155/2017 Seiðaeldi í Þorlákshöfn

Árið 2019, þriðjudaginn 19. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 155/2017, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 um að gefa út starfsleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi á ári að Laxabraut 9, Þorlákshöfn.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2017, er barst nefndinni 22. s.m., kæra Veiðifélag Árnesinga, Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 að gefa út starfsleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi á ári að Laxabraut 9, Þorlákshöfn. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 6. febrúar 2018, var synjað kröfu um frestun réttaráhrifa hins kærða starfsleyfis á meðan mál þetta væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 9. febrúar 2018.

Málavextir: Hinn 21. maí 2016 tilkynnti Laxar fiskeldi ehf. Skipulagsstofnun um framkvæmd sína í samræmi við 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og lið 1.11 í 1. viðauka laganna. Í tilkynningunni kemur fram að stefnt sé að framleiðslu 500 tonna af laxaseiðum á ári í Þorlákshöfn. Farið var með tilkynninguna í samræmi við lög nr. 106/2000 og í niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 3. ágúst 2016 kemur fram að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í tilkynningunni kemur fram að þar sem um landeldi í kerjum sé að ræða sé enginn möguleiki á að fiskur sleppi eða að dauður fiskur skili sér úr stöðinni, t.d. með affallsvatni. Frárennsli stöðvarinnar fari í gegnum stálgrindur sem komi í veg fyrir að fiskur sleppi. Seiði verði flutt með brunnbáti frá stöð félagsins í Þorlákshöfn austur í Reyðarfjörð. Framkvæmdaraðilar hafi töluverða reynslu af seiðaflutningum og noti almenna og viðurkennda flutningsaðferð þar sem eldi sé stundað. Vísað er til ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá apríl 2014 vegna matsskyldu framkvæmdar er laut að framleiðsluaukningu Eldisstöðvarinnar Ísþórs, en í þeirri ákvörðun var vísað til umsagnar Matvælastofnunar þar sem fram kom að eldi myndi ekki hafa neikvæð áhrif á heilbrigði og viðgang villtra laxastofna sem fyrir væru í nálægu vistkerfi. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar kemur fram að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði vegna næringarefnalosunar í sjó en viðtakinn sé Atlantshafið og teljist því síður viðkvæmur. Því séu ekki líkur á að næringarefni safnist upp að neinu ráði vegna áhrifa mikils dýpis og strauma á stórbrimasömu strandsvæði.

Með umsókn, dags. 10. ágúst 2016, sótti Laxar fiskeldi um starfsleyfi vegna seiðaeldisstöðvar sinnar. Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að starfsleyfi 5. júlí 2017 með athugasemdafresti til 31. ágúst s.á., ásamt því að óska eftir umsögnum tiltekinna aðila, t.d. viðkomandi heilbrigðisnefndar. Engar efnislegar athugasemdir bárust á auglýsingatíma. Hinn 8. nóvember 2017 veitti Umhverfisstofnun hið kærða starfsleyfi og í greinargerð með leyfinu er tekið fram að það taki á mengunarþætti eldisins á grunni reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Starfsleyfið geri ítarlegar kröfur um takmörkun á mengun, eftirlit og mælingar á starfstíma. Í greinargerðinni er enn fremur vísað til þess að Skipulagsstofnun hafi metið það svo að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum, Umhverfisstofnun hafi veitt umsögn við þá málsmeðferð Skipulags­stofnunar og talið að framkvæmdin myndi ekki hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir telji sig eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki sé stefnt í hættu lífríki Ölfusár og vatnakerfis hennar, þ. á m. hinum villtu laxa- og silunga­stofnum vatnakerfisins, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og erfðamengun frá erlendum og framandi laxastofni, sem fáir mótmæli að muni sleppa eða „leka“ í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu seiðaeldi við Þorlákshöfn. Víst sé að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár á Suðurlandi, Faxaflóa og jafnvel víðar um land og setja þar í hættu laxa- og silungsstofna, svo að ekki sé minnst á stórfellda saur- og fóðurleifamengun í nágrenni eldisstöðvarinnar.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er hafnað málatilbúnaði kærenda og farið fram á að staðfest verði ákvörðun hennar um útgáfu starfsleyfis. Er tekið fram að hún telji, líkt og fram komi í niðurstöðu Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, að þar sem viðtaki frárennslis stöðvarinnar verði opið Atlantshafið, þar sem aðstæður séu með öðrum hætti en í fjörðum, verði áhrif hennar takmörkuð. Jafnframt að með þeim hreinsibúnaði sem rekstraraðili muni notast við verði næringarefnalosun í viðtakann takmörkuð.

