Árið 2020, fimmtudaginn 9. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 94/2019, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Sveitarfélagsins Skagafjarðar frá 24. maí 2019 um að afturkalla fyrri ákvörðun og hafna erindi um að breyta notkun frístundahússins Ásholts í Hjaltadal í íbúðarhús.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. september 2019, er barst nefndinni 20. s.m., kæra lóðarhafar lóðar þeirrar er Ásholt í Hjaltadal stendur á, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Sveitarfélagsins Skagafjarðar frá 24. maí 2019 að afturkalla fyrri ákvörðun og hafna erindi um að breyta notkun frístundahússins Ásholts í íbúðarhús. Skilja verður kröfur kærenda sem svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Skagafirði 23. október 2019.
Málavextir: Kærendur sendu skipulags- og byggingarnefnd Sveitarfélagsins Skagafjarðar bréf, dags. 1. maí 2019, þar sem óskað var eftir því að notkun frístundahússins Ásholts í Hjaltadal yrði breytt og yrði það eftirleiðis skráð sem íbúðarhús. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 17. maí 2019 var erindið samþykkt og húsið talið uppfylla skilyrði byggingarreglugerðar til að notkun þess yrði breytt. Í kjölfar framangreinds fundar barst skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins tölvupóstur þar sem honum var tjáð að samkvæmt kaupsamningi um lóð þá er húsið Ásholt stendur á væri ekki heimilt að breyta notkun þess án samráðs við lóðareiganda. Skipulags- og byggingarnefnd Skagafjarðar tók málið aftur fyrir 24. maí 2019 og bókaði að „[í] ljósi nýrra upplýsinga sem nú liggja fyrir afturkallar skipulags- og byggingarnefnd fyrri ákvörðun og hafnar erindinu frá ofangreindum fundi 17. maí sl.“ Á fundi sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Skagafjarðar 29. s.m. voru fundargerðir framangreindra funda teknar fyrir. Sveitarstjórn staðfesti afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar frá 17. maí en bókaði „[v]akin er athygli á því að á 349. fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 24. maí sl. var samþykki um breytta notkun á frístundahúsi Ásholts afturkallað og erindinu hafnað í ljósi nýrra upplýsinga sem komu fram í lóðarleigusamningi.“ Sveitarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar frá 24. maí. Kærendum var tilkynnt um framangreinda afgreiðslu með bréfi, dags. 4. júní 2019, þar sem fram kom að ástæða þess að skipulags- og byggingarnefnd hefði endurskoðað afgreiðslu sína frá 17. maí s.á. og hafnað erindinu væri athugasemd þinglýsts landeiganda. Með bréfi, dags. 25. júlí s.á., óskuðu kærendur eftir rökstuðningi á breyttri ákvörðun. Einnig bentu kærendur á að þeir teldu sig eiga rétt á að koma andmælum að í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993 og góða stjórnsýsluhætti. Skipulags- og byggingarnefnd fól skipulags- og byggingarfulltrúa að svara erindinu á fundi sínum 1. ágúst 2019 og var sú afgreiðsla staðfest á sveitarstjórnarfundi 21. s.m. Skipulags- og byggingarfulltrúi sveitarfélagsins svaraði erindinu með bréfi, dags. 27. s.m. Í svarbréfinu kom fram að þegar umsókn kærenda hefði upphaflega verið tekin fyrir hefði einungis legið fyrir lóðarleigusamningur vegna leigu á lóðinni sem sumarhúsið stæði á og hefði umsóknin verið samþykkt á þeim grundvelli. Eftir að athugasemdir bárust frá leigusala lóðarinnar hafi komið í ljós að kaupsamningur um lóðina hafi aðeins heimilað byggingu smáhýsis eða sumarbústaðar. Í niðurlagi bréfsins kom fram að heimilt væri að kæra framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og að kærufrestur væri þrír mánuðir frá dagsetningu tilkynningar um ákvörðunina.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að í eignayfirlýsingu, dags. 10. október 2010, komi fram að frístundahúsið Ásholt standi á tiltekinni lóð. Ekkert í eignayfirlýsingu þessari feli í sér skilyrði um að einungis sé heimilt að byggja smáhýsi og/eða sumarbústað. Í lóðarleigusamningi, dags. 10. október 2010, segi „[l]eigusali selur leigutaka á leigu byggingarlóð, og til annarra afnota.“ Kærendur hafi ætlað að nýta sér þennan möguleika, þ.e. að skrá byggingu á lóðinni sem húsnæði til varanlegrar búsetu. Ákvörðun Sveitarfélagsins Skagafjarðar um að fella niður samþykkt umsóknarinnar sé mjög fjárhagslega íþyngjandi bæði vegna útgjalda og skerðingu verðmætis bústaðarins.
Málsrök Sveitarfélagsins Skagafjarðar: Af hálfu Sveitarfélagsins Skagafjarðar er farið fram á frávísun málsins. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á þessu sviði. Samkvæmt 59. gr. laga nr. 140/2010 um mannvirki sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar. Í 7. gr. sömu laga sé mælt fyrir um heimild til þess að í sveitarfélagi starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar.
