Árið 2019, fimmtudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Geir Oddsson auðlindafræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 11/2018, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. desember 2017 um að nýting kalkþörungasets í Miðfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. janúar 2018, er barst nefndinni 22. s.m., kæra Veiðifélag Miðfirðinga og Kvísl ehf., eigandi Króksstaða og hluta Miðfjarðarár, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. desember 2017 að nýting kalkþörungasets í Miðfirði, 1.200 m³ á ári í 30 ár, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um frestun réttaráhrifa en þó er tekið fram að ekki sé krafist úrskurðar um hana að svo stöddu. Vegna framsetningar kröfunnar þótti ekki tilefni til að taka afstöðu til framkominnar kröfu um stöðvun framkvæmda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 26. febrúar 2018.
Málavextir: Forsaga máls þessa er nokkur. Hinn 14. maí 2015 sótti Icecal ehf. um leyfi til Orkustofnunar fyrir hagnýtingu á 1.200 m³ af kalkþörungaseti á ári innan ákveðins svæðis í Miðfirði. Óskað var eftir nýtingarleyfi til 30 ára, eða frá 2015 til 2045. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins skal við veitingu leyfa samkvæmt lögunum gætt ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum. Í samræmi við tilvitnaða málsgrein leitaði Orkustofnun umsagna Umhverfisstofnunar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra, Húnaþings vestra, Minjastofnunar Íslands, Náttúrustofu Norðurlands vestra, Náttúrustofu Vestfjarða og Samgöngustofu áður en leyfið var veitt. Í bréfi sínu til umsækjanda, dags. 20. nóvember 2015., benti Orkustofnun á að tilkynna þyrfti um fyrirhugaða framkvæmd til Skipulagstofnunar og var það gert 4. desember s.á. Skipulagsstofnun komst að þeirri niðurstöðu 9. s.m. að umrædd framkvæmd væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 30. maí 2016 veitti Orkustofnun umsækjanda leyfi til töku kalkþörungasets af hafsbotni í vestanverðum Miðfirði við Húnaflóa.
Í janúar 2016 bárust úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kærur vegna fyrrnefndrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar og kvað nefndin upp úrskurð 3. október 2017 í kærumálum nr. 3/2016 og 8/2016 þar sem ákvörðunin var felld úr gildi. Í niðurstöðu nefndarinnar segir að ekki verði ráðið af hinni kærðu ákvörðun og rökstuðningi hennar að mat Skipulagsstofnunar þess efnis að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum hafi farið fram með fullnægjandi hætti samkvæmt viðmiðum 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Með bréfi, dags. 7. nóvember 2017, tilkynnti Icecal að nýju um fyrirhugaða framkvæmd til Skipulagsstofnunar. Fram kom í tilkynningunni að hinn 30. maí 2016 hefði félagið fengið leyfi frá Orkustofnun til hagnýtingar á 1.200 m3 af kalkþörungaseti á ári í 30 ár innan tilgreinds svæðis í Miðfirði. Við leyfisumsóknina hafi verið stuðst við setlagarannsóknir tilgreindrar jarðfræðistofu frá árinu 2004, auk rannsókna á kalkþörungum í Húnaflóa frá árinu 1980. Við val á svæði hafi verið horft til niðurstaðna setmælinga m.t.t. magns lífræns og ólífræns sets. Sótt hafi verið um leyfi til efnisnáms á svæði þar sem kalkþörungaset sé talið í sem mestu magni. Fyrirhugað sé að nýta skip útbúið með krana og gálga eða dælubúnað sem nýtist við efnistökuna. Þar sem umfang nýtingar sé almennt lítið sé lögð á það áhersla að nýting verði eins vistvæn og kostur sé og taki mið af lögun kalkþörungasetsins. Gert sé ráð fyrir að set verði flutt í kerjum, sekkjum eða einhverju sambærilegu og notast sé við hefðbundnar aðferðir, eins og við löndun á matvælum úr sjó, s.s. fiski. Skipulagt efnisnám muni fara fram á afmörkuðu efnistökusvæði með þeim hætti að rask á botnlífi verði sem minnst. Sama gildi um rask sem áhrif hafi á fiskistofna á svæðinu þar sem grugg frá efnistöku sé almennt lítið í samanburði við umfangsmeiri efnistöku annars staðar.
