Árið 2019, fimmtudaginn 19. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 68/2019, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 18. júní 2019 um að veita Fiskmarki ehf. starfsleyfi fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða og pökkun til sex mánaða í stað 12 ára.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. júlí 2019, er barst nefndinni 18. s.m., kærir Fiskmark ehf., Hafnarskeiði 21, Þorlákshöfn, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 18. júní 2019 að veita kæranda starfsleyfi fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða og pökkun til einungis sex mánaða, til framleiðslu úr allt að 10 tonnum hráefnis á sólahring, í stað starfsleyfis til 12 ára, sem hann hafði sótt um. Er þess krafist að úrskurðarnefndin endurskoði hina kærðu ákvörðun og feli heilbrigðisnefndinni að gefa út starfsleyfi til kæranda til 12 ára.
Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Suðurlands 21. ágúst og 15. nóvember 2019.
Málavextir: Heitloftsþurrkun fiskafurða hefur um langa hríð farið fram í Þorlákshöfn, m.a. á vegum kæranda, á grundvelli starfsleyfa útgefnum af heilbrigðisnefnd Suðurlands. Ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands hinn 30. september 2016 um að veita kæranda þá starfsleyfi til tveggja ára í stað fjögurra, sem hann hafði óskað eftir, var af honum kærð til úrskurðarnefndarinnar og kvað nefndin upp úrskurð vegna þeirrar kæru hinn 15. maí 2018, í kærumáli nr. 149/2016. Hafnaði úrskurðarnefndin kröfum kæranda og var í rökstuðningi fyrir niðurstöðunni m.a. vísað til markmiða þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sem og til þess að stefna sveitarfélagsins samkvæmt Aðalskipulagi Ölfuss 2010-2022 væri að færa lyktarsterka starfsemi fjær byggð í Þorlákshöfn. Stóð starfsleyfið því óraskað. Þegar leið að því að nefnt starfsleyfi rynni út óskaði kærandi eftir endurnýjun þess. Því var hafnað með vísan til þess að færa skyldi lyktarmengandi starfsemi út fyrir þéttbýlið í Þorlákshöfn. Í kjölfar athugasemda kæranda, sem voru meðal annars þess efnis að til staðar væri nýútgefið starfsleyfi til annars aðila, Lýsis hf., með gildistíma til 30. júní 2019 vegna samskonar starfsemi, var synjunin endurupptekin. Ákvað heilbrigðisnefnd að veita kæranda starfsleyfi til sama tíma, þ.e. 30. júní 2019, með vísan til sjónarmiða um jafnræði og meðalhóf.
Með umsókn, dags. 7. maí 2019, óskaði kærandi enn eftir því að starfsleyfi hans yrði endurnýjað. Á fundi heilbrigðisnefndar Suðurlands 9. s.m. var umsókn kæranda um starfsleyfi til umfjöllunar og var tillaga að starfsleyfi auglýst þann sama dag til 6. júní s.á., sbr. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. og 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Að loknum auglýsingartíma var á fundi heilbrigðisnefndar Suðurlands 11. júní s.á. eftirfarandi bókað: „Starfsleyfisumsókn kæranda vegna heitloftsþurrkunar fiskafurða hefur verið í lögbundnu auglýsingaferli sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Athugasemdir bárust frá 67 aðilum á auglýsingatímanum þar sem lagst er gegn útgáfu starfsleyfis til 12 ára, vegna óþæginda sem íbúar verða fyrir vegna lyktarmengunar. Efnislegar athugasemdir við starfsleyfisskilyrðin bárust frá einum einstaklingi. Heilbrigðisnefnd hefur farið yfir allar innsendar athugasemdir og tekið afstöðu til þeirra.“ Var það niðurstaða heilbrigðisnefndar að veita bæri kæranda starfsleyfi tímabundið til sex mánaða, frá 1. júlí til 31. desember 2019.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. mannrétti3ndasáttmála Evrópu, sem leiddur hafi verið í lög á Íslandi með lögum nr. 62/1994, sbr. og 26. gr. Alþjóðasamnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sem leiddur hafi verið í íslenskan rétt með lögum nr. 10/1979. Þá vísar kærandi til óskráðrar grundvallarreglu íslensks stjórnsýsluréttar um jafnræði borgaranna.
