Árið 2020, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 18/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar, dags. 21. júní 2019, um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis fyrir spilliefnamóttöku í Gufunesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Íslenska gámafélagið ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. júní 2019 um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis kæranda fyrir rekstri spilliefnamóttöku í Gufunesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 30. mars 2020.
Málsatvik: Kærandi sótti um endurnýjun starfsleyfis til Umhverfisstofnunar í júlí 2017 fyrir spilliefnamóttöku til meðhöndlunar á allt að 500 tonnum af spilliefnum árlega. Umhverfisstofnun staðfesti móttöku umsóknarinnar með bréfi til kæranda, dags. 19. september 2017, og var kærandi með sama bréfi upplýstur um að kostnaður vegna móttöku, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingar og útgáfu væri kr. 246.000 skv. 4. gr. uppfærðrar gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar. Athygli var jafnframt vakin á því að vinna stofnunarinnar við gerð starfsleyfa gæti farið fram úr þeim forsendum sem notaðar væru til að reikna kostnað í gjaldskránni. Af þessum sökum gæti komið til þess að síðar yrði innheimtur aukakostnaður samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar. Ef til þess kæmi yrði fyrirtækið upplýst þar um og því gefið kostur á að koma sínum sjónarmiðum að áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin.
Í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 30. ágúst 2018, til kæranda kom fram að Umhverfisstofnun hefði unnið tillögu að nýju starfsleyfi sem tilbúið hefði verið til auglýsingar þá um sumarið. Hins vegar hefði verið sett ný reglugerð 15. maí 2018, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Sú reglugerð hefði fellt úr gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem gæti haft í för með sér mengun. Samkvæmt nýju reglugerðinni væri útgáfa starfsleyfa fyrir spilliefnamóttökur sem tækju á móti minna en 10 tonnum á dag nú hjá heilbrigðisnefnd í stað Umhverfisstofnunar. Af þeirri ástæðu myndi Umhverfisstofnun áframsenda starfsleyfisumsókn kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til frekari vinnslu og ákvörðunar. Umhverfisstofnun óskaði einnig eftir viðbrögðum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins við því hvaða stjórnvald annaðist starfsleyfisútgáfu fyrir meðhöndlun og förgun spilliefna í ljósi nýlegra breytinga á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Ráðuneytið taldi í bréfi sínu, dags. 26. september 2018, að ekki hefði verið ætlunin með breytingunum á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir að færa starfsleyfisútgáfu og eftirlit með annarri meðhöndlun spilliefna en frá námuúrgangsstöðum og þeim spilliefnamóttökum sem afköstuðu minna en 10 tonnum á dag til heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Ljóst væri að við frumvarpsgerðina hefði skammstöfunin „þ.m.t.“ í 13. tl. í II. viðauka fallið niður af einhverjum orsökum, sem leitt hefði til þess að svo virtist sem orðið hefði efnisbreyting frá lögum og þágildandi reglugerð nr. 785/1999. Af þessu tilefni væri bent á að í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs segði að Umhverfisstofnun veitti starfsleyfi fyrir meðhöndlun spilliefna, aðra en flutning, en söfnunar- og móttökustöðvum sem heilbrigðisnefndir veittu starfsleyfi væri þó heimilt að taka á móti tilteknum spilliefnum frá almenningi og/eða smærri fyrirtækjum. Það væri mat ráðuneytisins að lög um meðhöndlun úrgangs væru sérlög gagnvart almennum lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og því bæri Umhverfisstofnun að gefa út starfsleyfi og hafa eftirlit með spilliefnamóttöku eins og þeirri sem vísað væri til í erindinu.
Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfi til handa kæranda 24. maí 2019 og var það birt 27. s.m. á heimasíðu stofnunarinnar. Með bréfi, dags. 21. júní 2019, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda um viðbótargjald vegna starfsleyfisins. Tekið var fram að samkvæmt skráningum í verkbókhaldi stofnunarinnar hefði vinna við starfsleyfið verið umfangsmeiri en gert hefði verið ráð fyrir í grunngjaldi. Í grunngjaldi væri gert ráð fyrir að vinna við gerð starfsleyfis væri um 16 klst. Vinna við gerð leyfisins hefði hins vegar numið 71 klst., einkum vegna yfirferðar umsóknar og tillögugerðar. Stofnunin áformaði að gefa út reikning fyrir þessa umframvinnu, þ.e. fyrir 55 klst., hverja á kr. 13.200. Tímafjöldinn byggði á skráningu í verkbókhaldi Umhverfisstofnunar og væri sú skráning meðfylgjandi. Umhverfisstofnun áformaði því á grundvelli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar nr. 535/2015, með síðari breytingum, að innheimta samtals kr. 726.000 fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina. Var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um innheimtuna.