Í samþykkt um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Skagafjarðar nr. 961/2013 sé kveðið á um hlutverk skipulags- og byggingarnefndar sveitarfélagsins. Í 1. málsl. gr. 4.1. segi að nefndin annist störf þau sem nefndinni séu falin samkvæmt 7. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 3. málsl. sömu greinar samþykktarinnar segi að auk þessara verkefna og verkefna er lúti að hafnarmálum þá geti sveitarstjórn falið nefndinni ýmis verkefni með erindisbréfum. Eftir breytingu sem gerð hafi verið á samþykkt nr. 961/2013 með samþykkt nr. 906/2015 sé mælt fyrir um útgáfu byggingarleyfis í tölul. 4.1. í B-lið 47. gr. Þar sé kveðið á um að byggingarfulltrúi veiti byggingarleyfi í samræmi við 9. gr. mannvirkjalaga. Sé þar jafnframt kveðið á um að í ákveðnum tilvikum skuli hann vísa máli til afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar sem fjalli þá um byggingaráform í samræmi við 11. gr. mannvirkjalaga. Meðal þess sem fram komi í framangreindri 9. gr. mannvirkjalaga sé að óheimilt sé að breyta notkun mannvirkis án samþykkis byggingarfulltrúa. Telja verði að afgreiðsla nefndarinnar sé ekki fullnaðarafgreiðsla byggingarleyfis enda komi ekki fram í framangreindum ákvæðum samþykktanna að afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar í slíkum tilvikum sé fullnaðarafgreiðsla. Verði því að telja að ályktanir nefndarinnar á umræddum fundum hafi verið tillaga til sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Verði ekki á það fallist breyti það engu um það að í málinu liggi ekki fyrir formlega útgefið skriflegt byggingarleyfi undirritað af byggingarfulltrúa. Slíkt sé skilyrði fyrir því að fyrir liggi endanleg stjórnvaldsákvörðun, enda sé slík útgáfa falin byggingarfulltrúa skv. lögum, þ.e. skv. 5. tölul. 3. gr. mannvirkjalaga. Gera megi ráð fyrir að fyrir slíka útgáfu hefði farið frekari vinna, eftir atvikum grenndarkynning, að undangenginni könnun á því hvort hennar væri þörf, ákvörðun um gjaldtöku vegna útgáfu byggingarleyfis o.s.frv.
Þegar fundur hafi verið haldinn í sveitarstjórn 29. maí 2019 hafði ekki verið haldinn sveitarstjórnarfundur frá 24. apríl s.á. Fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 17. maí hafði því ekki hlotið staðfestingu sveitarstjórnar þegar nefndin afturkallaði þá afgreiðslu sem ella hefði legið fyrir sveitarstjórn að staðfesta á fundinum 29. maí 2019. Liggi því ekki fyrir í málinu stjórnvaldsákvörðun önnur en endanleg ákvörðun sveitarstjórnar frá 29. maí. Sú ákvörðun sé ekki kærð í máli þessu. Því beri að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi veiti byggingarleyfi, eftir atvikum í samræmi við samþykkt skv. 1. mgr. 7. gr. laganna. Í því ákvæði er kveðið á um að sveitarstjórn sé heimilt með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, vegna allra eða tiltekinna mannvirkjagerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna. Í 6. mgr. 7. gr. kemur og fram að samþykkt sem sé sett samkvæmt þessari grein skuli lögð fyrir ráðherra til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skuli hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Þá skal umsókn um byggingarleyfi beint til byggingarfulltrúa skv. 10. gr. laganna og skal byggingarfulltrúi tilkynna skriflega um samþykkt byggingaráforma skv. 11. gr. Samkvæmt framansögðu er það byggingarfulltrúi sem afgreiðir byggingarleyfisumsóknir nema kveðið sé á um að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn samþykki afgreiðsluna samkvæmt sérstakri samþykkt.
Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi samþykkt um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Skagafjarðar nr. 961/2013, sem nú er fallin úr gildi. Þar var fjallað um skipulags- og byggingarnefnd í tölul. 4.1. í B-lið 47. gr. Þeirri grein var breytt með samþykkt nr. 906/2015. Eftir breytingu greinarinnar var þar kveðið á um að byggingarfulltrúi veitti byggingarleyfi í samræmi við 9. gr. mannvirkjalaga. Telji byggingarfulltrúi að erindi sé bersýnilega í ósamræmi við skipulagsáætlanir, skipulagsskilmála og/eða byggingarreglugerð eða óvissu ríkja um hvort uppfyllt séu ákvæði laga, reglugerða og samþykkta, skal hann vísa málinu til afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar sem fjallar þá um byggingaráformin í samræmi við 11. gr. mannvirkjalaga. Afgreiðsla byggingarleyfismála heyrir því undir byggingarfulltrúa, svo sem að samþykkja umsókn, hafna henni eða vísa máli til skipulags- og byggingarnefndar.
Fyrir liggur að einu afskipti skipulags- og byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Skagafjarðar í máli þessu voru að svara bréfi kærenda með rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þá er samþykkt Sveitarfélagsins Skagafjarðar ekki á lista Mannvirkjastofnunar yfir samþykktir sveitarfélaga sem gerðar hafa verið á grundvelli 7. gr. mannvirkjalaga.
Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun sem ekki bindur enda á mál ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Þrátt fyrir að mál þetta hafi verið tekið fyrir á þremur fundum skipulags- og byggingarnefndar og tveimur fundum sveitarstjórnar hefur byggingarfulltrúi, sem lögum samkvæmt er bær til að taka ákvörðun um breytta notkun mannvirkis skv. 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga, ekki tekið ákvörðun í því.
Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og verður hún því ekki borin undir úrskurðarnefndina fyrr en málið hefur verið til lykta leitt af þar til bærum aðila. Verður því ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá nefndinni.
Í ljósi þess að umrædd umsókn kærenda hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að heimilt sé að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, en samkvæmt 59. gr. mannvirkjalaga sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
