20/2018 Seiðaeldi í Þorlákshöfn

Árið 2019, þriðjudaginn 19. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 20/2018, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. nóvember 2017 um að veita rekstrarleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi á ári að Laxabraut 9, Þorlákshöfn.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. febrúar, er barst nefndinni 12. s.m., kæra Veiðifélag Árnesinga, Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. nóvember 2017 að gefa út rekstrarleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi á ári að Laxabraut 9, Þorlákshöfn. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 17. apríl 2018, var synjað kröfu um frestun réttaráhrifa hins kærða rekstrarleyfis á meðan mál þetta væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 21. febrúar 2018.

Málavextir: Hinn 21. maí 2016 tilkynnti Laxar fiskeldi ehf. Skipulagsstofnun um framkvæmd sína í samræmi við 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og lið 1.11 í 1. viðauka laganna. Í tilkynningunni kemur fram að stefnt sé að framleiðslu 500 tonna af laxaseiðum á ári í Þorlákshöfn. Farið var með tilkynninguna í samræmi við lög nr. 106/2000 og í niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 3. ágúst 2016 kemur fram sú niðurstaða stofnunarinnar að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í tilkynningunni kemur fram að þar sem um landeldi í kerjum sé að ræða sé enginn möguleiki á að fiskur sleppi eða að dauður fiskur fari úr stöðinni, t.d. með affallsvatni. Frárennsli stöðvarinnar fari í gegnum stálgrindur sem komi í veg fyrir að fiskur sleppi. Seiði verða flutt með brunnbáti frá stöð félagsins í Þorlákshöfn austur í Reyðarfjörð. Framkvæmdaraðilar hafa töluverða reynslu af seiðaflutningum og noti almenna og viðurkennda flutningsaðferð sem notuð er þar sem eldi sé stundað. Vísað er til ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá apríl 2014 vegna matsskyldu framkvæmdar er laut að framleiðsluaukningu Eldisstöðvarinnar Ísþórs, en í þeirri ákvörðun var vísað til umsagnar Matvælastofnunar. Í þeirri umsögn kom fram að eldi muni ekki hafa neikvæð áhrif á heilbrigði og viðgang villtra laxastofna sem fyrir séu í nálægu vistkerfi. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar kemur fram að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði vegna næringarefnalosunar í sjó, en viðtakinn sé Atlantshafið og teljist því síður viðkvæmur og því ekki líkur á að næringarefni safnist upp að neinu ráði vegna mikils dýpis og áhrifa strauma á stórbrimasömu strandsvæði.

Með umsókn, dags. 10. ágúst 2016, sótti Laxar fiskeldi ehf. um rekstrarleyfi vegna seiða-eldisstöðvar sinnar. Með umsókninni fylgdu upplýsingar um eignaraðild, fagþekkingu, gæðakerfi o.s.frv. í samræmi við 8. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Hinn 13. nóvember 2017 veitti Matvælastofnun hið kærða rekstrarleyfi.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir telji sig eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki sé stefnt í hættu lífríki Ölfusár og vatnakerfis hennar, þ. á m. hinum villtu laxa- og silungastofnum vatnakerfisins, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og erfðamengun frá erlendum og framandi laxastofni, sem fáir mótmæli að muni sleppa eða „leka“ í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu seiðaeldi við Þorlákshöfn. Víst sé að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár á Suðurlandi, Faxaflóa og jafnvel víðar um land og setja þar í hættu laxa- og silungsstofna, svo að ekki sé minnst á stórfellda saur- og fóðurleifamengun í nágrenni eldisstöðvarinnar.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er bent á að af þeim gögnum sem fyrir liggi eftir málsmeðferð hjá Skipulagsstofnun og Matvælastofnun verði ekki séð að ann-markar séu á þeirri ákvörðun stofnunarinnar að gefa út rekstrarleyfi. Um sé að ræða landeldi í kerjum og litlar sem hverfandi líkur á að fiskur sleppi eða að dauður fiskur skili sér út úr stöðinni með t.d. affallsvatni, þar sem frárennsli til sjávar fari í gegnum stálgrindur sem varni slíku. Í rekstrarleyfinu sé þannig sett það skilyrði að stöðin verði með tvöfaldar varnir gegn því að fiskur komist úr kerjum og út í umhverfið. Annars vegar verði búnaður sem komi í veg fyrir að fiskur sleppi úr eldiskerfi og hins vegar viðbótaröryggisbúnaður staðsettur í frárennsli stöðvarinnar, sem einnig fangi fisk. Fyrir liggi að seiðastöðin sé hönnuð þannig að full stýring sé fyrir hendi á lykilþáttum, s.s. vatnsnotkun, meðhöndlun fisks og frárennslis. Áhersla sé lögð á varnir gegn smiti.