Hinn 2. júlí 2019 svaraði kærandi bréfi Umhverfisstofnunar og óskaði eftir upplýsingum um ástæðu þess að gjaldið væri eins hátt og raun bæri vitni og hvernig þeim 16 klst. sem innifaldar væru í grunngjaldinu væri skipt niður. Þá benti kærandi á að tímar samkvæmt verkbókhaldi teldust vera alls 69 klst. en ekki 71 klst., líkt og Umhverfisstofnun væri að rukka fyrir. Einnig óskaði kærandi eftir svörum við því hvort hann hefði verið látinn greiða vegna kostnaðar við vinnu sem m.a. væri til komin vegna lagalegrar óvissu, eftir sundurliðun á þeirri 16 klst. vinnu sem almennt væri miðað við og eftir svörum við því hvernig vinnan hefði getað tekið fjórum sinnum lengri tíma. Enn fremur hefði komið fram í bréfi, dags. 30. ágúst 2018, að starfsleyfið væri tilbúið til auglýsingar og því væri þess vegna velt upp hvaða vinnu hefði verið farið í eftir þann tíma. Kærandi sendi tölvupóst til Umhverfisstofnunar 21. október 2019 þar sem fram kom að svar við bréfi hans frá 2. júlí hefði ekki borist, en reikningur hefði verið sendur vegna umframgjalds fyrir vinnu starfsleyfisins. Í svari Umhverfisstofnunar sama dag kom fram að svarbréf við bréfi kæranda hefði verið skrifað í ágúst en fyrir mistök ekki verið sent. Tveimur dögum síðar, eða 23. október 2019, var bréf stofnunarinnar, dags. 13. ágúst 2019, síðan sent með tölvupósti til kæranda. Í því bréfi gaf stofnunin m.a. þá skýringu að á undanförnum árum hefðu kröfur til vinnslu starfsleyfa aukist verulega, m.a. með hliðsjón af úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og breytingum á regluverki. Verkferlar Umhverfisstofnunar við gerð starfsleyfa hefðu verið endurskoðaðir og væru mun ítarlegri en áður. Í yfirferð og mat á umsókn hefðu farið 30 klst. og 29 klst. hefðu farið í gerð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en ekki hefði verið innheimt fyrir þann kostnað sem farið hefði í að greiða úr lagalegri óvissu. Loks tók stofnunin fram að misræmi virtist vera í yfirlitum tímaskráninga og að kæranda hefði verið sent yfirlit þar sem fram kæmi að tímarnir væru 69 talsins. Yrði lægri talan látin gilda. Heildarfjöldi vinnustunda væri því í raun 69 klst. Hins vegar væri einungis áformað að innheimta fyrir 53 klst., eða samtals 699.600 krónur.
Hinn 27. nóvember 2019 sendi kærandi Umhverfisstofnun tölvupóst þar sem farið var fram á að felldur yrði úr gildi reikningur að fjárhæð kr. 726.000 sem væri kominn í innheimtu. Ekki hefði borist leiðréttur reikningur frá stofnuninni í samræmi við bréf hennar, dags. 13. ágúst 2019. Umhverfisstofnun svaraði póstinum 29. nóvember 2019 þar sem fram kom að umræddur reikningur væri gefinn út á grundvelli leiðrétts yfirlits sem væri meðfylgjandi. Í ljósi þess að svör við athugasemdum fyrirtækisins, dags. 13. ágúst 2019, hefðu ekki borist á réttum tíma teldi Umhverfisstofnun rétt að stofnunin greiddi áfallinn innheimtukostnað en reikningurinn stæði óbreyttur. Í svari kæranda dags. 3. desember s.á. kom fram að upphaflegur reikningur hefði verið fyrir 55 aukatíma við vinnslu starfsleyfisins en í bréfi stofnunarinnar, dags. 13. ágúst 2019, kæmi fram að áformað væri að innheimta fyrir 53 tíma, eða kr. 699.600. Í svari Umhverfisstofnunar 11. desember 2019 kom fram að fyrrgreindur reikningur hefði verið rangur en hann hefði átt að vera kr. 699.600 samkvæmt bréfinu sem kærandi hefði vitnað í. Því yrði umræddur reikningur felldur niður og réttur reikningur sendur. Nýr reikningur var gefinn út sama dag að upphæð kr. 699.600.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að um endurnýjun starfsleyfis hafi verið að ræða og hefði því ekki átt að þurfa að vinna leyfið alveg frá grunni. Hvorki hafi orðið breytingar á starfsemi né staðsetningu spilliefnamóttökunnar og undri kærandi sig á umfangi þeirrar vinnu sem farið hafi í starfsleyfið hjá Umhverfisstofnun. Afar sérstakt sé að í þá vinnu hafi farið 53 tímar aukalega, en það sé fjórfaldur sá tími sem ætlaður sé til slíkrar vinnu samkvæmt gjaldskrá stofnunarinnar.
