Árið 2019, miðvikudaginn 17. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 38/2018, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. febrúar 2018 um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna kvista á norður- og suðurhlið hússins að Þrastargötu 7b.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. mars 2018, er barst nefndinni 8. s.m., kærir eigandi húss að Þrastargötu 7 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. febrúar 2018 að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna kvista á norður- og suðurhlið hússins að Þrastargötu 7b. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. apríl 2018.
Málavextir: Á árinu 2015 var sótt um leyfi til byggingarfulltrúans í Reykjavík fyrir áður byggðum kvisti á suðurhlið hússins að Þrastargötu 7b auk nýs kvists á norðurhlið þess og sólskála við húsið. Byggingarfulltrúi samþykkti á afgreiðslufundi sínum 29. ágúst 2017 leyfi fyrir áður gerðum kvisti ásamt því að samþykkja umsókn um byggingu nýs kvists á norðurhlið hússins. Kærandi kærði þann hluta byggingarleyfisins sem sneri að heimild til byggingar kvists norðan megin til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 14. september 2017. Eftir að sú kæra barst voru breytingar á leyfinu samþykktar í tvígang. Með úrskurði nefndarinnar kveðnum upp 22. desember s.á. í kærumáli nr. 100/2017 var byggingarleyfið fellt úr gildi þar sem það var ekki talið í samræmi við skilmála gildandi deiliskipulags Fálkagötureits. Í kjölfar úrskurðarins sendi kærandi bréf til byggingarfulltrúa, dags. 29. janúar 2018, þar sem farið var fram á að byggingarfulltrúi gripi til viðeigandi úrræða skv. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki vegna kvista á norður- og suðurhlið hússins að Þrastargötu 7b. Hinn 18. febrúar 2018 hafnaði byggingarfulltrúi kröfu kæranda um beitingu þvingunarúrræða. Í ákvörðuninni segir m.a. að engin rök hafi komið fram sem gætu sýnt fram á að hagsmunir kæranda að fá kvistinn fjarlægðan væru ríkari en hagsmunir eiganda Þrastargötu 7b, að ekki væri að sjá að kvisturinn raski hagsmunum kæranda á einhvern hátt auk þess sem engin hætta stafi af honum. Þá var vísað til þess að hafin væri vinna við breytingu á deiliskipulagi vegna Þrastargötu 7b þar sem ætlunin væri að heimila stærri kvist á norðurhlið.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann hafi verulegra hagsmuna að gæta af kröfu sinni að því er varði báða kvisti á húsinu að Þrastargötu 7b enda sé hús hans að Þrastargötu 7 mjög nálægt húsinu að Þrastargötu 7b. Óumdeilt sé að bygging kvista norðan- og sunnanmegin á húsinu að Þrastargötu 7b gangi verulega gegn gildandi deiliskipulagi, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 100/2017. Ekki hafi verið aflað byggingarleyfis vegna kvistsins sunnanmegin á húsinu. Eigandi hússins að Þrastargötu 7b hafi framkvæmt í vondri trú um að vafi væri um réttmæti byggingarleyfisins sem gefið hafi verið út og án þess að afla tilskilins byggingarleyfis í andstöðu við 9. gr. laga um mannvirki. Mat á meðalhófi hljóti að taka mið af huglægri afstöðu framkvæmdaraðila, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 7. apríl 2009 í máli nr. 444/2008. Þá liggi einnig fyrir að byggðamynstur í götunni njóti hverfisverndar.
Ekki sé heimilt að gera breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits, hvorki almennum skilmálum þess né sérstökum skilmálum að því er varði uppbyggingarheimildir að Þrastargötu 7b. Bent sé á að síðast hafi verið gerð breyting á deiliskipulagi reitsins árið 2017. Skipulagsyfirvöldum hefði þá verið í lófa lagið að gera aðrar breytingar á skipulaginu. Það séu takmörk fyrir því hve oft sé heimilt að gera breytingar á deiliskipulagi vegna eðlis og markmiðs þess sem stefnumörkunar fyrir „heildstæða einingu í skipulagslegu tilliti.“ Borgarar verði að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingamála í kærumáli nr. 88/2006. Ákvörðun byggingarfulltrúa um veitingu byggingarleyfis hafi verið ómálefnaleg enda réttlæt með vísan til þess að vinna við gerð deiliskipulagsbreytingar sé í gangi.
