Árið 2020, þriðjudaginn 10. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 55/2020, kæra á afgreiðslu skipulags- og mannvirkjanefndar Ísafjarðarbæjar frá 20. maí 2020 vegna meintra óleyfisframkvæmda á Látrum í Aðalvík, Ísafjarðarbæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Miðvík ehf., eigandi hluta eyðijarðarinnar Látra í Aðalvík, meintar óleyfisframkvæmdir á Látrum. Gerir kærandi þá kröfu „að höfnun Ísafjarðarbæjar á niðurrifi viðbyggingu sjávarhússins verði dæmd ógild.“ Skilja verður kröfugerð kæranda svo að kærð sé afgreiðsla skipulags- og mannvirkjanefndar Ísafjarðarbæjar frá 20. maí 2020 um að hafna kröfu kæranda um að viðbygging við svonefnt Sjávarhús verði fjarlægð og að ógildingar afgreiðslunnar sé krafist.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ísafjarðarbæ 31. júlí og í nóvember 2020.
Málavextir: Látrar í Aðalvík teljast hluti af friðlandi á Hornströndum, sbr. auglýsingu nr. 332/1985. Á svæðinu eru nokkur hús, þeirra á meðal svonefnd Sjávarhús og Ólafsskáli er standa hlið við hlið. Hefur kærandi um langt skeið komið á framfæri athugasemdum við Ísafjarðarbæ vegna meintrar óleyfisbyggingar Sjávarhússins, viðbyggingar við það og byggingar smáhýsa/áhaldahúsa í fjörukambinum. Með bréfi kæranda til Ísafjarðarbæjar, dags. 26. ágúst 2014, var þess farið á leit við byggingarfulltrúa að hann hlutaðist til um að Sjávarhúsið yrði fjarlægt. Veitti sveitarfélagið eigendum hússins kost á því að koma að athugasemdum og bárust þær með bréfi, dags. 20. janúar 2015. Hinn 3. febrúar s.á. tilkynnti skipulags- og byggingarfulltrúi kæranda að beiðni hans væri hafnað með vísan til þess að langt væri liðið frá byggingu hússins, auk þess sem það félli ekki undir valdsvið Ísafjarðarbæjar að skera úr um einkaréttarlegan ágreining.
Sama dag tilkynnti skipulags- og byggingarfulltrúi eigendum Sjávarhússins að sveitarfélagið teldi ekki rök standa til þess að það hlutaðist til um að fasteignin í heild sinni yrði fjarlægð, en að óskað væri skýringa á breytingum og/eða endurbótum sem gerðar hefðu verið á umræddri fasteign á undanförnum árum, að því er virtist án tilskilinna leyfa. Í svarbréfi, dags. 23. febrúar 2015, kom m.a. fram að byggingaraðilar hússins væru ekki eigendur umræddrar jarðar, en hefðu fengið leyfi frá eiganda hennar til að reisa húsið á sínum tíma. Hefði þess einnig verið farið á leit við Náttúruverndarráð með bréfi árið 1994 að húsið fengi að standa. Væri þeim ekki kunnugt um að bréfinu hefði verið svarað og væri þeim því rétt að líta svo á að ekki hefðu verið gerðar athugasemdir við byggingu hússins. Mættu þeir því hafa réttmætar væntingar til þess að sú ákvörðun stæði óbreytt. Endurbætur sem byggingaraðilar hefðu ráðist í vegna viðhalds hússins væru aðeins minniháttar lagfæringar. Viðbyggingu hefði verið skeytt við húsið árið 2012, en byggingaraðilar hefðu ekki komið að þeirri framkvæmd og væru ekki eigendur viðbyggingarinnar. Þá var óskað eftir afstöðu Ísafjarðarbæjar til þess hvort málinu teldist lokið hvað eigendur Sjávarhússins varðaði.