Sótt hafi verið um starfsleyfi vegna seiðaeldisstöðvar leyfishafa og taki starfsleyfi Umhverfis­stofnunar á mengunarþætti eldisins á grunni reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Stofnunin hafi kynnt sér tilkynningu umsækjanda og ákvörðun Skipulagsstofnunar og geri starfsleyfið ítarlegar kröfur um tak­mörkun á mengun, eftirlit og mælingar á starfstíma.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa kemur fram að í kæru sé gert nokkuð úr því að notast sé við „framandi og kynbættan norskan laxastofn“ og að ekki hafi verið fjallað sérstaklega um það í umsögnum og ákvörðunum þar til bærra stjórnvalda. Hið rétta sé að allt laxeldi í sjókvíum við Ísland notist við sama laxastofninn af Saga-kyni og sé það kunnara en að frá þurfi að segja. Stjórnvöld á Íslandi hafi á undanförnum árum staðið að viðamikilli stefnumótun um sjókvíaeldi við landið, m.a. í þeim tilgangi að koma í veg fyrir erfðablöndun eldislaxa við villta laxastofna, fullmeðvituð um hvaða laxastofn skyldi notaður við það eldi. Almennar reglur sem stjórnvöld hafi sett um laxeldi á Íslandi endurspegli það mat og þá afstöðu að ekki sé þvílík hætta á erfðablöndun eða sjúkdómum vegna þeirrar starfsemi, svo lengi sem hún sé innan þeirra almennu marka sem stjórnvöld ákveði á hverjum tíma. Þá skuli ítrekað að við veitingu starfsleyfis á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi Umhverfisstofnun ekki verið hið bæra stjórnvald til að taka afstöðu til meintra umhverfisáhrifa, enda hefði áður verið tekin ákvörðun um matsskyldu vegna mats á umhverfisáhrifum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 að gefa út starfsleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi á ári að Laxabraut 9, Þorlákshöfn.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Sú undantekning er þó gerð í nefndum lögum að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök geta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Aðrir kærendur þurfa hins vegar að uppfylla framangreind skilyrði kæruaðildar. Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndar­samtök og hins vegar Veiðifélag Árnesinga.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er talið upp að hvaða ákvörðunum umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga kæruaðild án þess að þau þurfi að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu fram­kvæmda, sbr. a-lið 3. mgr., og ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. Í athugasemdum með nefndri 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er m.a. tekið fram að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Með vísan til þess sem að framan er rakið uppfylla náttúruverndarsamtök ekki skilyrði til kæruaðildar að máli þessu, enda liggur fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. ágúst 2016 um að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Verður kæru náttúruverndarsamtakanna af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Veiðifélag Árnesinga rökstyður lögvarða hagsmuni sína í málinu með því að það eigi mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki viðkomandi veiðiár og þar með hinum villtu laxa- og silungsstofnum hennar, enda sé víst að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár á Suðurlandi, Faxaflóa og jafnvel víðar um land. Á sviði umhverfisréttar er oft álitamál hvern telja beri aðila máls. Verður við úrlausn þess atriðis að meta hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Við mat á því hvort viðkomandi hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls verður að líta til þess að stjórnsýslukæra er mjög virkt úrræði til að tryggja réttar­öryggi borgaranna, en það er meðal markmiða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. athugasemdir í frumvarpi því sem varð að þeim lögum. Verður því almennt að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Ber þannig að jafnaði ekki að vísa frá málum vegna þess að kæranda skorti lögvarða hagsmuni nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir lögverndaða hagsmuni hans að fá leyst úr ágreiningi þeim sem stendur að baki kærumálinu.