Í svarbréfi Umhverfisstofnunar, dags. 13. ágúst 2019, hafi hvorki verið vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með númerum né tekið fram hvaða fordæmisgildi þeir hafi að öðru leyti þótt því sé þar haldið fram að vinna hefði aukist við útgáfu starfsleyfa vegna aukinna krafna í kjölfar úrskurða og breytinga á regluverki. Þá hafi þar ekki verið vísað til ákveðinna lagabálka, lagagreina, reglugerða eða annarra reglna með númerum eða með öðrum skýrum hætti og sé því kærandi engu nær um hvað valdið hafi allri þeirri vinnu sem hann sé krafinn um greiðslu fyrir. Aðrar útskýringar eða rök sé varla að finna í bréfinu svo mark sé á takandi. Í umræddu bréfi sé ekkert mark tekið á rökum kæranda og þeim hafnað í heild sinni fyrir utan leiðréttingu á upphaflegum reikningi, sem hafi verið leiðréttur þar sem hann hefði verið of hár og rangur. Þá komi ekkert fram í tilvitnuðu bréfi um kæruheimildir eða aðrar leiðir sem gætu verið kæranda færar vildi hann ekki una niðurstöðu Umhverfisstofnunar. Sé þetta brot á stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sem gildi um starfsemi og ákvarðanatöku Umhverfisstofnunar, sbr. 20. gr. laganna. Loks komi ekkert fram í umræddu bréfi Umhverfisstofnunar um kærufrest, sem einnig sé brot á skyldum stofnunarinnar samkvæmt stjórnsýslulögum og hafi þær afleiðingar að nú þegar kæran sé lögð fram vegna svarbréfs frá Umhverfisstofnun, sem dagsett sé í ágúst en hafi borist í lok október, gildi ekki kærufrestur skv. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ætti kæran því að fá sömu meðhöndlun hjá úrskurðarnefndinni og ef hún hefði borist innan kærufrests.
Kærandi gagnrýni vinnubrögð Umhverfisstofnunar sem skorti fagmennsku, reglufylgni og fyrirsjáanleika. Viðbótargjaldtakan eigi ekki rétt á sér og óski hann eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til vinnubragða Umhverfisstofnunar og gjaldtöku hennar vegna vinnu sem ekki hafi þurft að framkvæma auk þess óeðlilega dráttar sem hafi verið á endurnýjun starfsleyfis.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að í 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segi að ráðherra setji, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni sé falið að annast eða stofnunin taki að sér. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður og birta skuli gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Greiðsluregla umhverfisréttarins sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun. Kostnaður vegna vinnu við starfsleyfi fyrirtækja eigi samkvæmt henni ekki að falla á almenning heldur umsækjanda/rekstraraðila leyfis vegna starfsemi sem geti haft í för með sér mengun. Um sé að ræða þjónustugjald, sbr. framangreint lagaákvæði, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að greiddur sé raunkostnaður fyrir veitta þjónustu.
Auglýsing um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar nr. 535/2018 hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2018. Samkvæmt 1. gr. hennar sé gjald fyrir vinnu sérfræðings kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni sé falið í lögum og reglugerðum og sem heimilt sé að taka gjald fyrir. Kveðið sé á um gjald fyrir vinnslu starfsleyfa í 4. gr. gjaldskrárinnar. Í b-lið 2. mgr. 4. gr. segi að fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, skuli greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað samkvæmt 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Á yfirliti tímaskráningar megi sjá að vinnan við starfsleyfistillöguna hafi verið sundurliðuð í samræmi við framangreindar kröfur. Þannig sé m.a. tilgreind vinna við gerð tillögu, yfirferð umsóknar, undirbúning fyrir auglýsingu og frágang. Þá geti nokkur vinna fallið til við afgreiðslu og lokavinnslu starfsleyfa.
