Árið 2020, fimmtudaginn 5. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 74/2020, kæra á ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 16. júlí 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna Kvíslartungu 5 í Leirvogstunguhverfi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. ágúst 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Kvíslartungu 1 og 3 þá ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 16. júlí 2020 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna Kvíslartungu 5 í Leirvogstunguhverfi. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 17. september 2020.
Málavextir: Með erindi til skipulagsnefndar Mosfellsbæjar, dags. 22. september 2019, óskaði lóðarhafi Kvíslartungu 5 eftir breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar. Með erindinu fylgdu teikningar að tvíbýlishúsi/parhúsi, auk rökstuðnings þar sem fram kemur að eigendur lóðarinnar séu stórfjölskylda sem hafi hug á því að byggja saman fjölskylduhús sem hafi sama útlit og einbýlishús.
Erindið var tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar 27. september 2019 en afgreiðslu þess var frestað vegna tímaskorts. Á fundi nefndarinnar 11. október s.á. var erindið tekið fyrir að nýju og skipulagsfulltrúa falið að ræða við lóðarhafa um frekari útfærslu tillögunnar. Á fundi 20. desember s.á. var málið tekið fyrir og bókað að skipulagsnefnd heimilaði umsækjanda að leggja fram tillögu að breytingu á deiliskipulagi. Á fundi sínum 31. janúar 2020 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var sú ákvörðun staðfest á fundi bæjarstjórnar Mosfellsbæjar 5. febrúar s.á.
Tillaga að breyttu deiliskipulagi vegna Kvíslartungu 5 var auglýst til kynningar samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga 10. mars 2020 með athugasemdafresti til 24. apríl s.á. Var auglýsing þess efnis birt í Lögbirtingablaðinu, Fréttablaðinu og á heimasíðu Mosfellsbæjar. Jafnframt voru send bréf til kynningar til íbúa Kvíslartungu 1 og 3. Athugasemdir bárust frá íbúum Kvíslatungu 1 og 3 innan frests. Voru þær teknar fyrir á fundi skipulagsnefndar 5. júní 2020 og skipulagsfulltrúa falið að vinna drög að svörum í samræmi við umræður innan skipulagsnefndar. Drög að svörum voru lögð fyrir skipulagsnefnd á fundi 3. júlí s.á. og samþykkt ásamt hinni auglýstu deiliskipulagstillögu. Var bókað að breytingin skyldi hljóta afgreiðslu skv. 42. gr. skipulagslaga. Bæjarráð Mosfellsbæjar staðfesti ákvörðunina á fundi sínum 9. s.m.
Deiliskipulagsbreytingin var send Skipulagsstofnun til yfirferðar með bréfi, dags. 16. júlí 2020, í samræmi við 42. gr. skipulagslaga. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 7. ágúst s.á., kom fram að búið væri að yfirfara framlögð gögn og að ekki væri gerð athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar. Tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. ágúst 2020.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að engin rök hafi verið færð fyrir nauðsyn þess að breyta umræddu deiliskipulagi þannig að á lóðinni Kvíslartunga 5 verði fjölbýli í stað einbýlis. Þá sé það óeðlilegt að starfsmaður sveitarfélagsins geti keypt einnar íbúðar lóð og látið breyta henni í fjölbýli fyrir sig án þess að sveitarfélagið gefi út almennar viðmiðanir fyrir svo stórum breytingum á skipulagi. Búin sé til ný húsagerð, PII, parhús, á skipulagssvæðinu, en ekki sé notast við húsagerð raðhúsa með tveimur íbúðum eins og annars staðar í hverfinu. Öll önnur hefðbundin parhús í hverfinu séu skilgreind sem tveggja íbúða raðhús. Einnig sé til húsagerðin keðjuhús, þ.e. parhús sem tengist á bílskúrum. Þá hafi engar ráðstafanir verið gerðar vegna aukinnar umferðar.