Seiðaeldið, sem hin kærða ákvörðun lýtur að, mun fara fram á landi í um 10 km fjarlægð frá Ölfusárósi. Í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar kemur fram að þar sem um landeldi sé að ræða í kerjum sé enginn möguleiki á að fiskur sleppi eða að dauður fiskur skili sér út úr stöðinni, t.d. með affallsvatni. Frárennsli stöðvarinnar muni fara í gegnum stálgrindur sem varni sleppingum. Í hinu kærða starfsleyfi kemur fram að rekstraraðili skuli tryggja viðunandi hreinsun frárennslisvatns með settjörn, tromlusíu eða öðrum sambærilegum eða betri búnaði sem gróflega hreinsar frárennslið. Í svörum framkvæmdaraðila við spurningum Matvæla­stofnunar vegna umsóknar um rekstrarleyfi, sem liggja fyrir hjá úrskurðarnefndinni, kemur fram að þegar seiði hafi náð tilætlaðri stærð verði þeim fleytt í gegnum 315 mm lögn sem sé í botni kerja í brunnbát. Um sé að ræða 300-400 m vegalengd. Ekki verði hægt að flytja seiði í brunnbát nema veður sé gott og verði útbúin aðstaða fyrir bátinn þar sem hann verði festur kirfilega með lóðum sem komið verði fyrir á sjávarbotni, auk ankera og stroffa sem verði festar í land.

Í 3. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi er að finna skilgreiningu á m.a. kvíaeldi, sem sé fiskeldi í netkvíum (netbúrum) í fersku vatni eða söltu, sjókvíaeldi, sem sé eldi á fiski í netbúrum sem komið er fyrir í sjó eða söltu vatni, strandeldi, sem sé eldi fiska til slátrunar í tönkum eða kerjum á landi, sem og á skiptieldi, sem sé eldi á fiski í strandeldi upp í 250 til 1.000 g og framhaldseldi í sjókvíum upp í markaðsstærð. Einnig er að finna þá skilgreiningu á seiðaeldi í 3. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi að um sé að ræða klak og eldi á fyrstu stigum lífsferils fiska. Þá er strandeldi skilgreint þar sem eldi fisks í eldiskerum eða jarðtjörnum á landi þar sem sjó eða ísöltu vatni er dælt í eldiseininguna. Loks er kví þar skilgreind sem netpoki sem hangir í fljótandi grind eða er festur á grind sem komið er fyrir undir eða við yfir­borð lagar.

Ljóst er að eldi í kerjum á landi er ekki sambærileg framkvæmd við eldi í sjókvíum þótt um fiskeldi sé að ræða í báðum tilvikum. Framkvæmd sú sem hér um ræðir felst í eldi seiða í kerjum á landi. Þegar seiðin hafa náð ákveðinni lágmarksstærð er þeim dælt úr kerjunum í brunnbát og þau flutt í sjókvíar þar sem þau verða alin upp í markaðsstærð. Óumdeilt er að á Íslandi, líkt og annars staðar, sleppur fiskur úr sjókvíum þrátt fyrir að fylgt sé norskum staðli, NS 9415:2009 (Flytende oppdrettsanleg), eða öðrum sambærilegum alþjóðlegum stöðlum, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 1170/2015. Skilur enda eingöngu net að þegar um sjókvíaeldi er að ræða. Í landeldi því sem hér er til umfjöllunar er fiskurinn hins vegar í kerjum á landi og er komið í veg fyrir að hann sleppi í gegnum fráveitu með grindum á kerjum og á frárennsli, auk þess sem frárennslisvatn verður hreinsað með settjörn, tromlusíu eða öðrum sambærilegum eða betri búnaði. Er helst að seiði sleppi ef óhöpp verða við dælingu í brunnbát, en eðli máls samkvæmt fer slík dæling eingöngu fram þegar seiði hafa náð ákveðinni stærð og eru afhent til brottflutnings. Þá er því ekki saman að jafna að seiði sleppi, sem e.t.v. eru ekki lífvænleg, eða fullvaxta fiskur. Að öllum þessum atriðum virtum, sem og vegna þess að líkur á uppsöfnun næringarefna eru litlar vegna aðstæðna, er það mat úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi raunhæft gildi fyrir lögvarða hagsmuni veiðifélagsins að fá leyst úr ágreiningi um lögmæti þeirrar ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 að gefa út starfsleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi á ári að Laxabraut 9. Þar sem hagsmunir veiðifélagsins, sem reisir aðild sína á því að lífríki Ölfusár og vatnasvæðis hennar verði stefnt í hættu, teljast ekki svo verulegir að skapað geti því kæruaðild verður kæru þess einnig vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.