Umhverfistofnun bendi á að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Útgefandi starfsleyfis skuli endurskoða starfsleyfi reglulega og eigi sjaldnar en á 16 ára fresti, sbr. 15. gr. fyrrnefndra laga og 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Samkvæmt 14. gr. reglugerðarinnar skuli endurmeta starfsleyfisskilyrðin og uppfæra þau ef nauðsyn krefji. Þegar sótt sé um nýtt leyfi fyrir starfandi starfsemi sé því um að ræða nýja ákvörðun um hvort og þá með hvaða skilyrðum gefa skuli út starfsleyfi að nýju, sbr. 1. mgr. sömu greinar. Í því skyni sé Umhverfisstofnun skylt að tryggja að málið sé nægilega upplýst í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ávallt þurfi að taka mið af breytingum á lögum, skipulagi og öðrum reglum og viðmiðum sem um viðkomandi starfsemi gildi, sem og tækniþróun. Hér sé því um grundvallaratriði að ræða. Framangreind atriði séu sams konar forsendur og leitt geti til endurskoðunar á starfsleyfi.
Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skuli starfsleyfi veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Auk þess skuli starfsleyfi skv. 8. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt nefndum lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sbr. I., VII. og IX. viðauka reglugerðar nr. 550/2018, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar og samkvæmt 7. gr. laga nr. 7/1998. Rekstur kæranda feli í sér móttöku og meðhöndlun á allt að 500 tonnum af spilliefnum á ári í Gufunesi, sem sé starfsemi sem falli undir I. viðauka reglugerðar nr. 550/2018. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar segi að rekstraraðilar skuli tryggja að nauðsynlegar upplýsingar um starfsemina komi fram í umsókn um starfsleyfi, en í ákvæðinu sé nánar mælt fyrir um hvað umsóknin beri að innihalda. Þá sé einnig mælt fyrir um starfsleyfisskilyrði í 8. gr. nefndrar reglugerðar þar sem mælt sé fyrir um hvað Umhverfisstofnun skuli tryggja að í starfsleyfi, sbr. viðauka I og IX, séu öll skilyrði sem nauðsynleg séu til að tryggja að farið verði að kröfum 11. og 54. gr. reglugerðarinnar. Þá sé mælt fyrir um hvað starfsleyfisskilyrði eigi að lágmarki að fela í sér.
Þegar umsókn um starfsleyfi hafi borist hafi verið farið yfir kröfur til umsagna og fylgigögn skv. þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Eins og áður hafi komið fram hafi verið sett ný reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit sem tekið hafi gildi 15. maí 2018, og fellt hafi reglugerð nr. 785/1999 úr gildi frá sama tíma. Auk þess hafi lög nr. 7/1998 tekið breytingum. Laga hafi þurft kröfur í starfsleyfi að þessum breyttu kröfum. Þá hafi þurft að fara yfir lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Auk þess hafi þurft að m.a. að meta umsóknargögn m.t.t. laga nr. 7/1998, reglugerða nr. 1040/2016 um skrá yfir úrgang og mat á hættulegum eiginleikum úrgangs, nr. 851/2002 um grænt bókhald, nr. 724/2008 um hávaða, nr. 806/1999 um spilliefni, nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi í landi og nr. 510/2018 um sprengiefni og forefni til sprengigerðar, auk laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda. Samkvæmt 10. gr. þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 hafi þurft að fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi með umsókn um starfsleyfi. Með reglugerð nr. 550/2018 hafi kröfunni verið breytt þannig að ef deiliskipulag væri ekki til staðar væri skylt að láta afrit af gildandi aðalskipulagi fylgja með, sbr. 3. mgr. 6. gr. Ekki hafi verið til staðar deiliskipulag af rekstrarsvæði kæranda og því hafi þurft að kanna hvort þessi starfsemi væri í samræmi við gildandi aðalskipulag Reykjavíkurborgar. Einnig hafi þurft að kanna hvort fráveita frá Gufunesi tengdist inn á kerfi Reykjavíkurborgar. Umsókn um starfsleyfið hafi verið ófullnægjandi þar sem upplýsingar hafi vantað og hafi Umhverfisstofnun kallað eftir viðbótarupplýsingum á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin hafi því leiðbeint umsækjanda um hvaða gögn þyrftu að berast til að umsóknin teldist fullnægjandi í samræmi við leiðbeiningar- og rannsóknarreglu 7. og 10. gr. þeirra laga.
