár til leiðréttingar í samræmi við það sem rétt sé.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg telur að vísa eigi kærunni frá úrskurðarnefndinni þar sem kæruefnið eigi ekki undir nefndina, en ekki verði annað ráðið af gögnum málsins en að krafa kæranda sé um tilkynningu til Þjóðskrár um breytingu á skráningu á notkun og endurgreiðslu fasteignagjalda vegna þegar samþykktrar breyttrar notkunar umræddrar fasteignar. Um slíkt fari eftir lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Ekki er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í lögunum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun málsins. Kröfugerð kæranda lúti að synjun Reykjavíkurborgar um breytingu á skráðri notkun fasteignar frá nánar tilgreindu tímamarki. Vísað sé til bréfs svarsamgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis til kæranda vegna sömu ákvarðana Reykjavíkurborgar, þar sem fram komi að skráning notkunar fasteignar sé í höndum byggingarfulltrúa skv. lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Synjun um slíka breytingu á skráningu sé kæranleg til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt mannvirkjalögum.
Afstaða ráðuneytisins og kæranda fái sem fyrr segi stoð í mannvirkjalögum, enda þurfi heimild fulltrúa sveitarfélagsins til að breyta notkun, sbr. 9. gr. laganna og séu þær ákvarðanir kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 59. gr. laganna.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Er slíka kæruheimild t.a.m. að finna í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Þar segir að stjórnvaldsákvarðanir teknar á grundvelli þeirra laga sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Á grundvelli þessarar kæruheimildar er hægt að kæra ákvarðanir byggingarfulltrúa sem teknar eru með stoð í nefndum lögum. Á það til dæmis við um ákvarðanir um veitingu byggingarleyfa skv. 9. gr. laganna, en samkvæmt 9. gr. laganna er m.a. óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa.
Eins og rakið er í málavaxtalýsingu liggur fyrir í máli þessu að byggingarfulltrúi samþykkti umsókn frá kæranda, sem m.a. fól í sér breytta notkun húsnæðis hans, á afgreiðslufundi sínum 18. júlí 2017. Um þetta er ekki deilt og er sú ákvörðun ekki til skoðunar í kærumáli þessu. Þá brestur úrskurðarnefndina vald til að breyta notkun fasteignarinnar frá öðrum tíma en samþykkt byggingarfulltrúa laut að, svo sem varakröfur kæranda eru settar fram. Snýst ágreiningur máls þessa enda ekki um breytta notkun fasteignarinnar í skilningi mannvirkjalaga heldur um skráningu fasteignarinnar í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands og álagningu fasteignagjalda sem byggist á þeirri skráningu, en sú skráning fer eftir lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Á kæruheimild mannvirkjalaga því ekki við í máli þessu. Þá liggur fyrir að hvorki ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli nefndra laga nr. 6/2001 né ákvarðanir um álagningu á grundvelli laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga eru kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þar sem kæruheimild skortir að lögum til að úrskurðarnefndin skeri úr þeim ágreiningi sem fyrir hendi er verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