Hinn 11. mars 2015 var tekið fyrir á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar erindi varðandi niðurrif Sjávarhússins og vísað til fyrrgreinds svars eigenda þess. Færði skipulags- og mannvirkjanefnd eftirfarandi til bókar: „Ekki er unnt að fallast á þessi sjónarmið eigenda Sjávarhússins varðandi viðbyggingu fasteignarinnar. Viðbygging verður að teljast tilheyra þeirri fasteign sem hún er skeytt við, sbr. 2. gr. laga nr. 40/2002, og þannig á ábyrgð eiganda eða eigenda þeirrar fasteignar að lögum. Byggingarfulltrúa er falið að tilkynna eigendum Sjávarhússins þá afstöðu Ísafjarðarbæjar að málinu sé þannig ekki lokið gagnvart þeim. Eigendum fasteignarinnar skal jafnframt tilkynnt, með vísan til 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010, þrátt fyrir framangreinda afstöðu þeirra til málsins, að til greina komi að krefjast þess að óleyfisframkvæmdirnar verði fjarlægðar, og skal þeim gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum og andmælum hvað það varðar.“ Ekki munu athugasemdir hafa borist sveitarfélaginu á þeim tíma, en árið 2016 skaut kærandi afgreiðslum sveitarfélagsins varðandi meintar óleyfisframkvæmdir á Látrum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Með úrskurði nefndarinnar 6. september 2018, í máli nr. 116/2016, var tekið fram að samkvæmt upplýsingum frá Ísafjarðarbæ hefði erindi kæranda um að fjarlægja stækkun Sjávarhússins ekki verið tekið fyrir að nýju og var lagt fyrir byggingarfulltrúa að taka afstöðu til þeirrar kröfu. Í úrskurðinum var einnig lagt fyrir byggingarfulltrúa að afgreiða erindi kæranda um að áhaldahús í fjörukambinum skyldu fjarlægð. Þá var vísað frá kröfu kæranda um að fjarlægja skyldi Sjávarhúsið þar sem kæra þar að lútandi hefði borist nefndinni of seint, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Skipulags- og byggingarfulltrúi sendi kæranda bréf, dags. 18. janúar 2019, varðandi málefni Sjávarhússins og áhaldahúsa/smáhýsa í fjörukambinum og veitti honum færi á að koma að sjónarmiðum sínum. Í kjölfar þessa óskaði kærandi eftir því að ákvörðun sveitarfélagsins um að hafna því að fjarlægja Sjávarhúsið yrði endurupptekin með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga þar sem hún hefði m.a. byggst á röngum forsendum um það hvenær húsið hefði verið reist. Með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 28. maí 2019, var tilkynnt að kröfu um endurupptöku væri hafnað. Skaut kærandi þeirri afgreiðslu til úrskurðarnefndarinnar, sem með úrskurði 30. júní 2020, í máli nr. 66/2019, hafnaði kröfu kæranda um ógildingu á þeirri ákvörðun. Með sama úrskurði var felld úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa um að synja kröfu kæranda um að fimm smáhýsi sem staðsett væru í fjörukambinum yrði fjarlægð.
Með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til eigenda Sjávarhússins, dags. 18. janúar 2019, var bent á að ekki hefði verið brugðist við fyrrnefndri bókun skipulags- og mannvirkjanefndar frá 11. mars 2015 varðandi viðbyggingu Sjávarhússins og var veittur á ný fjögurra vikna frestur til að koma sjónarmiðum á framfæri. Barst svar með tölvupósti 26. febrúar s.á. þar sem m.a. var bent á að erfitt væri um vik að færa fram athugasemdir þar sem að í bréfi Ísafjarðarbæjar kæmi hvergi fram hvaða meintu óleyfisframkvæmdir það væru sem um ræddi. Væri vísað til fyrri samskipta og skýringa vegna málsins og því alfarið mótmælt að fyrir hendi væru atvik sem leiða ættu til þess að eigendum hússins yrði gert að fjarlægja tiltekna hluta fasteignarinnar, þ.e. svokallaðar óleyfisframkvæmdir. Jafnframt var tekið fram að liðin væru tæplega fjögur ár frá því að síðustu samskipti vegna þessa máls hefðu átt sér stað milli aðila. Hefðu eigendur Sjávarhússins því staðið í þeirri trú að málinu væri lokið.