Skipulagsstofnun tók nýja ákvörðun í málinu 14. desember 2017. Þar kom fram að stofnunin hefði ekki talið tilefni til að óska sérstaklega eftir umsögnum, en þess í stað stuðst við umsagnir frá árinu 2015 sem Orkustofnun hefði óskað eftir vegna leyfisumsóknar framkvæmdaraðila. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar er vísað til þess að í umsögn Umhverfisstofnunar hafi komið fram sú skoðun stofnunarinnar að þau stærðarviðmið sem ætlað sé að gefa vísbendingar um líkleg áhrif efnistöku ættu að öllum líkindum ekki við þegar um efnistöku á seti væri að ræða, sér í lagi þegar verið væri að vinna efni sem væri jafn viðkvæmt og kalkþörungaset. Skipulagsstofnun taki undir það sjónarmið að gerð efnis sem taka eigi sé ekki síður mikilvægur þáttur þegar horft sé til líklegra áhrifa af efnistöku. Tekið hafi verið á þessu vandamáli við samþykkt laga nr. 138/2014 um breytingu á lögum nr. 106/2000. Við lagabreytinguna hafi efnistaka sem áður hafi verið undir stærðarviðmiðum laganna orðið tilkynningarskyld. Ekki liggi fyrir hversu mikið sé af lifandi kalkþörungum innan fyrirhugaðs efnistökusvæðis. Að mati Skipulagsstofnunar felist neikvæð áhrif framkvæmdar fyrst og fremst í röskun lifandi kalkþörunga sem séu afar viðkvæmir og séu mikilvægt búsvæði fyrir sjávardýr og gróður. Vaxtartími kalkþörunga sé afar hægur og áhrifin því langvarandi og vart afturkræf nema ef litið sé til mjög langs tíma. Stofnunin taki þó ekki undir þá umsögn Hafrannsóknastofnunar að nýtingin sé ekki sjálfbær þar sem um afar hóflega nýtingu á auðlindinni sé að ræða. Í ljósi þess telji Skipulagsstofnun að áhrif framkvæmdarinnar á kalkþörunga verði nokkuð neikvæð en staðbundin. Mikilvægt sé að við efnisnám verði notast við aðferðir sem takmarki gruggmyndun og þess gætt að áhrifa gæti ekki út fyrir fyrirhugað efnistökusvæði. Stofnunin telji eðlilegt að í nýtingarleyfi verði sett skilyrði um fyrirkomulag efnistöku, rannsóknir á lífríki, vöktun og hvernig bregðast skuli við niðurstöðum rannsókna og vöktunar. Á grundvelli fyrirliggjandi gagna sé það niðurstaða stofnunarinnar að umrædd framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti til eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. þau viðmið sem tilgreind séu í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Því skuli framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hefur framangreind ákvörðun verið kærð, eins og áður segir.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að Skipulagsstofnun hafi ekki aflað nýrra umsagna hinna ýmsu stofnana og Húnaþings vestra áður en stofnunin hafi tekið ákvörðun sína 14. desember 2017. Í stað þess hafi hún látið umsagnir til Orkustofnunar frá miðju ári 2015 duga, en þær umsagnir hafi verið gefnar löngu fyrir ógildingarúrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hinn 3. október 2017. Umsagnirnar hafi því verið úreltar þegar hin kærða ákvörðun var tekin auk þess sem þær hafi verið veittar annarri óviðkomandi stofnun. Þá sé í hinni kærðu ákvörðun hvorki getið um né fjallað um athugasemdir og mótmæli kærenda sem komi fram í málum nr. 3/2016 og 8/2016. Kærendur mótmæli túlkun Skipulagsstofnunar á 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, en stofnunin misskilji víðtækt ákvæði greinarinnar þannig að hún eigi einungis við um ákvarðanir á grundvelli náttúruverndarlaganna.