Í svörum sveitarfélagsins við athugasemdum hafi verið sagt að snúningshaus yrði settur í enda götunnar, en hann uppfylli varla lágmarksstærð og sé með teiknaðri aðkomu að innri íbúð beint af snúningssvæði. Fundargerð skipulagsnefndar megi skilja svo að lóðarhafi muni lengja götu um einungis 15 m á sinn kostnað, sem rétt dugi til að komast að innri hluta lóðar, en þar sé hvergi talað um snúninghaus eða útfærslu hans. Þá sé beinlínis rangt í svörum Mosfellsbæjar að ekki hafi verið til lóðir í hverfinu þar sem gert væri ráð fyrir aukaíbúð þegar fyrstu tillögur hafi komið fram um þetta mál. Þegar lóðarhafi hafi bankað upp á hjá bæði eigendum lóða 1 og 3 við Kvíslartungu hafi hann verið að óska eftir stækkun aukaíbúðar og ekki virst gera sér grein fyrir því að ekki mætti hafa aukaíbúð í húsi á lóðinni. Að vísu séu engar parhúsalóðir til sölu í hverfinu í dag, en enn megi finna lóðir til sölu með möguleika á aukaíbúð.
Mosfellsbær hafi hvorki séð til þess að lóðarhafar fylgdu skilmálum varðandi hæðarkóta á lóðarmörkum samkvæmt lóðarblöðum né hæðum mannvirkja á lóðamörkum í hverfinu. Óttist kærendur að skilmálum þessum verði ekki fylgt eftir á lóðinni, sérstaklega þegar búið sé að þröngva fjölbýlishúsi á einbýlishúsalóð. Byggingarreitur lóðarinnar sé fyrir einbýli en parhús í hverfinu séu öll með mun breiðari byggingarreit við götu til að hentugt sé að reisa parhús. Því telji kærendur miklar líkur vera á að ekki verði farið eftir lóðarmörkum samkvæmt lóðarblöðum. Sú sértæka húsagerð sem búin sé til fyrir þessa einu lóð sé afgreidd án frekari skýringa í skipulagstexta. Að öðru leyti muni aðrir deiliskipulagsskilmálar gilda en ekki sé skýrt í hvað þar sé vísað. Hvort það séu skilmálar einbýlishúsa, raðhúsa eða keðjuhúsa, t.d. varðandi grunnstærðir.
Mosfellsbær hafi vissulega breytt skipulagi nokkurra lóða í hverfinu með misjöfnun árangri, en þar hafi lóðarhafar næstu lóða getað hannað sínar byggingar miðað við breytingar. Nú séu 12-13 ár síðan aðliggjandi hús hafi verið hönnuð og byggð og því sé ekki hægt að taka tillit til breytingarinnar í útfærslu þeirra. Þá hafi svör við athugasemdum ekki verið rétt afgreidd þar sem bæjarráð hafi samkvæmt fundargerð eingöngu afgreitt drög að svörum. Því sé ekki vitað hvort svarbréf sem sent hafi verið sé samkvæmt vilja bæjarráðs.
Málsrök Mosfellsbæjar: Sveitarfélagið bendir á að umdeild breyting feli í sér að Kvíslartunga 5 verði að skilgreindri tvíbýlis- eða parhúsalóð, en ekki sé verið að sækja um aukaíbúð í húsi. Því sé hafnað sem órökstuddu og ósönnuðu að ákvörðun sveitarfélagsins hafi tengst persónu umsækjanda og að um sérmeðferð hafi verið að ræða. Einstaklingar eigi hvorki að gjalda fyrir né njóta góðs af stöðu sinni eða starfsheiti. Við meðferð málsins hafi verið gætt að jafnræði m.t.t. sambærilegra mála. Málsmeðferð breytingarinnar hafi tekið allt að 12 mánuði, sem sé í raun lengra en gangi og gerist með sambærilegar breytingar á deiliskipulagi. Ekki þurfi að gefa út viðmiðanir varðandi deiliskipulagsbreytingar enda þekkist slíkt ekki. Breytingin hafi hlotið meðferð skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi því ekki talist vera óveruleg þó svo að dæmi séu um að sambærileg mál hafi hlotið málsmeðferð skv. 2. mgr. sama ákvæðis.
