Árið 2019, fimmtudaginn 26. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 39/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. desember 2017 um álagningu eftirlitsgjalds vegna Bleikjueldisstöðvarinnar Viðvíkur.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi, dags. 6. mars 2018, er framsent var 8. s.m. frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, kærir eigandi, Viðvík, Sauðárkróki, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. desember 2017 að leggja á eftirlitsgjald vegna Bleikjueldisstöðvarinnar Viðvíkur.
Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 24. apríl 2018 og 10. september 2019.
Málavextir: Árið 2012 fékk kærandi útgefið starfsleyfi til 12 ára af Heilbrigðiseftirliti Norðurlands vestra, sem staðfest var af heilbrigðisnefnd, til rekstrar Bleikjueldisstöðvarinnar Viðvíkur. Starfsleyfið var samþykkt með almennum starfsleyfisskilyrðum fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun, sbr. auglýsingu nr. 582/2000 í B-deild Stjórnartíðinda, og með starfsleyfisskilyrðum fyrir fiskeldi á landi útgefnum af Umhverfisstofnun.
Eftirlit var framkvæmt hjá bleikjueldisstöðinni 23. nóvember 2016. Í eftirlitsskýrslu kom m.a. fram að eitt kar væri í stöðinni og um 900 fiskar, u.þ.b. 1 kg á þyngd hver. Væri fyrirhugað að slátra þeim öllum fyrir áramót 2016/2017 og myndi starfsemi ekki hefjast aftur í stöðinni fyrr en fleiri ker hefðu verið sett upp. Kærandi fékk í kjölfar eftirlitsins sendan reikning að upphæð kr. 187.000 sem hann mótmælti þar sem engin starfsemi væri hafin í stöðinni. Umhverfisstofnun lækkaði fyrst reikninginn í kr. 92.400 en felldi að endingu allt gjaldið niður þar sem ekki hefði náðst að ljúka eftirlitinu. Í samskiptum kæranda og Umhverfisstofnunar vegna þessa var kæranda jafnframt leiðbeint um að hann gæti með erindi til stofnunarinnar óskað eftir því að starfsleyfi hans yrði fellt niður.
Með tölvupósti til Umhverfisstofnunar 12. janúar 2017 óskaði kærandi eftir niðurfellingu á starfsleyfi fyrir bleikjueldinu. Staðfest var af hálfu stofnunarinnar með tölvupósti 24. s.m. að ósk um niðurfellingu starfsleyfis væri í vinnslu og nokkrum vikum síðar óskaði stofnunin eftir því að kærandi staðfesti að hann vildi enn að leyfið yrði niður fellt ef ekkert annað væri í boði. Með tölvupósti Umhverfisstofnunar 21. febrúar s.á. var óskað upplýsinga um hvort fiski hefði verið slátrað, svo sem fram hefði komið í eftirlitsskýrslu að fyrirhugað væri.
Sama dag sendi Umhverfisstofnun bréf m.a. til kæranda þar sem fram kom að með lagabreytingum árið 2014 hefðu öll starfsleyfi fyrir fiskeldi sem áður hefðu verið gefin út og væru háð eftirliti heilbrigðisnefnda (heilbrigðiseftirliti) færst yfir til Umhverfisstofnunar. Í bréfinu var tekið fram að við yfirfærsluna hefði eftirlitsgjald sem rekstraraðilar þyrftu að greiða hækkað í samræmi við gjaldskrá stofnunarinnar frá 1. apríl 2016. Eftirlitsgjald fyrir fyrirtæki í 4. eftirlitsflokki væri kr. 187.000, eftirlitið væri framkvæmt að meðaltali annað hvert ár og greiddist eftirlitsgjald það ár sem eftirlitið væri framkvæmt. Jafnframt var leiðbeint um að væri engin starfsemi hjá rekstraraðila gæti hann óskað eftir því að starfsleyfið yrði fellt niður með því að senda erindi í tölvupósti til stofnunarinnar fyrir 7. mars 2017. Stæði vilji rekstraraðila til þess að halda starfsleyfinu bæri stofnuninni að framkvæma eftirlit hjá honum samkvæmt eftirlitsáætlun og væri eftirlitsgjald greitt fyrir það hvort sem rekstur væri í stöðinni eða ekki.