Í lok febrúar 2019 hafi heilbrigðisnefnd Suðurlands veitt Lýsi hf. starfsleyfi til 12 ára til þess að bræða allt að 100 tonnum af hráefni á sólarhring. Samkvæmt starfsleyfinu sé starfsstöð fyrirtækisins við Hafnarskeið 28-30, Þorlákshöfn, en starfsstöð kæranda samkvæmt starfsleyfi hans sé við Hafnarskeið 21. Starfsemi beggja fyrirtækja sé því við sömu götu í Þorlákshöfn, innan skilgreinds hafnarsvæðis. Í starfsleyfi Lýsis, útgefnu 28. febrúar 2019, fái fyrirtækið heimild til að auka starfsemi sína frá því sem verið hafi samkvæmt fyrra starfsleyfi þess. Í greinargerð heilbrigðisnefndar vegna starfsleyfis kæranda komi fram að áður en starfsleyfið hafi verið endurnýjað 10. október 2018 hefðu borist þrjár kvartanir til heilbrigðisnefndar, en ekki væri vitað hvort þessar kvartanir mætti rekja til fiskþurrkunar kæranda eða Lýsis. Starfsemi kæranda hafi verið í sama húsnæði frá árinu 1995.
Í greinargerð heilbrigðisnefndar vegna starfsleyfis Lýsis komi hins vegar fram að frá útgáfu 12 ára starfsleyfis því til handa, sem gefið hafi verið út 23. janúar 2007, hefðu borist átta kvartanir vegna lyktar „sem rakin var beint til starfseminnar.“ Hafi bæjarstjóri Ölfuss ekki fjallað um starfsleyfisumsókn Lýsis, sem auglýst hafi verið frá 25. janúar til 22. febrúar 2019. Bæjarstjórinn hefði hins vegar í viðtali í Hafnarfréttum 14. maí 2019 bent íbúum Þorlákshafnar á að þeir gætu skilað inn athugasemdum vegna umsóknar kæranda um starfsleyfi, enda hefðu íbúar Þorlákshafnar í a.m.k. 50 skipti kvartað formlega undan lyktarmengun frá starfsstöð kæranda. Þessi fullyrðing bæjarstjórans um kvartanir íbúanna sé ósönn, líkt og sjá megi af greinargerð heilbrigðisnefndar. Komi bæjarstjórinn fram í viðtalinu sem opinber starfsmaður sem ætli sér að hafa áhrif á ákvörðun sem varði réttindi kæranda og geri það með rangfærslum.
Í greinargerð heilbrigðisnefndar vegna starfsleyfis kæranda sé í engu vikið að því að starfsmaður hennar hafi komið í óundirbúna vettvangsheimsókn í starfsstöð kæranda á auglýsingartíma tillögu að starfsleyfi. Í lok vettvangsskoðunar hafi starfsmaður heilbrigðisnefndar tekið það fram við verkstjóra kæranda að allt væri með réttum og eðlilegum hætti í starfsemi félagsins og að aðeins óveruleg fiskilykt fyndist í starfstöðinni sjálfri en engin utan starfstöðvarinnar. Samkvæmt 5. mgr. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit skuli eftirlitsaðili taka saman skýrslu með lýsingu á því sem fram komi við vettvangsheimsókn og skipti máli varðandi það hvort starfsemin sé í samræmi við starfsleyfisskilyrðin og niðurstöðum um hvort frekari aðgerðir séu nauðsynlegar. Ekki fáist séð af greinargerð heilbrigðisnefndar hvort þetta hafi verið gert.
Með umsókn kæranda hafi verið óskað eftir starfsleyfi til 12 ára til framleiðslu á um sjö tonnum af hráefni á sólarhring. Í umsókn Lýsis hafi verið óskað eftir starfsleyfi til 12 ára til vinnslu á um 100 tonnum af hráefni á sólarhring. Heilbrigðisnefndin hafi þá skyldu að lögum sem stjórnvald að gæta jafnræðis og samræmis í sambærilegum málum sem komi til úrlausnar hjá henni. Ef bornar séu saman greinargerðir heilbrigðisnefndar, annars vegar í tilefni af veitingu starfsleyfis til lifrarbræðslu og lýsisvinnslu Lýsis, dags. 28. febrúar 2019, og hins vegar vegna veitingar starfsleyfis kæranda, dags. 18. júní 2019, megi ráða að samræmis hafi ekki verið gætt og að verulega halli þar á kæranda. Það sé óumdeilanlegt að starfsemi beggja fyrirtækjanna falli undir ákvæði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og þá taki 5. liður X. viðauka reglugerðar nr. 550/2018 til starfsemi þeirra. Þá liggi fyrir að heilbrigðisnefnd hafi ekki gert formlegar athuganir á mismun á lyktamengun þessara tveggja fyrirtækja. Ekki komi fram í greinargerðum hennar vegna starfsleyfa fyrirtækjanna að hún hafi metið loftgæði á samræmdan hátt vegna lyktarmengunar áður en ákvarðanir hafi verið teknar, sbr. 1. gr., sbr. og lið 13.7. í 13. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði.