Á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar 20. maí 2020 var tekin fyrir krafa kæranda um að viðbygging við Sjávarhúsið yrði fjarlægð. Í fundargerð kom m.a. fram að landeigendum Látra hefði verið gefið færi á að koma með athugasemdir við kröfu kæranda um að viðbygging við Sjávarhúsið yrði fjarlægð. Hefðu borist sex svör frá landeigendum og hefði enginn þeirra sett sig upp á móti viðbyggingunni. Var eftirfarandi fært til bókar: „Skipulags- og mannvirkjanefnd áskildi sér rétt til þess að leita eftir sjónarmiðum annarra landeigenda jarðarinnar Látra, í útsendu bréfi dags. 14. júní 2019. Ekki voru gerðar athugasemdir af hálfu landeigenda og vegna þess hve langt er um liðið að umræddri viðbyggingu var skeytt við húsið, telur nefndin ekki tilefni til að gera kröfu á það að viðbygging verði fjarlægð.“ Er það hin kærða ákvörðun, svo sem áður er komið fram, en kæranda var formlega tilkynnt greind afgreiðsla nefndarinnar með tölvupósti skipulagsfulltrúa 2. nóvember 2020.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að einungis sex af 34 landeigendum Látra hafi tekið afstöðu til skoðanakönnunar sveitarfélagsins um hina umþrættu viðbyggingu, en samtals eigi þessir sex aðilar 23,3854% í jörðinni. Eignarhluti kæranda í Látrum sé 50%. Þjóni það ekki hagsmunum umræddra aðila að málefni kæranda nái fram að ganga, en aðeins einn þeirra virðist ekki hafa hag af þessu máli. Ef eingöngu sé horft til þeirra sem tekið hafi afstöðu þá séu tæplega 70% sem vilji láta fjarlægja viðbygginguna.
Fram komi hjá Ísafjarðarbæ að ekki sé tilefni til að gera kröfu á það að viðbyggingin verði fjarlægð vegna þess hve langt sé um liðið frá því að henni hafi verið skeytt við húsið. Þetta sé ekki rökstutt frekar en dráttur sá sem orðið hafi á afgreiðslu málsins sé alfarið sveitarfélaginu að kenna. Kærandi hafi lagt fram erindi í ágúst 2014, úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi verið kveðinn upp 6. september 2018 og niðurstaða Ísafjarðarbæjar legið fyrir 20. maí 2020, eða 622 dögum síðar. Það hafi tekið sveitarfélagið 281 dag að koma fyrirspurnum til landeigenda og 310 daga að vinna úr svörum sex aðila.
Sjávarhúsið hafi verið stækkað á árunum 2010-2014. Þurfi samþykki allra landeigenda á sameignarlandi fyrir framkvæmdum sem þessum, en slíkt samþykki liggi ekki fyrir. Ekki hafi verið aflað umsagnar hjá Umhverfisstofnun eða Náttúruvernd ríkisins, líkt og lög áskilji. Þá hafi Ísafjarðarbær ekki veitt byggingarleyfi svo vitað sé, enda væri slíkt leyfi ólöglegt.
Málsrök Ísafjarðarbæjar: Af hálfu Ísafjarðarbæjar er farið fram á að kröfu kæranda verði hafnað, verði henni ekki vísað frá úrskurðarnefndinni.
Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 116/2016 hafi krafa kæranda verið tekin til nánari athugunar. Á ný hafi verið óskað eftir afstöðu eigenda Sjávarhússins til umræddrar kröfu og hafi þeir hafnað henni. Auk þess hafi m.a. verið óskað eftir afstöðu eigenda Ólafsskála sem ekki hafi gert athugasemdir við viðbyggingu Sjávarhússins. Ljóst sé af framkomnum svörum að afstaða þeirra sem hagsmuna eigi að gæta á svæðinu, annarra en kæranda, sé sú að þeir geri ekki athugasemdir við umrædda viðbyggingu. Til þessa hafi verið litið sérstaklega þegar tekin hafa verið afstaða til kröfu kæranda. Einnig hafi verið horft til þess að nokkuð sé um liðið frá því að viðbyggingin hafi verið reist, auk þess sem hún feli ekki í sér umfangsmikla breytingu á þeim húsum sem hún standi á milli.