Orkustofnun hafi gefið út leyfi til töku kalkþörungasetsins 30. maí 2016, en það leyfi hafi orðið markleysa eftir að fyrri ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi verið ógilt af úrskurðarnefndinni 3. október 2017, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Veruleg óvissa sé um áhrif framkvæmdarinnar. Fram komi í umsögn Umhverfisstofnunar að stærðarviðmið efnistöku í 1. viðauka laga nr. 106/2000, sem ætlað sé að gefa vísbendingar um líkleg áhrif efnistöku á landi, eigi að öllum líkindum ekki við þegar um sé að ræða efnistöku á hafsbotni, sérstaklega þegar efni sé dælt upp af hafsbotni úr seti sem sé jafn viðkvæmt og kalkþörungar. Þá megi líta til umsagnar Hafrannsóknastofnunar þar sem komi fram að vegna óvenju hægs vaxtar kalkþörunga muni það væntanlega taka hundruð ára fyrir þá og lífríkið að jafna sig. Þess vegna sé ekki um að ræða sjálfbæra nýtingu. Einnig segi í umsögn Fiskistofu að ástæða kunni að vera til að skoða á landsvísu hvort kalkþörunganám kunni að hafa neikvæð áhrif á afkomu laxfiska og annarra lífvera sem nýti sér búsvæði á grunnsævi. Í Miðfirði sé ein mikilvægasta laxveiðiá landsins. Fiskistofa bendi á að það svæði og það magn sem sótt sé um leyfi til að nýta, sé ekki fjarri þeim mörkum sem sett hafi verið til viðmiðunar um framkvæmdir sem skuli vera háðar mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt komi fram hjá framkvæmdaraðila að sótt verði um frekara efnisnám á leyfistímanum, ef ástæða reynist til. Því telji Fiskistofa eðlilegt að umhverfisáhrif verði metin.
Ákvörðun Skipulagsstofnunar sé enn verulega ábótavant og langt frá því að bera með sér að stofnunin hafi rannsakað málið sérstaklega með sjálfstæðum og víðfeðmum hætti, með tilliti til allra þeirra atriða sem máli skipta, áður en hún hafi tekið ákvörðun sína. Ekki dugi að fullyrða um það heldur verði ákvörðunin að bera með sér að málið hafi verið rannsakað.
Sem dæmi um lítt rökstuddar og óviðunandi staðhæfingar Skipulagsstofnunar sé vísað til orðalags stofnunarinnar varðandi umfang framkvæmda, þ.e. „[g]era má ráð fyrir“ að umhverfisáhrif framkvæmdar takmarkist við efnistökusvæðið. Kærandi spyrji hvers vegna megi gera ráð fyrir að umhverfisáhrif framkvæmdar takmarkist við efnistökusvæðið, hvernig efnistökusvæðið takmarkist eða hvernig það sé tryggt að ekkert rask verði utan hins formlega 25.000 m2 efnistökusvæðis. Ráðagerð stofnunarinnar sé ekki rökstudd og engin trygging sé fyrir því að ekki verði umhverfisáhrif af framkvæmdinni utan hins formlega efnistökusvæðis. Þvert á móti sé ástæða til að óttast veruleg umhverfisáhrif utan framkvæmdasvæðisins, bæði bein og óbein, m.a. á lífríki Miðfjarðarár og vatnasvæði árinnar og Miðfjarðarins í heild. Fleiri dæmi megi finna en um stærð og fjölbreytileika áhrifa segi í ákvörðun Skipulagsstofnunar að helstu neikvæðu áhrifin séu vegna rasks á kalkþörungaseti og þeirrar eyðileggingar á búsvæðum sem því fylgi og sé svo viðhaft orðalagið „[g]era má ráð fyrir“ að umfang áhrifa ráðist af umfangi rasks. Þá segi um líkur á áhrifum „má ganga út frá“ því að framkvæmd muni raska búsvæðum og hafa áhrif á sjávargróður og dýr á framkvæmdasvæði svo og „[t]elja má“ að litlar líkur verði á öðrum áhrifum.
Um tímalengd, tíðni og óafturkræfi áhrifa segi að fyrir liggi að vaxtartími kalkþörunga sé afar hægur og það taki því lífríkið langan tíma að jafna sig eftir rask. Sé vísað í umsögn Hafrannsóknastofnunar um að efnisnám kalkþörungasets sé ekki sjálfbær nýting á náttúruauðlind. Í niðurstöðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar gildi það sama. Hún endurspegli ekki sjálfstæða rannsókn eða rökstudda og þar sé aðeins ein lagatilvísun.