Kærandi spurðist fyrir um hvað liði beiðni hans um niðurfellingu starfsleyfisins í tölvupósti 18. september 2017 og 24. október s.á. var framkvæmt fyrirvaralaust eftirlit í bleikjueldisstöðinni. Var tilgangur eftirlitsins var að staðfesta að enginn fiskur væri í stöðinni og að enginn búnaður til fiskeldis væri á svæðinu. Í eftirlitsskýrslu var kæranda m.a. bent á að til þess að hægt væri að fella niður starfsleyfið þyrfti að leggja fram lokunaráætlun þar sem fram kæmi tímasett áætlun um það hvernig fjarlægja skyldi þann búnað til fiskeldis sem enn væri á staðnum. Í kjölfar eftirlitsins barst kæranda reikningur að upphæð kr. 187.000, sem gefinn var út af Umhverfisstofnun með gjalddaga 11. desember 2017, en um það eftirlitsgjald er deilt í þessu máli. Með tölvupósti 27. desember 2017 mótmælti kærandi eftirlitinu og tók fram að engar byggingar væru á byggingarreitum fyrir bleikjueldisstöðina, starfsemi stöðvarinnar væri ekki hafin og að Umhverfisstofnun yrði tilkynnt ef og þegar af henni yrði.
Málsrök kæranda: Kærandi mótmælir álagningu eftirlitsgjalds að upphæð kr. 187.000 fyrir óbyggða bleikjueldisstöð sem eigi að vera í landi Viðvíkur og fer fram á endurgreiðslu þess. Engar byggingar, mannvirki eða eldiskör séu enn á byggingarreitum þótt búið sé að taka grunn og byrjað að keyra möl á einn af þremur reitanna, svo og taka skóflustungu og jarðvegssýni á þriðja byggingarreit. Byggingarleyfi kæranda sé bundið við þrjá byggingarstaði sem séu GPS-staðsettir.
Við bleikjueldið eigi að taka vatn úr vatnsuppsprettu sem sé staðsett ofan við alla byggingarreitina þrjá. Að norðanverðu við uppsprettuna hafi verið sett upp tilraunaplastkar sem hvíli á malarpúða. Vatnið úr uppsprettunni hafi verið tengt við tilraunaplastkarið og loftunarbúnaður settur upp sem kæranda hefði verið gefinn og óvíst hvort væri í lagi. Kveðst kærandi hafa sett upp karið í því skyni að sannreyna hvort allt virkaði eins og skyldi áður en fiskeldið hæfist. Þá sé á það bent að greint tilraunaplastkar sé staðsett eins nálægt vatnsuppsprettunni og hægt sé og sé það norðan við uppsprettuna sem vatnið komi úr. Byggingarreiturinn sé aftur á móti sunnan við uppsprettuna. Umrætt kar sé fullt af vatni og geymist það mjög vel þannig, a.m.k. fjúki það ekki á meðan það sé ekki fest niður á neinn annan hátt.
Sumarið 2016 hafi starfsmaður Umhverfisstofnunar hringt í kæranda og spurt hann hvort bleikjueldisstöðin væri starfrækt. Kærandi hafi svarað því til að starfsemin væri ekki hafin því stöðin væri ekki byggð og einungis væri verið að prófa vatnsbúskapinn í volgri uppsprettu. Síðla sama ár hafi starfsmaður Umhverfisstofnunar komið á bleikjueldisstöðina og spurt kæranda um starfsemina. Þrátt fyrir boð kæranda um að skoða aðstæður hefði starfsmaðurinn afþakkað það. Eftir þessa heimsókn hafi kærandi fengið senda eftirlitsskýrslu og reikning að upphæð kr. 187.000. Kærandi hafi mótmælt þeim reikningi bæði munnlega og skriflega og hafi Umhverfisstofnun fyrst lækkað reikninginn fyrir eftirlitsgjaldinu í kr. 92.400, en að endingu fellt allt gjaldið niður. Í þessum samskiptum hafi kærandi verið upplýstur um að best væri að óska eftir því að starfsleyfið yrði fellt niður þar sem frekari uppbygging bleikjueldisstöðvarinnar væri ekki á dagskrá, a.m.k. ekki næstu ár. Í kjölfarið hafi hann sótt um að starfsleyfið yrði fellt úr gildi, en það hafi enn ekki verið gert.