Af fyrirliggjandi gögnum megi enda ráða að þegar svonefndur Ólafsskáli hafi verið endurbyggður í upprunalegri mynd á árinu 2012 og í tengslum við endurbætur á Sjávarhúsinu hafi verið skeytt við Sjávarhúsið u.þ.b. tveggja metra viðbyggingu sem lokað hafi þröngu sundi/bili á milli Sjávarhússins og Ólafsskála. Ekki sé um nein grenndaráhrif, útsýnisskerðingu eða skuggavarp að ræða af viðbyggingunni. Sé hún í sömu mynd og húsin sem hún standi á milli. Af þessum sökum megi gera ráð fyrir að töluvert rask yrði á báðum húsunum ef viðbyggingin yrði fjarlægð. Enn fremur hafi verið horft til þess að umrædd krafa lyti að því að fasteign í eigu annars aðila yrði fjarlægð að hluta og að ákvörðun þess efnis myndi teljast verulega íþyngjandi fyrir þann aðila. Slík ákvörðun verði ekki tekin nema á sterkum grundvelli, en kærandi hafi ekki fært fyrir því rök.
Lög og byggingarreglugerð feli í sér heimildir skipulags- og byggingarfulltrúa til að m.a. krefjast þess að mannvirki sé fjarlægt. Ekki sé um að ræða skyldu hans til aðgerða á grundvelli kröfu eins aðila. Við mat á því hvort slíkum heimildum skuli beitt verði að taka tillit til annarra sjónarmiða, þ. á m. hagsmuna annarra, sem og þess rasks sem fylgi því að kröfunni verði framfylgt. Eins verði að horfa til þess að kæranda standi til boða einkaréttarleg úrræði til að framfylgja rétti sínum. Að teknu tilliti til þessara atriða, sem og annarra sjónarmiða sem komið hafi fram af hálfu skipulags- og byggingarfulltrúa á fyrri stigum, hafi ekki þótt tilefni til að fallast á kröfu kæranda.
Athugasemdir kæranda varðandi „skoðanakönnun“ skipulags- og byggingarfulltrúa hafi ekki þýðingu við úrlausn málsins. Þá geti athugasemdir við málsmeðferðartíma ekki haft þau áhrif eins og hér hátti til að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að við afgreiðslu málsins hafi Ísafjarðarbær ekki tekið tillit til brunavarna og lámarksbils milli húsa, en augljóst sé að komi upp eldur í öðru hvoru húsinu þá verði hitt húsið einnig eldinum að bráð. Þrengi framkvæmdir eigenda Sjávarhússins að Ólafsskála. Sé því alfarið hafnað að rask verði á báðum húsunum við það að fjarlægja þennan hluta af viðbyggingunni. Verði sundið á milli húsanna opnað að nýju muni það ekki hafa áhrif á Ólafsskála að öðru leyti en því að hægt verði að sinna eðlilegu viðhaldi á þeirri hlið.
—–
Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu, m.a. af hálfu eigenda Sjávarhússins, sem ekki verða rakin nánar í ljósi niðurstöðu málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar skipulags- og mannvirkjanefndar Ísafjarðarbæjar frá 20. maí 2020 að synja kröfu kæranda um að fjarlægð verði viðbygging við svonefnt Sjávarhús á Látrum. Mun húsið hafa verið stækkað án þess að fyrir lægi heimild byggingarfulltrúa fyrir þeim breytingum, sbr. 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í kröfu kæranda felst að beitt verði ákvæðum 2. mgr. 55. gr. laganna, en samkvæmt tilvitnuðu ákvæði getur m.a. byggingarfulltrúi krafist þess, ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Segir í athugasemdum við 2. mgr. 55. gr. í frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að þetta sé metið í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Þá kemur fram í almennum athugasemdum með frumvarpinu að í því sé um að ræða nokkrar breytingar frá gildandi lögum. Lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu til ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa, auk þess sem lagt er til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar þar að lútandi. Er og tekið fram í athugasemdunum að sveitarstjórnir komi að meginreglu til ekki að stjórnsýslu byggingarmála með beinum hætti. Í eðli sínu séu byggingarmál tæknileg mál og þess vegna sé eðlilegt að framkvæmd þeirra sé í höndum aðila með sérfræðiþekkingu á því sviði.