Enginn viti hvaða áhrif fyrirhuguð námuvinnsla geti haft á laxa- og bleikjugöngur í Miðfjarðará eða á lífríki vatnasvæðis árinnar og fjarðarins. Miðfjarðará sé ein mesta laxveiðiá landsins og geti verið í stórhættu ef af námuvinnslunni verði með tilheyrandi uppróti og kalkþörungaskoli í firðinum. Sérstaklega hljóti sú hætta að eiga við á göngutíma seiða til sjávar og á tíma göngu lax og silungs í ána. Áður en til greina komi að heimila framkvæmdina sé brýnt að framkvæma margvíslegar rannsóknir á náttúru svæðisins og láta fara fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sem ætla megi að geti stefnt í stórhættu lífríki umhverfisins í nágrenni námuvinnslunnar.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun telur að þótt umsagnir í málinu séu frá árinu 2015 þá séu þær ekki úreltar. Þrátt fyrir að þær hafi verið veittar Orkustofnun þá hafi verið hægt að byggja á þeim, enda hafi leyfisumsókn lotið að sömu framkvæmd og hin kærða ákvörðun lúti að. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi í úrskurði sínum frá 3. október 2017 ekki gert athugasemd við það að Skipulagsstofnun hafi ekki leitað umsagna leyfisveitanda samkvæmt 5. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Kærendur nefni að í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. desember 2017 sé hvorki getið né fjallað um athugasemdir og mótmæli kærenda varðandi fyrri ákvörðun stofnunarinnar. Stofnunin fái ekki séð að henni sé skylt að lögum að víkja að athugasemdum og mótmælum í umræddum kærum varðandi fyrri ákvörðun stofnunarinnar, enda hafi úrskurðarnefndin fellt hana úr gildi. Aftur á móti hafi stofnuninni borið að taka mið af þeim sjónarmiðum og lagarökum sem komu fram í úrskurði nefndarinnar sem hún og gerði áður en hún tók hina kærðu ákvörðun. Af samanburði á umræddum kærum og því sem fram komi í úrskurði nefndarinnar verði ráðið að úrskurðarnefndin hafi ekki tekið undir öll sjónarmið og rök sem fram hafi komið í kærunum.
Því sé hafnað að Skipulagsstofnun misskilji 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Gerð hafi verið breyting á ákvæðinu með lögum nr. 109/2015. Eftir þá breytingu gildi ákvæðið einungis um ákvarðanir teknar á grundvelli náttúruverndarlaga. Ákvæðið gildi því ekki um ákvarðanir Skipulagsstofnunar sem teknar séu á grundvelli laga nr. 106/2000.
Í kærunni sé því haldið fram að veruleg óvissa sé um áhrif framkvæmdarinnar. Í því sambandi sé vitnað til umsagna Umhverfisstofnunar, Hafrannsóknastofnunar og Fiskistofu. Í umsögn Umhverfisstofnunar sé þeirri afstöðu lýst að stærðarviðmið, sem ætlað sé að gefa vísbendingu um líkleg áhrif efnistöku á landi, eigi að öllum líkindum ekki við þegar um efnistöku á hafsbotni sé að ræða, sérstaklega þegar efni sé dælt upp af hafsbotni úr seti sem sé jafn viðkvæmt og kalkþörungar. Skipulagsstofnun bendi á að gerð efnis sem taka eigi sé ekki síður mikilvægur þáttur þegar horft sé til líklegra áhrifa efnistöku. Tekið hafi verið á þessu vandamáli við samþykkt laga nr. 138/2014 um breytingu á lögum nr. 106/2000. Við lagabreytinguna hafi efnistaka, sem áður hafi verið undir stærðarviðmiðunum, orðið tilkynningarskyld. Þá sé í tölulið 2.04 ekki aðeins talað um efnistöku á landi heldur einnig úr hafsbotni.
Eins og fram komi í ákvörðun Skipulagsstofnunar þá felist neikvæð áhrif framkvæmdarinnar fyrst og fremst í röskun lifandi kalkþörunga sem séu afar viðkvæmir fyrir raski og séu mikilvægt búsvæði fyrir sjávardýr og gróður. Vaxtartími kalkþörunga sé afar hægur og áhrifin því langvarandi og vart afturkræf nema til mjög langs tíma sé litið. Skipulagsstofnun taki þó ekki undir með Hafrannsóknastofnun að nýtingin sé ekki sjálfbær vegna þess að um sé að ræða afar hóflega nýtingu á auðlindinni. Í ljósi þess sem hér sé rakið telji Skipulagsstofnun að áhrif framkvæmdarinnar á kalkþörunga verði nokkuð neikvæð og staðbundin en ekki veruleg, eins og skilgreining á umtalsverðum umhverfisáhrifum áskilji, sbr. p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Þess skuli getið að í umsögn Umhverfisstofnunar komi fram sú afstaða að um hóflega nýtingu sé að ræða.