Mikilvægt sé að umsóknir um starfsleyfi fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun fái ítarlega og gagnrýna umfjöllun. Í því samhengi sé sérstaklega vísað til meginreglu umhverfisréttarins um fyrirbyggjandi aðgerðir sem feli í sér að aðgerðir skuli grundvallaðar á því að girt skuli fyrir umhverfisspjöll. Markmið meginreglunnar sé að draga úr eða koma í veg fyrir varanlega skerðingu á umhverfi og náttúruauðlindum, sem ómögulegt eða óraunhæft sé að bæta úr síðar. Meginreglan birtist m.a. í lögum nr. 7/1998, sem og fjölda reglugerða sem hafi verið settar með stoð í lögunum. Frá því að starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út árið 2005 hafi Umhverfisstofnun uppfært verklag sitt með hliðsjón af breyttu regluverki t.a.m. með reglugerð nr. 550/2018, lögum nr. 7/1998, lögum nr. 55/2003 auk áðurgreindra reglugerða, sem hafi verið settar og tekið breytingum. Nýir úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi fallið, svo sem í málum nr. 107/2014, 95/2015, 155/2017, 6/2018, 4/2018 og 117/2018. Þá hafi þekking sem aflað hafi verið við framkvæmd eftirlits með mengunarvörnum, ný vísindaleg þekking sem orðið hafi til í málaflokknum, nýjar mæliaðferðir, tækniþróun, samanburður við vinnubrögð í erlendum systurstofnunum og margt fleira valdið breytingum eða styrkt verklag í sessi. Hvað varði ákvæði starfsleyfa hafi athugasemdir frá almenningi stundum haft talsverð áhrif til umbóta. Vegna umfangs starfseminnar hafi samtals farið 30 tímar í yfirferð og mat á umsókn en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 8 tímum vegna slíkrar vinnu.
Eldra starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út 16. nóvember 2005. Frá þeim tíma hafi verði gerðar talsverðar breytingar á starfsleyfisskilyrðum, m.a. vegna laga og reglugerðabreytinga sem hafi leitt til breytinga á skilyrðunum. Hér megi nefna ákvæði um upplýsingarétt til almennings, umhverfisábyrgð skv. lögum nr. 55/2012, verkstjórn og takmörkun aðgangs, þátttöku í EMAS og fleira, sem þurft hafi að bæta við starfsleyfi kæranda. Einnig hafi kærandi óskað eftir nokkrum undanþágum frá hefðbundnum kröfum í starfsleyfum fyrir spilliefnamóttöku, m.a. frá kröfu um að lóð fyrirtækisins sé afgirt og undanþágu frá kröfum um mælingar í frárennsli. Þá hafi verið umræða um ílát til geymslu á spilliefnum. Sérútfærsla sé í starfsleyfinu á kröfum varðandi hreinsun á frárennsli og sé þar veitt undanþágu frá hefðbundnum kröfum. Talsverð vinna fari að jafnaði í mat á því hvort rétt sé að víkja frá gildandi meginreglum við útgáfu starfsleyfis svo tryggt sé að jafnræðis sé gætt, sem og til að tryggja ákvörðun í samræmi við uppgefnar forsendur. Eins og fram hafi komið í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 13. ágúst 2019, hafi sérfræðingar frá Umhverfisstofnun farið á fund í Gufunesi og aðstæður verið skoðaðar að ósk umsækjanda, en ferðin hafi tekið 8 klst. Auk þess hafi sérfræðingurinn þurft að undirbúa sig fyrir fund með kæranda. Samtals hafi 29 klst. farið í gerð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 5 klst. vegna þeirrar vinnu.
Þegar starfsleyfistillagan hafi verið tilbúin hafi verið farið yfir hana af sérfræðingum stofnunarinnar og ritara. Í því felist að lögfræðingur, sviðsstjóri, teymisstjóri og sérfræðingar fari yfir lögformlegar hliðar málsins. Tillagan sé lesin yfir af eftirlitsmönnum og starfsleyfissérfræðingum og síðan prófarkalesin. Samtals hafi 6 klst. farið í yfirferð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 5 klst.