Sveitarstjórn er heimilt með sérstakri samþykkt samkvæmt 7. gr. mannvirkjalaga að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn og heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingar-leyfis af hálfu byggingarfulltrúa að byggingarnefnd eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Í ákvæðinu er ekki vikið að því hvort ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða 2. mgr. 55. gr. laganna geti orðið með öðrum hætti en þar greinir. Ekki er í gildi samþykkt um afgreiðslur skipulags- og mannvirkjanefndar Ísafjarðarbæjar sem sett hefur verið skv. 7. gr. laga nr. 160/2010, en skv. 6. mgr. þeirrar lagagreinar skal samþykkt sem sett er samkvæmt henni lögð fyrir félags- og barnamálaráðherra, áður umhverfis- og auðlindaráðherra, til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skal hún færð inn í rafrænt gagnasafn Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Hins vegar er í gildi samþykkt um stjórn Ísafjarðarbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 535/2014 með síðari breytingum, þar sem m.a. segir að skipulags- og mannvirkjanefnd fari með byggingar- og skipulagsmál samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Auk verkefna sem skipulags- og mannvirkjanefnd hafi með höndum samkvæmt lögum geti bæjarstjórn falið henni ýmis verkefni með erindisbréfi. Slíkt erindisbréf liggur fyrir og í því segir m.a. að hlutverk nefndarinnar sé að fjalla um skipulagsmál og fara með hlutverk skipulagsnefndar í skilningi 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, með síðari breytingum, sbr. einnig heimild í 3. mgr. 37. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Jafnframt er tekið fram að skipulags- og byggingarfulltrúi Ísafjarðarbæjar sitji fundi nefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt með vísan í 5. mgr. gr. 2.4 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 og fari hann með verkefni nefndarinnar, sbr. lög nr. 160/2010 um mannvirki og skipulagslög nr. 123/2010.
Samþykkt nr. 535/2014 er sett með stoð í 9. gr. sveitarstjórnarlaga og var staðfest af innanríkisráðherra. Liggur því fyrir að sú samþykkt á sér ekki stoð í 7. gr. mannvirkjalaga og hefur ekki verið sett með þeim hætti sem þar er mælt fyrir um. Getur hún því ekki vikið til hliðar fyrirmælum 2. mgr. 55. gr. laganna um að það sé á forræði byggingarfulltrúa að meta og taka ákvörðun um beitingu þess þvingunarúrræðis sem þar greinir, enda er það vald ekki sveitarstjórnar samkvæmt tilvitnaðri grein.
Við meðferð kærumáls þessa aflaði úrskurðarnefndin frekari gagna og beindi m.a. fyrirspurn til Ísafjarðarbæjar um aðkomu byggingarfulltrúa að málinu. Fengust þau svör að byggingarfulltrúi hefði ekki afgreitt erindið á afgreiðslufundi sínum en hann hefði ekki heimildir til að taka afstöðu til kröfu kæranda þar sem ekkert deiliskipulag væri í gildi fyrir Látra. Hefði öll málsmeðferðin verið í höndum skipulags- og mannvirkjanefndar og útsend bréf séu með hliðsjón af afgreiðslu nefndarinnar um erindið. Liggur samkvæmt framangreindu fyrir að sú málsmeðferð var ekki í samræmi við skýr ákvæði mannvirkjalaga. Var skipulags- og mannvirkjanefnd ekki til þess bær að taka hina kærðu ákvörðun heldur þurfti til að koma sjálfstæð ákvörðun byggingarfulltrúa og breytti engu þar um þótt um væri að ræða byggingu á ódeiliskipulögðu svæði. Þar sem slík ákvörðun byggingarfulltrúa hefur ekki verið tekin liggur ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og verður því að vísa kröfu kæranda frá úrskurðarnefndinni.
Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu var með úrskurði nefndarinnar 6. september 2018, í máli nr. 116/2016, lagt fyrir byggingarfulltrúa að taka afstöðu til kröfu kæranda um fjarlægingu stækkunar Sjávarhússins. Með því að ekki liggur fyrir að byggingarfulltrúi hafi brugðist við framangreindri niðurstöðu nefndarinnar verður lagt fyrir hann að nýju að taka afstöðu til fyrrgreindrar kröfu kæranda án frekari dráttar, svo sem honum ber að gera samkvæmt mannvirkjalögum, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun skipulags- og mannvirkjanefndar Ísafjarðarbæjar frá 20. maí 2020 um að hafna kröfu kæranda um að viðbygging við svonefnt Sjávarhús á Látrum verði fjarlægð.
Lagt er fyrir byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar að taka afstöðu án frekari dráttar til kröfu kæranda um að umrædd viðbygging verði fjarlægð.