Í greinargerð heilbrigðisnefndar vegna umsóknar Lýsis um 12 ára starfsleyfi komi fram að „Heilbrigðisnefnd Suðurlands er fylgjandi þeirri stefnu Sveitarfélagsins Ölfuss um að flytja lyktarmengandi starfsemi út fyrir þéttbýli. Það er hins vegar ekki á færi nefndarinnar að útfæra þá stefnu nánar, heldur bæjarstjórnar og viðkomandi fyrirtækis. Eins og er, er skipulag svæðisins og samþykkt notkun húsnæðisins þar sem starfsemi lifrarbræðslu Lýsis hf. fer fram, óbreytt frá því þegar fyrri starfsleyfi voru gefin út.“ Þá komi einnig fram í greinargerðinni að „með gildistöku reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit var ofangreindu heimildarákvæði um endurskoðun breytt þannig að útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn.“ Í greinargerð heilbrigðisnefndar vegna umsóknar kæranda um 12 ára starfsleyfi komi fram að „Breyting var gerð á Aðalskipulagi Þorlákshafnar 2010-2022 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda þann 25. maí 2016, en samkvæmt breytingunni er gert ráð fyrir um 150 ha iðnaðarsvæði vestan Þorlákshafnar sem að hluta til er ætlað undir lyktarmengandi starfsemi.“ Sé í greinargerðinni í engu vikið að breytingu á endurskoðunarheimildum útgefanda starfsleyfis samkvæmt reglugerð nr. 550/2018.
Þegar kærandi hafi áður óskað eftir endurnýjun starfsleyfis hafi ekki annað legið fyrir en að heilbrigðisnefndin ætlaði sér að gæta lögbundins jafnræðis og samræmis þannig að fyrirtækjum sem féllu undir það að teljast „lyktarmengandi starfsemi“ á hafnarsvæði Þorlákshafnar yrði gert að flytja starfsemina. Annað hafi komið í ljós í febrúar 2019 þegar heilbrigðisnefnd hafi veitt Lýsi starfsleyfi til 12 ára vegna margfalt umfangsmeiri lyktarmengandi starfsemi heldur en starfsemi kæranda væri, auk þess sem hún hafi aukið framleiðsluheimild þess fyrirtækis.
Hafnarsjóður Þorlákshafnar sé eigandi lóðarinnar sem húsnæðið að Hafnarskeið 21 standi á. Í lóðarleigusamningi komi fram að það sé skylda lóðarleiguhafa að stunda fiskverkun í húsnæði sem standi á lóðinni. Þá sé fiskvinnsla í samræmi við deiliskipulag hafnarsvæðis Þorlákshafnar, sem samþykkt hafi verið af bæjarstjórn Ölfuss. Öllum megi vera það ljóst að einhver lyktarmengun fylgi fiskverkun. Ekki séu til staðar nein málefnaleg rök sem réttlætt geti þá ákvörðun heilbrigðisnefndar að hafna því að veita kæranda starfsleyfi til 12 ára til þess að vinna úr um 7 tonnum af hráefni á sólarhring. Einkum eigi þetta við í ljósi þess að Lýsi, sem sé með lifrarbræðslu við sömu götu og kærandi, hafi verið veitt starfsleyfi til 12 ára til þess að vinna úr 100 tonnum af hráefni á sólarhring. Milli ákvarðana heilbrigðisnefndar vegna þeirrar umsóknar annars vegar og umsóknar kæranda hins vegar hafi liðið rúmir þrír mánuðir. Heilbrigðisnefndin hafi synjað kæranda um starfsleyfi til 12 ára um miðjan júní 2019 en veitt hinu fyrirtækinu starfsleyfi til 12 ára í lok febrúar s.á.
Málsrök heilbrigðisnefndar Suðurlands: Heilbrigðisnefnd Suðurlands byggir á því að málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, og formreglur stjórnsýsluréttarins. Ákvörðun um að veita ekki starfsleyfi til lengri tíma hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og verið í samræmi við sjónarmið um meðalhóf og réttmætar væntingar.