Kærendur vísi til ummæla Fiskistofu í umsögn sinni en horfi vísvitandi fram hjá því að í umsögninni sé vikið að því að þar sem fyrirhuguð efnistaka sé fremur lítil að umfangi og til langs tíma, efnistökusvæðið sé afmarkað og nokkuð fjarri árósi Miðfjarðará, sé ekki líklegt að hún hafi mikil áhrif á afkomu laxfiska á svæðinu. Vegna þeirra orða Fiskistofu að það svæði og það magn sem sótt sé um leyfi til að nýta sé ekki fjarri þeim mörkum sem sett hafi verið til viðmiðunar um framkvæmdir sem skuli vera háðar mati á umhverfisáhrifum bendi Skipulagsstofnun á að það atriði geti ekki leitt til þess að framkvæmdin eigi að fara í mat á umhverfisáhrifum heldur þurfi að meta hvort framkvæmdin skuli matsskyld á grundvelli þeirra viðmiða sem fram komi í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Þá veki stofnunin athygli á því að mörkin í tölulið 2.01 séu há, enda um matsskylda framkvæmd að ræða í A-flokki. Því sé nokkuð langt seilst að tala um að stærð efnistökusvæðisins sé ekki fjarri mörkunum. Einnig geri stofnunin athugasemd við það orðalag Fiskistofu að henni þyki „eðlilegt“ að metin verði umhverfisáhrif framkvæmdarinnar áður en efnistaka hefjist. Skipulagsstofnun bendi á að ákvörðun um matsskyldu skuli byggjast á lagarökum og lagasjónarmiðum en ekki sjónarmiðum um hvað sé eðlilegt.
Því sé hafnað að Skipulagsstofnun hafi ekki rannsakað málið. Fram komi í niðurlagi hinnar kærðu ákvörðunar að í samræmi við 6. gr. laga nr. 106/2000 hafi stofnunin farið yfir þau gögn sem lögð hafi verið fram af hálfu framkvæmdaraðila við tilkynningu og fyrirliggjandi umsagnir. Þá hafi stofnunin aflað nánar tilgreindrar greinar frá 1980 sem fjalli um kalkþörunga í Húnaflóa og hugsanlega nýtingu þeirra. Vitnað hafi verið til greinarinnar og fjallað um rannsóknirnar í ákvörðuninni. Eins og málið hafi legið fyrir stofnuninni út frá þessum gögnum og að gættum viðmiðum í 2. viðauka laga nr. 106/2000 hafi stofnunin ekki talið tilefni til að afla frekari upplýsinga, enda hafi legið fyrir hendi allar þær upplýsingar sem máli hafi skipt eða verið nauðsynlegar.
Þá hafni Skipulagsstofnun því að ákvörðunin sé ekki rökstudd. Þegar ákvörðunin sé borin saman við fyrri ákvörðunina, sem úrskurðarnefndin hafi gert athugasemd við, sé ljóst að rökstuðningnum í fyrri ákvörðuninni hafi verið ábótavant. Í hinni kærðu ákvörðun sé tekin afstaða til þess sem komi fram í umsögnum Umhverfisstofnunar og Hafrannsóknastofnunar auk þess sem tekin sé afstaða til þess hvort og hvaða þýðingu það hafi að áhrif verði á kalkþörungaset sem sé á lista OSPAR samningsins um viðkvæm búsvæði sem séu í hættu eða á undanhaldi, en úrskurðarnefndin hafi í úrskurði sínum kallað eftir þessum atriðum. Gerðar hafi verið breytingar á gátlistanum í samræmi við úrskurð nefndarinnar að því leyti að bætt hafi verið við þeim atriðum sem vantaði og koma fram í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Einnig sé í reitunum „Já/Nei/Útskýring“ að finna mun ítarlegri umfjöllun heldur en í fyrri ákvörðuninni. Þar sé gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem hafi þýðingu í málinu. Rökstuðningurinn fullnægi því kröfum 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærendur vísi til staðhæfinga í hinni kærðu ákvörðun sem þeir telji lítt rökstudda, t.d. um að „telja [megi] að litlar líkur verði á öðrum áhrifum, eins og t.d. áhrifum á laxfiska í Miðfjarðará.“ Skipulagsstofnun bendi á að þau ummæli verði að skoða í samhengi við það sem komi fram á öðrum stað í ákvörðuninni, þ.e. tilvísun í umsögn Fiskistofu þess efnis að ólíklegt sé að efnistaka hafi áhrif á laxfiska á svæðinu. Með það í huga fái Skipulagsstofnun ekki séð að hin tilvitnuðu orð feli í sér lítt rökstudda staðhæfingu. Þá víki kærendur að þeim orðum Skipulagsstofnunar að fyrir liggi að vaxtartími kalkþörunga sé afar hægur og það taki því lífríkið langan tíma að jafna sig eftir rask. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar komi fram að stofnunin telji efnisnám kalkþörungasets ekki sjálfbæra nýtingu á náttúruauðlind. Skipulagsstofnun bendi á að í niðurstöðukafla ákvörðunar hennar komi fram að vaxtartími kalkþörunga sé afar hægur og áhrifin því langvarandi og vart afturkræf nema á mjög löngum tíma. Einnig vísi kærendur til þeirra ummæla í ákvörðuninni að gera megi ráð fyrir að umhverfisáhrif framkvæmdar takmarkist við efnistökusvæðið. Skipulagsstofnun bendi á að gögn málsins gefi ekki til kynna að umhverfisáhrifin nái út fyrir framkvæmdasvæðið. Því hafi stofnunin ekki haft forsendur til að leggja annað til grundvallar. Í tilkynningu framkvæmdaraðila til stofnunarinnar sé gerð grein fyrir efnistökusvæðinu og með tilkynningunni fylgi kort/hnit af efnistökusvæðinu. Þannig hafi legið fyrir upplýsingar um afmörkun svæðisins áður en stofnunin hafi tekið ákvörðun í málinu.
Kærendur nefni að niðurstaða ákvörðunar Skipulagsstofnunar beri ekki vitni um sjálfstæða rannsókn og rökstudda niðurstöðu, en þar sé aðeins ein lagatilvísun. Stofnunin bendi á að það verði að meta ákvörðunina í heild sinni. Þegar það sé gert, en ekki bara einblínt á niðurstöðukaflann, komi í ljós að ákvörðunin beri merki þess að vera rökstudd og að undirbúningur hennar hafi fullnægt kröfum rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.
Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili telur ljóst að efnisleg rök fyrir möguleikum á áfalli fyrir hagsmunaaðila á svæðinu, verði af fyrirhugaðri efnistöku í Miðfirði, séu án rökstuðnings eða tilvitnana í rannsóknir eða til fyrri atburða vegna sambærilegra framkvæmda. Ljóst sé að rask af dragnótaveiðum hafi verið í firðinum áratugum saman, ásamt veiði með plógum og rækjutrolli, án þess að það hafi haft áhrif á göngu laxa í Miðfjarðará. Í samanburði sé efnistakan af völdum framkvæmdaraðila fjær og líklega minni, en auk þess liggi fyrir álit þess efnis að efnistakan muni að öllum líkindum ekki hafa nein áhrif.
——-
Bæði kærendur og Skipulagsstofnun vísa jafnframt til þeirra málsraka sem fram komu í kærumálum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 3/2016 og 8/2016 og rakin eru í úrskurði nefndarinnar frá 3. október 2017. Verður ekki fjallað nánar um þau sjónarmið hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að nýting kalkþörungasets í Miðfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Að mati kærenda ber nauðsyn til að slíkt mat fari fram vegna mögulegra áhrifa framkvæmdarinnar á lífríki Miðfjarðarár og nánasta umhverfi hennar.
Efnistaka úr hafsbotni þar sem áætlað er að raska minna en 25.000 m2 svæði eða efnismagn er minna en 50.000 m3 fellur undir flokk C í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. tölul. 2.04 viðaukans. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna skulu framkvæmdir í þeim flokki háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Skal framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki C, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr., og tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 5. mgr. lagagreinarinnar. Segir þar nánar að ákvörðun skuli taka innan tveggja vikna frá því að fullnægjandi gögn hafi borist, við ákvörðunina skuli fara eftir viðmiðum í 2. viðauka laga nr. 106/2000 og að Skipulagsstofnun sé heimilt að leita álits leyfisveitanda og annarra aðila eftir eðli máls hverju sinni. Í samræmi við 2. mgr. 6. gr. tilkynnti framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd, svo sem frá er greint í málavaxtalýsingu. Í tilkynningunni kemur fram að framkvæmdaraðili hafi fengið leyfi frá Orkustofnun til hagnýtingar á 1.200 m³ af kalkþörungaseti á ári í 30 ár innan tiltekins svæðis í Miðfirði.