Hinn 24. október 2017 hafi starfsmenn Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar komið á bleikjueldisstöðina en tilgangurinn hafi verið að staðfesta að enginn fiskur væri þar. Í kjölfarið hafi kæranda verið sendur annar reikningur. Vegna þessa hafi hann hringt til Umhverfisstofnunar 30. janúar 2018 og kvartað yfir reikningnum. Skömmu síðar, eða 5. febrúar 2018, hafi kærandi fengið bréf frá Umhverfisstofnun þar sem fram hafi komið upplýsingar um það hvernig rífa ætti eldisstöðina svo fella mætti niður starfsleyfið. Í bréfinu komi fram að „ekki séu fyrirliggjandi nægar upplýsingar um hvort starfsemi hafi verið hætt í stöðinni en í nýlegri eftirlitsskýrslu komi fram að svo væri.“ Þá komi þar einnig fram að áður en að hægt sé að fella niður starfsleyfið þurfi kærandi að fjarlægja allt sem hann hafi verið búinn að byggja upp og ganga frá svæðinu svo að ekki sé hætta á foki. Í bréfinu sé einnig vísað til samræmdra starfskilyrða vegna mengunarvarna, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar segi í gr. 2.8 að verði rekstri hætt skuli rekstraraðili, í samráði við heilbrigðisfulltrúa, ganga þannig frá athafnasvæði og búnaði að hvorki mengunar- né slysahætta skapist. Kærandi telji það stórfurðulegt að mega ekki eiga tóm eldiskör, hvort sem í þeim sé vatn eða ekki, en eldiskarið sé langbest geymt fullt af vatni vegna fokhættu. Auk þess stafi hvorki mengunar- né slysahætta af umræddu kari, a.m.k. ekki meðan að vatn renni í það.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun kveðst líta svo á að ekki hafi verið um stjórnvaldsákvörðun að ræða í málinu heldur einungis þá stjórnvaldsathöfn að reikningsfæra eftirlit með starfsemi samkvæmt ákvæðum starfsleyfis í samræmi við gjaldskrá Umhverfisstofnunar. Því sé rétt að framkominni kæru verði vísað frá.
Umhverfisstofnun geri ekki athugasemd við þá atvikalýsingu kæranda að framkvæmt hafi verið eftirlit 2016 og ekki tekist að ljúka því. Hafi gjald fyrir það eftirlit því verið fellt niður í kjölfar samskipta stofnunarinnar og kæranda. Árið 2017 hafi á ný verið framkvæmt eftirlit í samræmi við gildandi starfsleyfi. Hafi þá tekist að ljúka eftirlitinu og verið gerð eftirlitsskýrsla þar um. Í þeirri eftirlitsskýrslu segi m.a.: „Rekstraraðila er bent á að til þess að hægt sé að fella niður starfsleyfi þá þarf að leggja fram lokunaráætlun þar sem fram kemur tímasett áætlun um það hvernig fjarlægja skuli þann búnað til fiskeldis sem enn er á staðnum og hvernig ganga skuli frá svæðinu með fullnægjandi hætti.“
Árið 2015 hafi útgáfa starfsleyfa fyrir allt fiskeldi og mengunarvarnaeftirlit vegna þess verið fært til Umhverfisstofnunar, en 2017 hafi í fyrsta sinn verið framkvæmt og lokið eftirliti með Bleikjueldisstöðinni Viðvík.
Verði ekki fallist á það sjónarmið að kærunni skuli vísað frá bendi Umhverfisstofnun á að starfsleyfi fyrir mengandi starfsemi skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé leyfi til reksturs/starfsemi fyrir fiskeldi, en ekki leyfi til byggingar mannvirkja. Í starfsleyfi séu veittar heimildir til starfrækslu starfsemi sem haft geti í för með sér mengun og sé markmið leyfisins að setja kröfur um stjórnun á losun mengandi efna, losunarmörk o.fl. Í leyfinu felist heimildir til tiltekinnar notkunar á viðtaka sem losað sé í, hvort sem um sé að ræða loft, vatn og/eða jarðveg.
Umhverfisstofnun hafi sent bréf, dags. 21. febrúar 2017, til þeirra fyrirtækja, þ.m.t. kæranda, sem talið hafi verið að rekstur væri ekki hafinn þrátt fyrir að starfsleyfi væri í gildi. Í bréfinu sé komið inn á eftirlitsskyldu Umhverfisstofnunar, eftirlitsgjöld og hvernig rekstraraðilar geti óskað eftir því að starfsleyfi verði fellt niður. Í bréfinu komi einnig fram að með þessari yfirfærslu hækki það eftirlitsgjald sem rekstraraðilar þurfi að greiða og skv. gjaldskrá stofnunarinnar frá 1. apríl 2016 sé eftirlitsgjald fyrir fyrirtæki í 4. eftirlitsflokki kr. 187.000. Eftirlit sé framkvæmt að meðaltali annað hvert ár og greiðist eftirlitsgjald það ár sem eftirlitið sé framkvæmt.