Nefndin telur sér ekki tækt að taka aðra ákvörðun um starfsleyfisumsókn kæranda, s.s. með því að setja strangari starfsleyfisskilyrði eða minnka heimilað framleiðslumagn. Í kæru sé því haldið fram að þær athugasemdir sem borist hefðu á auglýsingartíma tillögunnar séu rangar. Þessu sé alfarið hafnað. Þá vísar nefndin til athugasemda sem bárust á auglýsingartíma starfsleyfis kæranda, sem runnið hafi út 30. júní 2019, og til stefnu gildandi aðalskipulags og þess að kæranda hafi verið veitt nægt svigrúm til þess að finna starfsemi sinni nýjan stað. Ekkert hafi breyst í starfsemi kæranda sem geti réttlætt endurskoðun á þeirri ákvörðun að veita honum ekki áframhaldandi starfsleyfi. Ákvörðun um að veita starfsleyfi til sex mánaða hafi verið í samræmi við kröfur um meðalhóf þannig að kæranda gæfist færi á að loka starfsemi sinni.
Í kæru sé fjallað um starfsemi Lýsis á svæðinu. Í lok febrúar 2019 hafi heilbrigðisnefnd Suðurlands veitt því fyrirtæki tvö starfsleyfi. Annars vegar fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða og pökkun að Víkursandi 1, Þorlákshöfn, en hins vegar fyrir lifrarbræðslu, lýsisvinnslu, móttöku og geymslu lýsis að Hafnarskeiði 28 í Þorlákshöfn. Sé því hafnað að í umræddri starfsleyfisveitingu hafi falist brot á jafnræðisreglu, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi hafi sótt um starfsleyfi fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða. Slík starfsemi fari nú fram hjá hinu fyrirtækinu á iðnaðarsvæði vestan Þorlákshafnar, en ekki að Hafnarskeiði. Önnur starfsemi fyrirtækisins, lifrarbræðsla o.fl., fari fram að Hafnarskeiði. Sé því ekki um að ræða sambærilega starfsemi og þá sem kærandi óski eftir starfsleyfi fyrir. Séu aðilar því ekki í sambærilegri aðstöðu í skilningi jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Heitloftsþurrkun fiskafurða sé sú starfsemi sem kvartanir hafi borist vegna. Fullyrðingar um lyktarmengun vegna lifrarbræðslu eigi hins vegar ekki við rök að styðjast. Fyrir margt löngu hafi verið hætt að bræða mjöl úr úrganginum. Hvers konar fullyrðingum um mismunun heilbrigðisnefndarinnar gagnvart kæranda sé hafnað.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Til frekari áréttingar bendir kærandi á að í greinargerð heilbrigðisnefndar Suðurlands, sem fylgt hafi starfsleyfi til Lýsis vegna lifrarbræðslu gefnu út til 12 ára, komi fram eftirfarandi: „Í auglýstum starfsleyfisskilyrðum [eru] fjölmörg ákvæði sem miða að því að draga eins og kostur er úr lyktarmengun frá fyrirtækinu.“ Af lestri starfsleyfisskilyrða og greinargerðar nefndarinnar liggi því ljóst fyrir að lifrarbræðsla sé lyktarmengandi starfsemi. Þá liggi fyrir samkvæmt greinargerðinni að íbúar í Þorlákshöfn hafi kvartað yfir lykt frá starfseminni og það verði að koma í ljós hvort framhald verði á kvörtunum íbúa vegna lyktarmengunar frá bræðslunni. Skýrsla í tilefni vettvangsheimsóknar heilbrigðisnefndar við undirbúning starfsleyfisins hafi ekki verið lögð fram til upplýsingar fyrir úrskurðarnefndina. Skorað sé á úrskurðarnefndina að óska eftir skýrslum heilbrigðisnefndar eftir vettvangsheimsóknir á auglýstum athugasemdartíma starfsleyfistillögunnar, bæði í tilviki starfsleyfisumsóknar kæranda og Lýsis.