Eftir að ákveðið hafi verið að auglýsa starfsleyfið hafi starfsleyfistillagan verið send til auglýsingar og útbúin frétt/auglýsing á vefsíðu Umhverfisstofnunar. Þá hafi tillagan verið send á alla viðkomandi aðila með ábendingum um að hún væri komin í auglýsingu. Þetta sé í samræmi við 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um að ef endurskoðun á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 8. gr., skuli útgefandi starfsleyfis auglýsa drög að slíkri breytingu að lágmarki í fjórar vikur. Útgefandi starfsleyfis skuli síðan innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi renni út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins, sbr. 9. mgr. 6. gr. fyrrnefndrar reglugerðar. Mælt sé fyrir um það í 6. gr. og í viðauka IV við reglugerðina hvaða upplýsingar útgefandi starfsleyfis skuli hafa á vefsvæði sínu. Umhverfisstofnun hafi gefið starfsleyfi kæranda út 23. maí 2019 og hafi það verið birt á vefsíðu stofnunarinnar, en það teljist opinber birting skv. 10. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Samtals séu skráðar 4 klst. vegna auglýsingar starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 2 klst.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Þar sem lög nr. 130/2011 séu sérlög þá gangi þau framan stjórnsýslulögum, sem mæli fyrir um þriggja mánaða kærufrest í 27. gr. laganna. Innheimta kostnaðar sé hluti af málsmeðferð starfsleyfismálsins, en leiðbeiningar um kærufrest hafi verið veittar í ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Þar að auki megi benda á að Umhverfisstofnun hafi tilkynnti kæranda um viðbótarkostnað vegna vinnslu starfsleyfis 21. júní 2019, en kærandi ekki lagt fram kæru fyrr en 28. febrúar 2020, eða rúmlega 8 mánuðum síðar. Berist kæra að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Umhverfisstofnun geri hins vegar ekki athugasemd um lengdan kærufrest.
Umsókn um starfsleyfi hafi borist stofnunni 16. júlí 2017. Vinna hafi hafist við að leggja mat á umsóknina 18. september 2017. Frá 21. september 2017 til 12. apríl 2018 hafi ekki verið skráðir tímar í verkbókhaldinu þar sem afgreiðsla hafi dregist sökum mikils umfangs og mikils fjölda mála hjá stofnuninni. Vísað sé í fyrri rökstuðning í tengslum við málsmeðferðina.
Starfsleyfið hafi verið tilbúið til auglýsingar sumarið 2018 og hafi tillaga að starfsleyfinu verið send til kæranda 10. júlí 2018, en útgáfa þess hafi dregist vegna breytinga sem gerðar hafi verið á lögum nr. 7/1998 og gildistöku nýrrar reglugerðar nr. 550/2018. Umhverfisstofnun hafi einnig borist athugasemdir frá kæranda við starfsleyfistillöguna sem þurft hafi að fara yfir, auk þess sem kærandi hafi beðið starfsleyfissérfræðing að koma á fund í Gufunesi. Frá 30. ágúst 2018 hafi síðan farið nokkur vinna í að leysa úr því hvort starfsemi kæranda væri háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar, sem lokið hafi 30. janúar 2019 með svari frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Rekstraraðila hafi bæði verið tilkynnt um framsendingu starfsleyfisumsóknar kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur vegna reglugerðarbreytingar og um að vinna við starfsleyfið væri hafin á ný. Ekki hafi verið innheimtur kostnaður við að leysa úr álitaefni um útgefanda starfsleyfis.
Umhverfisstofnun starfi samkvæmt stjórnsýslulögum og beri að afgreiða erindi sem henni berist í samræmi við þau lög. Samkvæmt 9. gr. laganna skuli ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt sé og hafi stofnunin sett sér tímamörk fyrir afgreiðslu erinda eftir eðli þeirra. Málshraði sem Umhverfisstofnun setji sér til viðmiðunar við útgáfu starfsleyfa sé 240 dagar. Þegar gögn séu til skoðunar hjá umsækjanda eða þegar óskað sé eftir ítarlegri upplýsingum frá honum teljist það ekki til málsmeðferðartíma. Umhverfisstofnun telji ekki rök standa til þess að sá tími sem taki að afgreiða málið eigi að leiða til þess að viðbótargjald verði fellt niður.