Umhverfisstofnun líti svo á að þegar gefið hafi verið út starfsleyfi vegna mengandi starfsemi sé hún háð eftirliti, sbr. XIV. kafla laga nr. 7/1998. Dæmi séu um að eftirlit hafi leitt í ljós starfsemi sem hafi verið talin óvirk. Þannig sé haft lágmarkseftirlit með allri starfsemi sem hafi starfsleyfi frá Umhverfisstofnun og einnig þeirri sem hafi starfsleyfi heilbrigðisnefnda. Stofnunin telji því ekki nægilegt að rekstraraðili tilkynni hvenær rekstur hefjist, þar sem reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit, með síðari breytingum, geri ráð fyrir að stofnunin geri sjálfstæða skoðun á starfsstöð reglulega. Hins vegar telji stofnunin eðlilegt að umfang og tíðni eftirlits taki mið af umfangi rekstrar, þ.m.t. ef bið verði á því að rekstur hefjist. Þannig sé því háttað með fiskeldisstöðvar þar sem starfsemi sé ekki hafin.
Reikningur sem gefinn hafi verið út vegna eftirlits með Bleikjueldisstöðinni Viðvík árið 2017 sé í samræmi við gjaldskrá nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar, sem staðfest sé af umhverfis- og auðlindaráðherra.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Á umræddum greiðsluseðli sem gefin var út 11. desember 2011 vegna eftirlitsgjalds fyrir Bleikjueldisstöðina Viðvík var ekki leiðbeint um kæruleið og kærufrest til úrskurðarnefndarinnar, svo sem kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af framangreindu þykir afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr en raun ber vitni og verður hún því tekin til efnismeðferðar með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Með lögum nr. 49/2014 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi (flutningur verkefna, stofnun sjóðs o.fl.) var lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir breytt á þann veg að öll starfsleyfi til eldis sjávar- og ferskvatnslífvera skyldu veitt af Umhverfisstofnun, en áður voru leyfi til slíks eldis veitt af heilbrigðisnefnd þegar ársframleiðsla væri undir ákveðnum mörkum. Öll starfsleyfisskyld starfsemi er háð eftirliti og á þeim tíma sem um ræðir í máli þessu gilti reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit, með síðari breytingum, sem sett var með stoð í lögum nr. 7/1998. Samkvæmt reglugerðinni skyldi Umhverfisstofnun m.a. hafa eftirlit með eldi sjávar- og ferskvatnslífvera þar sem ársframleiðsla væri 20-100 tonn og fráveita í ferskvatn, sbr. 13. gr., en slíkt eldi væri í eftirlitsflokki 4, sbr. tölul. 11 í fylgiskjali 1. Í gr. 12.2 í reglugerð nr. 786/1999 var kveðið á um að í flokki 4 skyldi reglubundið mengunarvarnaeftirlit vera á tveggja ára fresti að meðaltali og í gr. 12.3 var m.a. tekið fram að eftirlitsaðila væri heimilt að fara í fyrirvaralaust eftirlit ef þörf krefði, í tengslum við endurskoðun á starfsleyfi eða sem hluta af reglubundnu eftirliti. Starfsleyfi kæranda var gefið út árið 2012 og gildir í 12 ár, eða til ársins 2024. Tekur það til eldis 20 tonna af fiski á ári og fellur því undir þau ákvæði sem að framan eru rakin.