Í umsögn heilbrigðisnefndar til úrskurðarnefndarinnar komi fram að starfsemi fyrir lifrarbræðslu o.fl. fari fram að Hafnarskeiði og sé því ekki um að ræða sambærilega starfsemi og þá sem kærandi óski eftir starfsleyfi fyrir. Þá sé fullyrt að heitloftsþurrkun fiskafurða sé sú starfsemi sem kvartanir hafi borist vegna. Af fyrirliggjandi gögnum liggi fyrir að rökstuddar kvartanir um lykt hafi heilbrigðisnefnd rakið beint til starfsemi lifrarbræðslu. Starfsemi lifrarbræðslu og starfsemi kæranda sé efnislega sambærileg starfsemi í skilningi jafnræðisreglna. Í ljósi þessa beri heilbrigðisnefnd samkvæmt jafnræðisreglum að sýna fram á það, með framsetningu á hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum, að réttmæt ástæða búi að baki mismunandi afgreiðslu á umsóknum um starfsleyfi. Starfsemi beggja fyrirtækjanna sé vinnsla á fiski og sé starfsemin skilgreind í lögum og reglugerðum sem lyktarmengandi starfsemi. Hlutlægu sjónarmiðin sem heilbrigðisnefnd hefði getað vísað til væru sjónarmið er vörðuðu breytingu á Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfus, sem geri ráð fyrir því að lyktarmengandi starfsemi flytji úr bænum. Þá liggi fyrir að kvartanir íbúa séu órökstuddar, enda ljóst af vettvangsheimsókn starfsmanna heilbrigðisnefndar til kæranda á auglýsingartíma starfsleyfisins að kvartanir um lyktarmengun séu án nokkurs tilefnis.
Þá komi fram í umsögn heilbrigðisnefndar að það sé álit hennar að ekki sé tækt að taka aðra ákvörðun um starfsleyfi sem setji strangari starfsleyfisskilyrði eða minnki heimilað framleiðslumagn. Í ljósi þessarar afstöðu heilbrigðisnefndar eigi líklegast það sama við um lengd starfsleyfis. Sé þetta í engu samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sem geri ráð fyrir því að stjórnvald, líkt og heilbrigðisnefndin, fari ekki strangar í sakirnar við töku íþyngjandi ákvörðunar en nauðsyn beri til. Starfsmönnum heilbrigðisnefndar sé það ljóst að starfsemi kæranda sé mjög umfangslítil og hafi forsvarsmaður kæranda upplýst um að starfsemin hefði verið dregin saman frá því að síðasta starfsleyfi hefði verið veitt. Þannig hefði einum af þremur þurrkklefum félagsins verið breytt í kæliklefa fyrir afurðir félagsins. Við það hafi framleiðslugetan minnkað úr 10 tonnum á sólarhring í 7 tonn. Sé starfsmönnum heilbrigðisnefndar ljóst að fyrirtækið þurrki fisk á fiskihjöllum, sem séu utan Þorlákshafnar, og mögulegt sé fyrir heilbrigðisnefnd að semja um frekari notkun hjallanna á kostnað þurrkunar í þurrkklefum í starfsstöð félagsins. Forsvarmaður kæranda hafi verið og sé tilbúinn til að ræða við forsvarsmenn heilbrigðisnefndar hafi þeir vilja til að veita starfsleyfi sem geri ráð fyrir minni framleiðslu, setji strangari starfsleyfisskilyrði eða skemmri gildistíma starfsleyfis en 12 ár.
Auk Lýsis, sem hafi starfsleyfi frá heilbrigðisnefnd Suðurlands og starfi við sömu götu og kærandi, starfa einnig í þeirri sömu götu fyrirtæki sem þurrki fiskafurðir og selji sem gæludýrafóður. Þá sé einnig við sömu götu fiskvinnsla sem þurrki sæbjúgu. Ekki sé annað vitað en að sú starfsemi sé einnig með starfsleyfi frá heilbrigðisnefndinni.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 18. júní 2019 að veita kæranda starfsleyfi vegna heitloftsþurrkunar fiskafurða til sex mánaða í stað 12 ára, svo sem hann hafði farið fram á.
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Starfsleyfi eru háð skilyrðum reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Markmið hennar er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sbr. 1. gr. Jafnframt er það meðal markmiða reglugerðarinnar að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg. Í lið 25 í 3. gr. reglugerðarinnar segir að mengun sé þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valdi óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts. Þá segir einnig að mengun taki m.a. til ólyktar. Ber heilbrigðisnefnd að líta til þess við ákvörðun um starfsleyfi að áhrif framangreindra þátta á umhverfið verði sem minnst.
Í X. viðauka með reglugerðinni er talinn upp sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir, þ. á m. heitloftsþurrkun fiskafurða, sbr. lið 5.7. Er heilbrigðisnefnd ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Ber nefndinni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem tilgreindar eru í reglugerðinni, lögum nr. 7/1998 og í stjórnsýslulögum nr. 37/1993.