Búin hafi verið til ný húsagerð sem mæti meðal annars athugasemdum annars kærenda, þess efnis að tvíbýli/parhús muni „skemma heildarmynd götunnar“. Nýja húsagerðin sé tveggja hæða parhús sem lúti að öðru leyti sömu byggingarskilmálum og gildi um einbýlishúsið sem byggja hafi mátt á lóðinni. Hafi húsið verið hannað með götumyndina í huga og tengist ekki bílskúrum. Þá sé ekkert í reglugerðum sem banni að húsagerð sé bætt við í greinargerð falli aðrir skilmálar ekki að fyrirhugaðri byggingu eða áætlunum. Þá sé gatan lengd á kostnað „leyfishafa“ auk þess sem skilyrði um bílskúra og bílastæði séu sett í deiliskipulag. Eftir breytinguna sé bílastæðum á lóð fjölgað út tveimur í sex og þar verði þá fleiri bílastæði fyrir hvora eign innan lóðar en upprunalegt skipulag hafi sagt til um. Sameiginleg bílastæði í umræddum botnlanga Kvíslartungu séu sex. Önnur almenn stæði safngötu Kvíslartungu næst umræddri lóð séu sextán talsins. Í botngötum Leirvogstunguhverfis sé almennt ekki gert ráð fyrir snúningshausum og því endi flestar slíkar götur í innkeyrslum húsa. Á teikningu megi sjá uppdrátt að götu sem ætluð sé til að bæta aðkomu að nýrri íbúð.
Sveitarfélagið hafi ekki haft neinar lóðir til úthlutunar eða skipta fyrir „leyfishafa“ til þess að hann gæti byggt sér slíkt tvíbýli/parhús sem deiliskipulagsbreytingin lúti að. Sé því hafnað að ekki verði fylgt byggingarskilmálum við byggingu hússins enda sé ekkert fram komið sem styðji slíkar ásakanir. Húsið hafi verið hannað með aðstæður, byggingarreit, skilmála og stærð lóðar í huga. Húsagerðin sé skilgreind í skýringatexta skipulagsins en að öðru leyti gildi fyrri byggingarskilmálar lóðar. Skipulagsbreytingar í hverfinu séu þegar 24 talsins að Kvíslartungu 5 frátalinni. Óþarft sé að endurhanna hús aðliggjandi lóða þar sem húsið að Kvíslartungu 5 hafi verið hannað sérstaklega með tilliti til þeirra lóða.
Tillögur að svörum við athugasemdum séu lagðar fram á fundum skipulagsnefndar, sem samþykki þau eða synji eftir atvikum. Samþykki skipulagsnefndar sé fært í fundargerð. Bæjarstjórn fái fundargerð skipulagsnefndar til samþykktar og samþykki þau eða eftir atvikum synji afgreiðslu nefndarinnar á erindum. Í þessu tilviki hafi tillögur að svörum við athugasemdum verið lagðar fram á fundi skipulagsnefndar, sem hafi samþykkt þau, líkt og sjá megi í fundargerð nefndarinnar. Fundargerð skipulagsnefndar hafi verið lögð fyrir fund bæjarráðs 9. júlí 2020 og hafi afgreiðsla skipulagsnefndar verið samþykkt á þeim fundi.
Ítrekað sé að kæra málsins taki efnislega ekki með neinum hætti á deiliskipulagsbreytingunni eða málsmeðferð hennar. Þá hafi ekki verið tiltekið með hvaða hætti hún sé í ósamræmi við lög og reglugerðir. Atriði kæru séu að miklu leyti samhljóða athugasemdum sem borist hafi við auglýstri deiliskipulagsbreytingu og skipulagsnefnd og bæjarráð hafi svarað efnislega í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að í skipulagstillögunni sé kveðið á um að byggja megi parhús en samkvæmt svörum Mosfellsbæjar sé það lagt að jöfnu hvort um sé að ræða parhús eða fjölbýli (tvíbýli).
Að sjálfsögðu komi ekkert fram um sérmeðferð starfsmanna Mosfellsbæjar varðandi framkvæmd skipulagsbreytingarinnar, en eigi lóðarhafar sem hafi byggt sér hús samkvæmt gildandi skipulagi ekki að geta gert ráð fyrir því að þeir sem byggi síðar þurfi líka að fara eftir því skipulagi sem gildi. Sé réttur þess sem komi síðastur svo sterkur að hann geti byggt það sem honum sýnist og látið breyta skipulagi eftir hentugleikum og þeir sem hafi byggt fyrstir þurfi að sitja uppi með það.
Engin fjölgun almennra bílastæða sé sýnd í umræddri skipulagstillögu en vissulega séu teiknuð þrjú stæði á sitthvorn hluta lóðarinnar. Í svörum Mosfellsbæjar við athugasemdum kærenda varðandi bílastæði og umferðarmál hafi komið fram að settur yrði snúningshaus og bílastæði leyst innan lóðar. Nú segi Mosfellsbær að ekki tíðkist að hafa snúningshausa í botngötum í hverfinu. Ef setja eigi snúningshaus í enda götunnar, eins og komið hafi fram, hvernig eigi hann að fullnægja skilyrðum um slíkt þegar aðkoma að húsi sé beint af honum.