Í málinu liggur fyrir tölvupóstur frá heilbrigðisfulltrúa vegna aðkomu Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra að útgáfu starfsleyfis og eftirlits vegna Bleikjueldisstöðvarinnar Viðvíkur. Kemur þar fram að í kjölfar útgáfu leyfisins hafi umsækjanda verið greint frá því að honum bæri skylda til að tilkynna eftirlitinu þegar eldi hæfist, þá yrði gerð úttekt á að starfsemi væri í samræmi við skilyrði og þá fyrst yrðu innheimt eftirlitsgjöld. Hvorki hefði verið innheimt eftirlitsgjald fyrir árið 2013 né 2014, en samkvæmt gjaldskrá heilbrigðiseftirlitsins hefði eftirlitsgjald fyrir sambærilega starfsemi verið kr. 22.400 fyrir árið 2014. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu voru eftirlitsgjöld vegna ólokins eftirlits árið 2016 felld niður af Umhverfisstofnun og áttu sér stað töluverð samskipti vegna þessa milli stofnunarinnar og kæranda. Var kæranda sent bréf, dags. 21. febrúar 2017, þar sem skýrt var tekið fram að Umhverfisstofnun færi nú með eftirlit með starfseminni, svo sem henni væri skylt, kostnað vegna þess og tíðni, sem og að eftirlitsgjald væri greitt fyrir eftirlit hvort sem rekstur væri í stöðinni eða ekki. Kærandi var því upplýstur um réttarstöðu sína hvað sem líður forsögu leyfisveitingarinnar.
Í starfsleyfi kæranda er tiltekið í gr. 2.17. að verði rekstri eldisstöðvarinnar hætt skuli fjarlægja allan búnað utanhúss og ganga þannig frá að ekki valdi mengunar- eða slysahættu. Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu fór Umhverfisstofnun þess á leit í tölvupósti 21. febrúar 2017 að staðfest yrði að fiskur væri ekki lengur í eldisstöðinni. Var síðan staðfest með eftirliti stofnunarinnar 24. október s.á. að svo væri ekki, en að eitt eldiskar væri í stöðinni. Samkvæmt ljósmyndum sem teknar voru við það eftirlit mun jafnframt hafa verið til staðar loftunarbúnaður við karið, innrennslislagnir legið úr læk við hlið þess og frárennslislagnir legið úr karinu. Hefur kærandi ekki borið á móti því að búnaður þessi hafi verið til staðar en bent á að það hafi verið til prufu og að karið geymdist best fullt af vatni. Það breytir því þó ekki að skýr skilyrði í gr. 2.17. í starfsleyfinu höfðu ekki verið uppfyllt þegar eftirlitið fór fram. Hefur í því sambandi enga þýðingu hvort að nefnt kar og tilheyrandi búnaður hafi verið staðsett innan einhvers þeirra byggingarreita sem fyrirhugað er að byggja eldisstöðina á eða ekki. Þá er ekkert í málinu sem bendir til annars en að eftirlit hafi verið framkvæmt með réttum hætti. Í samræmi við gr. 12.5 í reglugerð nr. 786/1999 var eftirlitsskýrsla gerð og samkvæmt henni hittu eftirlitsaðilar kæranda á staðnum en hann gat ekki komið með til að skoða aðstæður þar sem hann var vant við látinn. Verður ekki annað ráðið af skýrslunni en að kæranda hafi verið boðið að vera viðstöddum eftirlitið en að því hafi ekki verið við komið í skilningi gr. 12.4 að framkvæma eftirlitið í hans viðurvist.
Samkvæmt starfsleyfinu skal rekstraraðili greiða starfsleyfis- og eftirlitsgjöld skv. gildandi gjaldskrá Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra, nú gjaldskrá nr. 535/2015, fyrir verkefni og þjónustu Umhverfistofnunar, með síðari breytingum. Í 25. gr. gjaldskrárinnar, um gjald fyrir mengunvarnareftirlit með starfsleyfisskyldri starfsemi, segir að Umhverfisstofnun innheimti gjald af fyrirtækjum sem stofnunin hafi eftirlit með skv. 12. og 13. gr. reglugerðar nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit og stundi atvinnurekstur sem talinn sé upp í fylgiskjali nr. 1 og viðauka I með reglugerðinni, en eldi það sem starfsleyfi kæranda heimilar er þar á meðal. Vegna reglubundins eftirlits og eftirlits sem nánar er kveðið á um í starfsleyfi er eftirlitsgjald fyrir fyrirtæki í 4. eftirlitsflokki kr. 187.000, svo sem hinn umdeildi reikningur hljóðar upp á.
Svo sem að framan greinir er kærandi með gilt starfsleyfi og er starfsemi samkvæmt því háð eftirliti Umhverfisstofnunar. Fór eftirlit fram hjá honum með tilskildum hætti og gjald á lagt vegna þess í samræmi við gildandi gjaldskrá. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu álagningar því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. desember 2017 um álagningu eftirlitsgjalds vegna Bleikjueldisstöðvarinnar Viðvíkur.