Hinn 7. maí 2019 sótti kærandi um endurnýjun á gildandi starfsleyfi sínu. Tillaga að starfsleyfi þar sem gildistími leyfisins var tiltekinn 12 ár var auglýst í fjórar vikur í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018, eða frá 9. maí til og með 6. júní 2019. Á auglýsingartímanum bárust athugasemdir frá 67 aðilum þar sem lagst var gegn útgáfu starfsleyfis til 12 ára vegna óþæginda sem íbúar yrðu fyrir vegna lyktarmengunar. Ákvað heilbrigðisnefnd Suðurlands á fundi sínum 18. júní s.á. að starfsleyfið skyldi gefið út til sex mánaða eingöngu. Starfsleyfið var gefið út 1. júlí og gildir til 31. desember 2019. Byggði nefndin ákvörðun sína um stuttan gildistíma starfsleyfis kæranda á þeim forsendum annars vegar að heitloftsþurrkun fiskafurða í þéttbýli Þorlákshafnar fylgi lyktarmengun sem geti haft í för með sér óþægindi og ónæði fyrir íbúa í næsta nágrenni starfseminnar. Hins vegar á því að breyting hafi verið gerð á Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfus 2010-2022, sem tekið hafi gildi hinn 25. maí 2016, þar sem gert sé ráð fyrir um 150 ha iðnaðarsvæði vestan Þorlákshafnar sem að hluta til sé ætlað fyrir lyktarmengandi starfsemi.
Í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að við úrlausn mála skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu felist að mál sem séu sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Í þessu sambandi verði þó að hafa í huga að ekki sé um mismunun að ræða í lagalegu tilliti, jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Vísar kærandi í athugasemdum sínum m.a. til þess að sambærilega og eðlislíka starfsemi sé að finna hjá öðrum fyrirtækjum í sömu götu og starfsstöð kæranda sé, s.s. starfsemi lifrarbræðslu Lýsis hf.
Í umsókn kæranda um endurnýjun á starfsleyfi er m.a. sótt um leyfi vegna heitloftsþurrkunar fiskafurða, sem er lyktarmengandi starfsemi sem ráð er fyrir gert að víki samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Sams konar starfsemi fór áður fram í starfsstöð Lýsis við sömu götu, en hefur nú verið flutt á fyrrgreint iðnaðarsvæði vestan Þorlákshafnar. Sú starfsemi Lýsis sem nú fer fram að Hafnarskeiði er lifrarbræðsla o.fl., en ekki heitloftsþurrkun fiskiafurða. Í umsögn skipulags- og byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Ölfuss í tengslum við endurnýjun á þágildandi starfsleyfi kæranda í október 2018, og varðaði samræmi starfsemi kæranda við gildandi skipulag, kom fram að endurnýjun á starfsleyfi kæranda á sama stað væri ekki í samræmi við stefnu framangreinds aðalskipulag sveitarfélagsins. Var þágildandi starfsleyfi því gefið út til sex mánaða og var í starfsleyfisskilyrðum sérstaklega kveðið á um að kærandi undirbyggi flutning fyrirtækisins á nýtt skipulagssvæði sem sveitarfélagið hefði útbúið fyrir fyrirtæki með lyktarmengandi starfsemi. Frá árinu 2012 hefur kæranda ekki verið veitt starfsleyfi til 12 ára fyrir starfsemi sinni, heldur hefur starfsleyfi hans verið endurnýjað ýmist til eins eða tveggja ára í senn. Í málinu liggja fyrir gögn sem sýna að sjö kvartanir um lyktarmengun hafa borist frá íbúum og atvinnurekendum í Þorlákshöfn frá því að þágildandi starfsleyfi kæranda var endurnýjað 10. október 2018 og til 30. júní 2019. Þar af voru fjórar kvartanir þar sem starfsemi lifrarbræðslu Lýsis var tiltekin sem mengunarvaldurinn, en þrjár kvartanir þar sem óvíst var til hvors fyrirtækisins mætti rekja uppruna mengunarinnar. Verður ekki séð að staðreynt hafi verið af Heilbrigðiseftirliti Suðurlands frá hvorri fiskvinnslunni mengunin hafi stafað í þessum tilvikum. Þá sýna niðurstöður átján vettvangsferða heilbrigðiseftirlitsins á hafnarsvæðinu í Þorlákshöfn, á tímabilinu frá 20. febrúar til 25. júlí 2019, að ólykt hefur fylgt starfsemi beggja fyrirtækjanna. Frá því að Lýsi hætti heitloftsþurrkun fiskafurða við Hafnarskeið og þar til hið kærða starfsleyfi var gefið út var þrívegis greind lykt frá starfsemi beggja fyrirtækjanna, þ.e. bræðslu Lýsis og heitloftsþurrkun kæranda. Samkvæmt skilgreiningum heilbrigðiseftirlitsins fannst einu sinni mikil lykt, þ.e. lykt sem finnst í íbúðarhverfum í innan við 500 m fjarlægð frá viðkomandi starfsemi, og í tvígang mjög mikil lykt, þ.e. lykt sem finnst víða um bæinn í yfir 500 m fjarlægð frá starfseminni.