Kærandi hafi verið upplýstur um það í upphafi vinnu við gerð starfsleyfisins að komið gæti til umframvinnu og að fyrirtækið yrði upplýst um það áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin. Sótt hafi verið um starfsleyfið árið 2017. Vinna hafi dregist vegna laga- og reglugerðarbreytingar en vinnutímarnir sem farið hafi í að greiða úr því hvort starfsemin væri starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun hafi verið dregnir frá, þ.e. á tímabilinu 30. ágúst 2018 til 30. janúar 2019. Kæranda hafi verið gefinn sanngjarn og rúmur tími til að gera athugasemdir við fyrirhugaða innheimtu. Innheimtu reikningsins hafi verið frestað á ný vegna framkominnar kæru. Jafnframt hafi stofnunin ákveðið að greiða áfallinn innheimtukostnað og hafi rekstraraðila verið tilkynnt um það 29. nóvember 2019. Umhverfisstofnun fari því fram á að kröfum kæranda verði hafnað enda byggi krafa um viðbótargjald á greiðslureglu umhverfisréttarins og meginreglum um þjónustugjöld. Ekki séu frekari ástæður til að lækka upphæð reiknings en þegar hafi verið gert í málsmeðferð stofnunarinnar eftir að gætt hafi verið að andmælarétti rekstraraðila.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Ekki verður séð að kæruleiðbeiningar hafi verið veittar í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 21. júní 2019, eða síðar, vegna ákvörðunar um álagningu umframgjaldsins vegna útgáfu starfsleyfisins, svo sem kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af framangreindu þykir afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr en raun bar vitni þótt kæruleiðbeiningar hafi verið veittar í tengslum við útgáfu starfsleyfis. Lutu þær leiðbeiningar enda eingöngu að starfsleyfinu og lá lokareikningur ekki fyrir fyrr en 11. desember 2019. Verður kæran því tekin til efnismeðferðar með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Umhverfisstofnun er heimilt skv. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa og vottorða, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 53. gr. setur ráðherra, að fengnum tillögum stofnunarinnar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt framangreindu eiga reglur er gilda um þjónustugjöld við um nefnda gjaldtöku.
Ráðherra hefur nýtt sér framangreinda heimild og var auglýsing nr. 535/2015 um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjaldskráin hefur sætt breytingum og er gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. hennar nú kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir, sbr. auglýsingu nr. 176/2016 um breytingu á gjaldskránni. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 er fastagjald kr. 246.000 fyrir móttöku umsóknar, grunnvinnu við starfsleyfistillögu í gjaldflokki 3, auglýsingar og útgáfu, sbr. auglýsingu nr. 1227/2018 um breytingu á gjaldskránni. Í því gjaldi er gert ráð fyrir 16 klst. vinnu. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, með síðari breytingum, skal fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað skv. 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Þegar ljóst er að útgáfa leyfis hefur í för með sér umframvinnu skal umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu. Í 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar er tiltekið að reikningur fyrir fastagjaldi skuli gefinn út við móttöku umsóknar, en reikningur vegna frekari vinnu skuli gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggi fyrir.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu sótti kærandi um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar í júlí 2017. Í kjölfarið sendi stofnunin honum bréf, dags. 19. september 2017, þar sem því var lýst hvernig vinnu við starfsleyfið og gjaldtöku vegna hennar yrði háttað. Í niðurlagi bréfsins er vakin athygli á því að vinna stofnunarinnar við gerð starfsleyfa geti farið fram úr þeim forsendum sem notaðar séu til að reikna út kostnað í gjaldskránni. Af þessum sökum geti komið til þess að síðar verði innheimtur aukakostnaður samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar. Ef til þess komi verði kærandi upplýstur þar um og gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en endanleg ákvörðun um innheimtu verði tekin. Starfsleyfi var gefið út 23. maí 2019 og kæranda tilkynnt um fyrirhugaða gjaldtöku með bréfi, dags. 21. júní 2019. Kom þar fram að vinna við gerð starfsleyfis væri almennt 16 klst. Vinna við gerð starfsleyfis kæranda hafi hins vegar orðið meiri, einkum vegna yfirferðar umsóknar og tillögugerðar, og myndi stofnunin innheimta fyrir 55 klst. vinnu, kr. 13.200 fyrir hverja klukkustund, eða alls kr. 726.000. Kærandi gerði athugasemdir við gjaldtökuna með bréfi, dags. 2. júlí s.á., en vegna mistaka bárust honum ekki svör stofnunarinnar frá ágúst s.á. fyrr en í október s.á. Við það tækifæri var tímafjöldi leiðréttur vegna ábendinga kæranda og tilkynnt að Umhverfisstofnun myndi rukka fyrir 53 klst., samtals kr. 699.600. Lýtur ágreiningur málsins að þeirri innheimtu.