Það að sveitarfélagið hafi sagst ekki hafa haft lóðir í boði fyrir fjölbýli (tvíbýli) geti ekki verið nægjanleg skýring til þess að hægt sé að fara í grundvallarbreytingu á götumynd þar sem uppbyggingu sé að öðru leyti lokið. Ítrekað sé að óttast sé að byggingarskilmálum verði ekki fylgt, sérstaklega hvað varði hæðarkóta á mörkum lóða og mannvirkja við lóðarmörk. Hverfið sé vægast sagt orðið óskapnaður þar sem fólk hafi byggt allt að fjögurra metra háa veggi á lóðarmörkum og Mosfellsbær hafi ekkert aðhafst, þrátt fyrir t.d. athugasemdir íbúasamtaka hverfisins. Þótt bæjaryfirvöld haldi því fram að hönnun byggingar á Kvíslartungu 5 taki tillit til aðliggjandi lóða hafi lóðarhafi Kvíslartungu 3 ekkert getað aðlagað sína hönnun að því að reist verði fjölbýli í stað einbýlis við hlið húss hans.
Mosfellsbær telji að afgreiðsla á drögum að svörum sé fullnægjandi en kærendur telji að bæjaryfirvöldum beri skylda til að afgreiða svarbréf í endanlegri mynd svo þau hafi gildi.
———-
Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en hann hefur ekki nýtt þann rétt sinn.
Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr., en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, þ. á m. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þó svo að hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. ákvæðisins. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga.
Samkvæmt Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 er umrætt deiliskipulagssvæði á íbúðarsvæði merktu 104-íb, sérbýlishúsabyggð í uppbyggingu. Kemur fram að um sé að ræða einnar til tveggja hæða sérbýlishúsabyggð. Samkvæmt 64. lið gr. 1.2.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er sérbýli íbúðarhús, þar sem ekki telst til sameignar annað en lóð og ytra byrði húss og hluti lagnakerfa eftir eðli máls, t.d. einbýlishús, raðhús og parhús. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er búin til ný húsagerð fyrir Kvíslartungu 5, P-II, parhús á tveimur hæðum, en áður var gert ráð fyrir tveggja hæða einbýlishúsi á lóðinni, húsagerð E-IIB. Bílageymsla skal vera við hverja íbúðareiningu, bílastæðum á lóð er fjölgað úr tveimur í sex og botngatan framlengd um 15 m. Staðsetning og útfærsla húss skal vera í samræmi við gildandi deiliskipulagsskilmála þar með talið bindandi byggingarlínu. Að öðru leyti er vísað til skilmála gildandi deiliskipulags. Liggur ekki annað fyrir en að umdeild skipulagsbreyting rúmist innan heimilda aðalskipulags.
Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði ekki athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.
Nýtingarhlutfall umræddrar lóðar eftir hina kærðu breytingu er óbreytt og eru mörg fordæmi fyrir því á skipulagssvæðinu að gerðar séu breytingar á deiliskipulagi vegna einstakra lóða, þ. á m. að búa til nýjar húsagerðir. Verður því ekki séð að lóðarhafi umræddrar lóðar hafi sætt sérmeðferð í því tilviki. Fallast má á að tíðar breytingar á deiliskipulagi séu ekki til eftirbreytni en breyttar aðstæður geta þó réttlætt slíkar breytingar. Verður að játa sveitarstjórn mat um það við beitingu skipulagsvalds síns. Þá er ekki hægt að ganga út frá öðru en því að byggingarskilmálum verði fylgt við byggingu hússins, þar á meðal varðandi hæðarkóta og byggingarreit lóðarinnar. Telji kærendur að skilmálum sé ekki fylgt geta þeir leitað til byggingarfulltrúa sveitarfélagsins, en það er hans hlutverk að hafa eftirlit með mannvirkjagerð, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Sé það mat byggingarfulltrúa að mannvirkjagerð sé ekki í samræmi við skipulag getur hann stöðvað framkvæmdir, sbr. 1. mgr. 55. gr. laganna.
Með vísan til alls framangreinds verður ekki talið að þeir efnis- eða formannmarkar hafi verið á hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun að varði ógildingu hennar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 16. júlí 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Kvíslartungu 5 í Leirvogstunguhverfi.