Í núgildandi starfsleyfi Lýsis fyrir lifrarbræðslu o.fl. kemur fram að leyfilegt sé að framleiða úr allt að 100 tonnum af hráefni á sólahring. Í starfsleyfi kæranda kemur fram að leyfilegt sé að framleiða úr allt að 10 tonnum af hráefni á sólahring, eða 50 tonnum á viku. Á auglýsingartíma í tengslum við endurnýjun á núgildandi starfsleyfi fyrir lifrarbræðslu Lýsis í febrúar 2018 barst ein athugasemd frá skipulags-, byggingar- og umhverfisnefnd Sveitarfélagsins Ölfuss. Kom þar m.a. fram að samkvæmt gildandi skipulagsáætlunum væri lyktarmengandi starfsemi víkjandi á svæðinu og að mælt væri með því að umsótt starfsleyfi yrði gefið út til eins árs, en ekki 12 ára eins og auglýst hefði verið, á meðan starfsemin væri skoðuð og athugað hvort athugasemdir um lyktarmengun bærust. Í greinargerð heilbrigðisnefndar Suðurlands vegna útgáfu 12 ára starfsleyfis til handa Lýsi kemur eftirfarandi m.a. fram: „Í ljósi þess að fáar kvartanir yfir lyktarmengun frá fyrirtækinu hafa borist heilbrigðiseftirliti Suðurlands á gildistíma nú útrunnins starfsleyfis fyrirtækisins, með vísun í meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og þeirrar kröfu hennar að íþyngjandi ákvörðun megi ekki teljast ósanngjörn og með tilliti til þess að frá byrjun árs 2007 hafa starfsleyfi heilbrigðisnefndar almennt verið gefið út til 12 ára í senn, telur heilbrigðisnefnd Suðurlands að ekki séu fyrir hendi gild rök til þess að takmarka gildistíma starfsleyfis lifrarbræðslu Lýsis í Þorlákshöfn við eitt ár í stað 12 ára á meðan athugað er hvort kvartanir um lyktarmengun berist vegna starfseminnar.“ Þá bendir nefndin á það í greinargerðinni að í starfsleyfisskilyrðum Lýsis vegna lifrarbræðslunnar séu fullnægjandi ákvæði hvað varði mengunarvarnir vegna mögulegrar lyktarmengunar frá starfseminni. Í greinargerð heilbrigðisnefndar Suðurlands vegna útgáfu núgildandi starfsleyfis kæranda er m.a. vísað til þess að starfsstöð hans hafi verið endurnýjuð að miklu leyti frá árinu 2012 og tækni við þurrkun bætt, auk þess sem kröfur í starfsleyfi hafi verið auknar umstalsvert. Taldi nefndin að þrátt fyrir framangreindar ráðstafanir væri engu að síður ólíklegt að hægt væri að koma í veg fyrir alla lyktarmengun frá starfseminni vegna eðlis hennar. Var kæranda ekki veitt sama svigrúm til þess að kanna hvort kvartanir um lyktarmengun frá starfseminni myndu berast á gildistíma starfsleyfisins, eins og gert var við veitingu starfsleyfis Lýsis til 12 ára.
Umsækjandi um starfsleyfi fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun á hvorki lögvarða kröfu til þess að leyfi sé gefið út honum til handa né að það sé gefið út til ákveðins tíma. Í ákvörðun sinni vísaði heilbrigðisnefnd til þeirra sjónarmiða sinna sem áður hefðu komið fram að „heitloftsþurrkun fiskafurða fylgir sannanlega lyktarmengun sem getur haft í för með sér óþægindi og ónæði fyrir íbúa og fyrirtæki í næsta nágrenni starfseminnar.“ Þrátt fyrir að kvartanir um lyktarmengun, sem borist hefðu frá því að síðasta starfsleyfi kæranda hefði verið gefið út, lytu ekki síður að starfsemi Lýsis hefðu borist 67 athugasemdir við nýja starfsleyfistillögu þar sem lagst væri gegn endurnýjun starfsleyfis kæranda vegna lyktarmengunar. Að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðar nr. 550/2018 sem áður er lýst og þess að mengun tekur einnig til ólyktar verður að telja þau sjónarmið lögmæt sem heilbrigðisnefnd lagði ákvörðun sinni til grundvallar.