Samkvæmt framlögðum gögnum úr tímaskráningu Umhverfisstofnunar vegna vinnu við starfsleyfið fór fram vinna við það frá því í september 2017 og þar til leyfið var gefið út í maí 2019, með einhverjum hléum. Umhverfisstofnun hefur ekki einungis lagt fram gögn úr verkbókhaldi stofnunarinnar vegna vinnu við umrætt starfsleyfi heldur hefur hún jafnframt gefið skýringar á því í hverju vinnan hafi falist og hvers vegna hún hafi orðið jafn mikil og raunin varð. Koma þær skýringar m.a. fram í svörum stofnunarinnar við fyrirspurn kæranda um gjaldtökuna frá 2. júlí 2019. Þar er tiltekið hvernig áætlað er að þær 16 klst. sem gjaldskrá nr. 535/2015 miðar við skiptist niður á verkefni, auk þess sem færðar eru fram skýringar á málshraða, sem einnig taka til umfangs þeirrar vinnu sem fram fór að teknu tilliti til eðlis starfseminnar, staðhátta og réttarþróunar. Ljóst er að töluvert meiri tími fór í vinnu við starfsleyfið en gjaldskráin gerir ráð fyrir. Þykir þó ekki um óeðlilega marga tíma að ræða að fengnum greindum skýringum og er beinlínis gert ráð fyrir því í gjaldskrá að innheimt sé tímagjald vegna þeirrar vinnu sem fer í vinnslu leyfisins umfram fastagjald. Var því með reikningi Umhverfisstofnunar verið að innheimta lögmætan kostnað fyrir veitta þjónustu í samræmi við heimild 53. gr. laga nr. 7/1998 og meginreglur um þjónustugjöld.
Í niðurlagi b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 segir að þegar ljóst sé að útgáfa leyfis hafi í för með sér umframvinnu skuli umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu og var kæranda tilkynnt með bréfi, dags. 19. september 2017, að ef viðbótarvinna færi fram yrði innheimt fyrir hana samkvæmt gjaldskrá. Jafnframt að ef til þess kæmi yrði kærandi upplýstur þar um og gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin. Þegar kæranda var loks tilkynnt um umframkostnað með bréfi, dags. 21. júní 2019, lá fyrir að stofnunin áformaði að gefa út reikning fyrir þá umframvinnu sem farið hefði fram og var kæranda þá fyrst gefinn kostur á að tjá sig um álagninguna. Framangreint verklag var ekki í samræmi við fyrirmæli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar og þær upplýsingar sem kæranda voru veittar í kjölfar móttöku á umsókn hans. Í svörum Umhverfisstofnunar við athugasemdum kæranda við innheimtuna var tekið fram að forsendur gjaldskrárinnar væru að af þeim 16 klst. sem innifaldar væru í grunngjaldi væri gert ráð fyrir átta tímum í móttöku, skráningu og yfirferð gagna. Af verkbókhaldi stofnunarinnar sést hins vegar að þegar í september 2019, stuttu eftir bréf stofnunarinnar til kæranda, höfðu 11 klst. verið notaðar til yfirferðar umsóknar kæranda. Var því fullt tilefni fyrir Umhverfisstofnun þegar á því stigi að gera kæranda viðvart um að umfang vinnu við starfsleyfi hans yrði töluvert meira en gert væri ráð fyrir í fastagjaldi. Þar sem kærandi fékk ekki vitneskju um framgang vinnunnar við starfsleyfið á því tímabili sem hún fór fram gat hann ekki gert sér grein fyrir þeim kostnaði sem skapaðist við þá vinnu. Er það ámælisvert og rétt að benda á að án þess að fá þær upplýsingar sem nefnt ákvæði gjaldskrárinnar gerir ráð fyrir að gjaldendum séu veittar er þeim illmögulegt að neyta andmælaréttar síns. Verður að telja að um annmarka á ákvörðun stofnunarinnar hafi verið að ræða hvað þetta varðar. Með hliðsjón af því að útgefinn reikningur var dreginn til baka af Umhverfisstofnun í kjölfar athugasemda kæranda, sem leiddu til breytinga á álagningunni þótt minniháttar væru, er þó ekki hægt að líta svo á að andmælaréttur kæranda hafi verið virtur að vettugi. Þykir nefndur annmarki því ekki eiga að leiða til ógildingar.
Það athugist að langur málsmeðferðartími vegna starfsleyfis þess sem var grundvöllur umdeildrar gjaldtöku í þessu máli kemur ekki til skoðunar og haggar hann ekki hinni kærðu ákvörðun um álagningu. Verður enda ekki séð að drátturinn hafi leitt til þess að álagningin hafi orðið hærri en ella.
Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. júní 2019 um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis Íslenska gámafélagsins ehf. fyrir spilliefnamóttöku í Gufunesi.