Samkvæmt þeim ákvæðum 6. gr. laga nr. 106/2000 sem áður er lýst ræðst matsskylda af því hvort framkvæmd getur haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í p-lið 3. gr. laganna eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „[v]eruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“ Í 5. mgr. nefndrar 6. gr. segir að við ákvörðun um matsskyldu skuli fara eftir viðmiðum 2. viðauka laganna, en þar eru þeir þættir sem líta ber til taldir upp í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tölul. 2. viðauka. Undir hverjum tölulið eru svo talin upp önnur atriði sem líta ber til. Hefur Skipulagsstofnun útbúið eyðublað og sniðmát ákvörðunar um framkvæmd í flokki C. Þá er fyrirliggjandi gátlisti þar sem spurt er hvort framkvæmdin hafi áhrif á þætti sem taldir eru í 32 liðum sem flokkaðir eru í þrennt, sbr. 1.-3. tölul. 2. viðauka, þ.e. eftir eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Er hin kærða ákvörðun að formi svo sem að framan er lýst.
Hvað varðar eðli framkvæmdar fjallar Skipulagsstofnun fyrst og fremst um hvort framkvæmdin sé umfangsmikil. Þar er rakið að fyrirhuguð framkvæmd feli í sér töku á allt að 36.000 m3 á þrjátíu árum og að fyrirhugað efnistökusvæði sé 24.150 m2 að stærð. Vísað er til þess að niðurstöður könnunar frá árinu 1980 á kalki í sjávarseti í vestanverðum Húnaflóa gefi til kynna að útbreiðsla kalkþörungasets á svæðinu sé töluverð. Við könnunina hafi fundist kalkþörungaset víða á grunnsævi í innsta hluta Húnaflóa en setið hafi þó verið sérstaklega áberandi með vestanverðum Miðfirði og í Hrútafirði.
Að því er varðar staðsetningu framkvæmdar þá vísar Skipulagsstofnun til þess að í umsögn Fiskistofu komi fram að ólíklegt sé að efnistakan hafi áhrif á laxfiska á svæðinu, efnissvæðið sé afmarkað, umfangslítið og nokkuð fjarri árósi Miðfjarðarár. Tekur Skipulagsstofnun undir þau ummæli og telur ekki líklegt að efnisnámið og gruggmyndun því samfara hafi neikvæð áhrif á laxfiska á svæðinu. Um getu náttúruauðlinda á svæðinu til endurnýjunar segir Skipulagsstofnun að vaxtarhraði kalkþörunga sé afar hægur og framkvæmdin hafi því áhrif á magn náttúruauðlinda. Þá vísar stofnunin til þess að kalkþörungaset sé á lista samningsins um verndun Norðaustur-Atlantshafsins (OSPAR samningsins), sem Ísland hefur fullgilt, um viðkvæm búsvæði sem séu í hættu eða á undanhaldi. Hafsvæðum OSPAR samningsins sé skipt í fimm undirsvæði og sé hafsvæði við Ísland á svæði I. Ástand búsvæða kalkþörunga sé ólíkt á milli undirsvæða og hafi aðildarríkin verið hvött til að grípa til verndaraðgerða á svæði III en ekki á öðrum svæðum. Að því er varðar áhrif framkvæmdanna á gróður og búsvæði dýra segir að framkvæmdin muni raska gróðri og búsvæðum sjávardýra á fyrirhuguðu framkvæmdarsvæði, en með hliðsjón af umsögn Fiskistofu megi gera ráð fyrir að áhrifin verði staðbundin og hafi ekki áhrif á afkomu laxfiska í nærliggjandi ám.
Þegar kemur að eiginleikum hugsanlegra áhrifa telur Skipulagsstofnun að gera megi ráð fyrir að umhverfisáhrif framkvæmda takmarkist við efnistökusvæðið. Helstu neikvæðu áhrifin séu vegna rasks á kalkþörungaseti og þeirrar eyðileggingar á búsvæðum sem því fylgi. Gera megi ráð fyrir að umfang áhrifa ráðist af því raski sem verði, en með hliðsjón af stærð efnistökusvæðis megi ætla að magn og fjölbreytileiki áhrifa verði takmarkaður. Ganga megi út frá því að framkvæmd muni raska búsvæðum og hafa áhrif á sjávargróður og dýr á framkvæmdasvæði, en litlar líkur verði á öðrum áhrifum. Þá liggi fyrir að vaxtartími kalkþörunga sé afar hægur og það taki því lífríkið langan tíma að jafna sig eftir rask.
Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hver þeirra atriða sem tiltekin eru í 1.-3. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 vega þyngst við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð. Það leiðir þó ekki sjálfkrafa til matsskyldu að einhver þeirra atriða eigi við um fyrirhugaða framkvæmd. Þótt eitt af viðmiðunum um matsskyldu sé eðli framkvæmdar, m.a. með tilliti til stærðar og umfangs hennar, þá veldur umfang efnistökunnar eitt og sér ekki matsskyldu, enda hefur löggjafinn ákveðið að metið verði hverju sinni hvort efnistaka af þeirri stærð sem hér um ræðir sé líkleg til að valda svo umtalsverðum áhrifum að mat á umhverfisáhrifum þurfi að fara fram.
Kærandi telur skorta á rökstuðning í ákvörðun Skipulagsstofnunar, m.a. að því er varðar þá afstöðu hennar að umhverfisáhrif framkvæmdar takmarkist við efnistökusvæðið, auk þess sem rannsókn málsins hafi verið ábótavant. Rökstuðningur Skipulagsstofnunar um að neikvæð áhrif framkvæmdarinnar séu staðbundin tekur m.a. mið af umsögn Fiskistofu þar sem kemur fram að þar sem fyrirhuguð efnistaka sé fremur lítil að umfangi og til langs tíma, efnistökusvæðið afmarkað og nokkuð fjarri árósi Miðfjarðarár, sé ekki líklegt að hún hafi mikil áhrif á afkomu laxfiska á svæðinu. Einnig segir í umsögn Umhverfisstofnunn að um hóflega nýtingu sé að ræða þar sem lögð verði áhersla á að valda sem minnstum skaða utan hins eiginlega efnistökusvæðis. Hefur og ekkert fram komið í málinu sem gefur tilefni til að ætla að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar muni ná út fyrir fyrirhugað efnistökusvæði. Fyrir stofnuninni lágu umsagnir fagstofnana og leyfisveitanda sem aflað var við leyfisveitingu vegna sömu framkvæmdar og höfðu aðstæður ekki breyst frá þeim tíma. Verður því ekki séð að ástæða hafi verið fyrir Skipulagsstofnun að afla sérstaklega nýrra umsagna til að málið teldist nægjanlega upplýst, líkt og kærendur halda fram. Skal áréttað í því sambandi að ekki hvílir skylda á stofnuninni að afla álita vegna framkvæmda í flokki C í 1. viðauka laga nr. 106/2000, að því gefnu að málið sé nægjanlega upplýst án þess að svo sé gert, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því síður er stofnunin bundin af umsögnum sem aflað er við leyfisveitingu og lýsa eftir atvikum afstöðu umsagnaraðila til matsskyldu þótt þær upplýsingar, sem og aðrar, geti stuðlað að rannsókn málsins. Verður talið að Skipulagsstofnun hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni og rökstutt ákvörðun sína að því marki sem nauðsyn bar til. Þá bendir ekkert til þess að mat Skipulagsstofnunar hafi að öðru leyti verið ómálefnalegt eða stutt ónógum gögnum.
Að virtum aðstæðum öllum er það álit úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi við undirbúning ákvörðunar sinnar lagt viðhlítandi mat á þá þætti sem máli skiptu og vörðuðu það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni og við það mat tekið tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 106/2000. Miðað við allar aðstæður var ekki sérstök þörf á að reifa varúðarsjónarmið við undirbúninginn og gat varúðarregla 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd ekki heldur komið til skoðunar, enda tekur ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan einungis til ákvarðana sem teknar eru á grundvelli þeirra laga. Er og rétt að taka fram að þar sem niðurstaða Skipulagsstofnunar var sú að framkvæmdin væri ekki matsskyld þá var eðli máls samkvæmt ekki nauðsyn á mati á umhverfisáhrifum eða sérstökum rannsóknum því tengdu.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. desember 2017 um að nýting kalkþörungasets í Miðfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