Í ákvörðun byggingarfulltrúa frá 8. febrúar 2018 sé fullyrt að kvistirnir raski ekki hagsmunum kæranda. Ekki sé hægt að fullyrða um það, enda hafi engin rannsókn á áhrifum kvistanna farið fram.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að Þrastargata 7b sé hluti af bráðabirgðaskúrbyggingum sem reistar hafi verið á árunum 1926-1929 og hafi húsið fyrst verið virt í maí 1926. Merkja megi úr húsakönnun frá 2008 vegna Grímsstaðaholts og nágrennis að húsið hafi verið byggt með suðurkvistinum og engar meiriháttar breytingar hafi verið gerðar á húsinu nema þegar bílskúr hafi verið bætt við árið 1945. Engar byggingarteikningar hafi verið til af húsinu en eigendur Þrastargötu 7b hafi 17. mars 2015 sent inn til byggingarfulltrúa reyndarteikningar af húsinu og sé suðurkvisturinn inni á þeim teikningum. Þær teikningar hafi verið samþykktar af byggingarfulltrúa 12. maí s.á. Samhliða hafi eigendur sótt um byggingarleyfi fyrir kvisti á norðurhlið hússins og sólskála garðmegin. Hafi þær teikningar þá verið lagðar fram til Minjastofnunar til umsagnar. Í áliti stofnunarinnar, dags. 24. mars 2015, segi: „Þar sem húsið Þrastargata 7B stendur á baklóð, þétt inn á milli annarra húsa, er breytingin vart sýnileg frá Þrastargötu og hefur lítil sem engin áhrif á heildaryfirbragð svæðisins. Hönnun viðbygginganna tekur mið af stærð og formi hússins. Minjastofnun gerir ekki athugasemd við erindið.“ Ekki hafi verið farið í framkvæmdir og því hafi eigendur sótt aftur um byggingarleyfi en þá hafi eingöngu verið sótt um leyfi fyrir norðurkvistinum en ekki sólstofunni. Fyrrgreint álit Minjastofnunar hafi þá legið fyrir þegar byggingarleyfið var samþykkt og hafi verið litið til þess enda sama útfærsla á kvisti lögð fram.
Kærandi eigi í sjálfu sér enga kröfu á því að byggingarfulltrúi grípi til þvingunarúrræða þeirra sem farið hafi verið fram á í málinu enda sé það byggingarfulltrúa að framfylgja lögum og reglugerðum. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki segi að sveitarstjórn beri ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og að byggingarfulltrúar annist eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. 55. gr. laganna geti byggingarfulltrúi t.a.m. stöðvað framkvæmdir ef byggt sé á annan hátt en leyfi standi til og í 2. mgr. sömu lagagreinar sé að finna heimild fyrir byggingarfulltrúa til að mæla fyrir um niðurrif óleyfisframkvæmdar. Sé ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða háð frjálsu mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið sé og fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þessa úrræðis sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umræddum ákvæðum verði fyrst og fremst beitt sé það mat viðkomandi stjórnvalds að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Kærandi hafi ekki sýnt fram á að það eigi við í þessu máli. Einstaklingum sé ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja einstaklingsbundna hagsmuni sína.
Engin rök hafi komið fram hjá kæranda sem sýni fram á að hagsmunir hans til að fá kvistinn fjarlægðan séu ríkari en hagsmunir eiganda Þrastargötu 7b að halda kvistinum. Byggingarfulltrúi hafi metið það svo að ekki væri að sjá að kvisturinn raski hagsmunum kæranda á nokkurn hátt og þar að auki stafi engin hætta af honum. Þá liggi ekkert fyrir um að kærandi hafi orðið fyrir tjóni sökum þessa. Þá sé á það bent að breyting á deiliskipulagi sé í vinnslu hjá embætti skipulagsfulltrúa sem snerti lóðina Þrastargötu 7b.
Niðurstaða: Kveðið er á um það í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að sveitarstjórn beri ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og að byggingarfulltrúar annist eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 55. gr. laganna getur byggingarfulltrúi krafist þess, ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti séu fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.
Ákvörðun um beitingu nefndra þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa stjórnvöldum sveitarfélaga kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna hagsmuna einstaklinga enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.
Ákvörðun byggingarfulltrúa um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna kvists á norðurhlið var studd þeim rökum að engin rök hafi komið fram sem gætu sýnt fram á að hagsmunir kæranda til að fá kvistinn fjarlægðan væru ríkari en hagsmunir eiganda Þrastargötu 7b að halda kvistinum, að ekki sé að sjá að kvisturinn raski hagsmunum kæranda á einhvern hátt og að engin hætta stafi af kvistinum. Þá var ákvörðun um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræðis vegna kvists á suðurhlið studd þeim rökum að byggingarleyfið, sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fellt úr gildi í máli nefndarinnar nr. 100/2007, hafi einungis tekið til kvists á norðurhlið hússins en ekki suðurhlið þess. Fyrir liggur að byggingarleyfi fyrir áður byggðum kvisti á suðurhlið hefur hlotið samþykki og hefur það ekki verið kært. Verður að telja ákvörðun byggingarfulltrúa um að hafna beitingu þvingunarúrræða vegna fyrrgreindra kvista hafa verið studda efnislegum rökum.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. febrúar 2018 um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna kvista á norður- og suðurhlið hússins að Þrastargötu 7b.