Kemur þá til skoðunar hvort málefnalegt hafi verið af heilbrigðisnefnd að afgreiða starfsleyfisumsókn kæranda annars vegar og Lýsis hins vegar með mismunandi hætti, en starfsleyfi til handa Lýsi var gefið var út til 12 ára tæpum fjórum mánuðum áður en hin kærða ákvörðun var tekin um að veita kæranda leyfi til sex mánaða. Á starfsstöð Lýsis fer fram lifrarbræðsla o.fl. sem er meiri að umfangi en starfsemi kæranda við sömu götu. Frá starfsemi beggja aðila stafar lyktarmengun í skilningi reglugerðar nr. 550/2018, en starfsemin er þó ekki hin sama. Kærandi stundar þar heitloftsþurrkun fiskafurða en Lýsi lifrarbræðslu o.fl. Í greinargerð með starfsleyfi Lýsis til lifrarbræðslunnar er tiltekið um gildistíma að allt frá árinu 2007 hafi starfsleyfi heilbrigðisnefndar Suðurlands verið gefin út til 12 ára í senn og er bent á að eftir gildistöku reglugerðar nr. 550/2018 sé útgefanda starfsleyfis heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn. Kemur og fram í greinargerðinni að vinnslu lifrarmjöls hafi verið hætt en sú vinnsla hafi verið aðaluppspretta þeirrar lyktar sem kvartað hafi verið undan.
Heilbrigðisnefnd hefur um árabil veitt kæranda og Lýsi starfsleyfi vegna heitloftsþurrkunar fiskafurða til skemmri tíma en þeirra 12 ára sem nefndin almennt miðar við og þannig gætt jafnræðis. Hafði og verið skorað á starfsleyfishafana báða að fylgja þeirri stefnu breytts aðalskipulags að lyktarmengandi starfsemi skyldi komið fyrir fjær byggðinni í Þorlákshöfn. Lýsi hefur nú flutt þennan hluta starfsemi sinnar fjær byggð í samræmi við stefnu aðalskipulags, en eftir stendur lifrarbræðsla fyrirtækisins. Er um lyktarmengandi og eðlislíka starfsemi að ræða, en þó ekki samskonar og starfsemi kæranda. Af gögnum málsins og rökstuðningi heilbrigðisnefndar verður ráðið að hún líti svo á að heitloftsþurrkun valdi meiri lyktarmengun en lifrarbræðsla. Gögn málsins benda þó til að lyktarmengun megi einnig rekja til síðarnefndu starfseminnar þótt vinnslu lifrarmjöls hafi verið hætt. Vegna þessa er rétt að benda á að sú ákvörðun nefndarinnar að veita Lýsi leyfi til lifrarbræðslu til 12 ára sætir ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, en nefnd ákvörðun bendir til þess að fyllsta jafnræðis hafi e.t.v. ekki verið gætt milli aðila. Í jafnræðisreglunni felst hins vegar einnig að ósambærileg mál skuli ekki hljóta sambærilega afgreiðslu. Í því sambandi verður ekki fram hjá því litið að heilbrigðisnefnd barst mjög mikill fjöldi athugasemda frá íbúum og fyrirtækjaeigendum í nágrenni við starfsemi kæranda, hvernig svo sem þær komu til. Engar athugasemdir nágranna bárust hins vegar á auglýsingartíma tillögu að starfsleyfi vegna lifrarbræðslu Lýsis. Að teknu tilliti til þessa verður mismunur á gildistíma starfsleyfis kæranda vegna heitloftsþurrkunar og Lýsis vegna lifrarbræðslu o.fl. talinn hafa hvílt á sjónarmiðum sem telja verður frambærileg að mati úrskurðarnefndarinnar. Þá getur kærandi ekki unnið betri rétt en honum ber að lögum og reglum með vísan til afgreiðslu annars máls leiki vafi á því hvort viðkomandi stjórnvald mat atvik þar með réttum hætti að teknu tillit til sömu laga og reglna.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki háð þeim annmörkum að raskað geti gildi hennar. Verður kröfum kæranda því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 18. júní 2019 um að veita Fiskmarki ehf. starfsleyfi fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða og pökkun til sex mánaða í stað 12 ára.