Eldið muni því ekki hafa neikvæð áhrif á heilbrigði og viðgang villtra fiskistofna sem fyrir séu í nálægu vistkerfi. Þar sem leyfishafi hafi lagt fram þau gögn sem kveðið sé á um í lögum um fiskeldi og engin málefnaleg sjónarmið hafi mælt á móti útgáfu leyfisins hafi Matvælastofnun gefið leyfið út 18. nóvember 2017, sbr. 10. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er tekið fram að kæra hafi borist að liðnum kærufresti. Hið kærða rekstrarleyfi hafi verið gefið út af Matvælastofnun á grundvelli III. kafla laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Í þeim lögum séu engar sérreglur um birtingu slíkra rekstrarleyfa. Gildi þá meginregla stjórnsýsluréttar um að slík ákvörðun sem útgáfa rekstrarleyfis sé hafi réttaráhrif frá því að hún hafi verið tilkynnt aðila máls. Rekstrarleyfið hafi verið tilkynnt leyfishafa 13. nóvember 2017, eða sama dag og það hafi verið gefið út. Engum öðrum aðilum hafi verið til að dreifa sem tilkynna hafi þurft um útgáfu þess.

Á því sé byggt í kæru að kæranda hafi ekki verið kunnugt um útgáfu hins kærða leyfis fyrr en hann hafi sjálfur haft samband við Matvælastofnun 12. febrúar 2018. Ekki stoði að þræta við kæranda um hvenær hann hafi sjálfur ákveðið að senda tölvupóst til Matvælastofnunar. Hins vegar sé ljóst að kæranda hafi mátt vera kunnugt um útgáfu rekstrarleyfisins töluvert fyrr. Í starfsleyfi Umhverfisstofnunar, sem gefið hafi verið út sama dag og rekstrarleyfi Matvæla-stofnunar, eða 13. nóvember 2017, hafi verið vísað til hins kærða rekstrarleyfis og tekið fram að leyfin tækju gildi samtímis við afhendingu rekstrarleyfis til leyfishafa. Starfsleyfi hafi verið birt opinberlega á vef stofnunarinnar 17. nóvember s.á. og í Stjórnartíðindum 24. s.m. Kærandi, sem einnig hafi kært útgáfu starfsleyfis Umhverfisstofnunar 21. desember 2017, hafi því vitað eða mátt vita af tilvist rekstrarleyfisins eigi síðar en þann dag og sennilega einhverju fyrr, svo sem þegar starfsleyfi Umhverfisstofnunar hafi verið birt á vef hennar 17. nóvember s.á.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. nóvember 2017 að gefa út rekstrarleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi á ári að Laxabraut 9, Þorlákshöfn.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Sú undantekning er þó gerð í nefndum lögum að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök geta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Aðrir kærendur þurfa hins vegar að uppfylla framangreind skilyrði kæruaðildar. Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndarsamtök og hins vegar Veiðifélag Árnesinga.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er talið upp að hvaða ákvörðunum umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök geti átt kæruaðild án þess að þau þurfi að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sbr. a-lið 3. mgr., og ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. Í athugasemdum með nefndri 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er m.a. tekið fram að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Með vísan til þess sem að framan er rakið uppfylla náttúruverndarsamtök ekki skilyrði til kæruaðildar að máli þessu enda liggur fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. ágúst 2016 um að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Verður kæru náttúruverndarsamtakanna af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Veiðifélag Árnesinga rökstyður lögvarða hagsmuni sína í málinu með því að það eigi mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki viðkomandi veiðiár og þar með hinum villtu laxa- og silungastofnum hennar, enda sé víst að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár á Suðurlandi, Faxaflóa og jafnvel víðar um land. Á sviði umhverfisréttar er oft álitamál hvern telja beri aðila máls. Verður við úrlausn þess atriðis að meta hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Við mat á því hvort viðkomandi hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls verður að líta til þess að stjórnsýslukæra er mjög virkt úrræði til að tryggja réttar-öryggi borgaranna, en það er meðal markmiða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. athugasemdir í frumvarpi því sem varð að þeim lögum. Verður því almennt að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Ber þannig að jafnaði ekki að vísa frá málum vegna þess að kæranda skorti lögvarða hagsmuni nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir lögverndaða hagsmuni hans að fá leyst úr ágreiningi þeim sem stendur að baki kærumálinu.

Seiðaeldið, sem hin kærða ákvörðun lýtur að, mun fara fram á landi í um 10 km fjarlægð frá Ölfusárósi. Í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar kemur fram að þar sem um landeldi sé að ræða í kerjum sé enginn möguleiki á að fiskur sleppi eða að dauður fiskur skili sér út úr stöðinni, t.d. með affallsvatni. Frárennsli stöðvarinnar muni fara í gegnum stálgrindur sem varni sleppingum. Í starfsleyfi Umhverfisstofnunar, sem liggur fyrir úrskurðarnefndinni, kemur fram að rekstraraðili skuli tryggja viðunandi hreinsun frárennslisvatns með settjörn, tromlusíu eða öðrum sambærilegum eða betri búnaði, sem gróflega hreinsi frárennslið. Í svörum framkvæmdaraðila við spurningum Matvælastofnunar við meðferð rekstrarleyfisumsóknar hans kom fram að þegar seiði hefðu náð tilætlaðri stærð yrði þeim fleytt í gegnum 315 mm lögn frá botni kerja í brunnbát. Um væri að ræða 300-400 m vegalengd. Ekki verði hægt að flytja seiði í brunnbát nema veður sé gott og verði útbúin aðstaða fyrir bátinn þar sem hann verði festur kirfilega með lóðum sem verði komið fyrir á sjávarbotni, auk ankera og stroffa sem verði festar í land.

Í 3. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi er að finna skilgreiningu á m.a. kvíaeldi, sem sé fiskeldi í netkvíum (netbúrum) í fersku vatni eða söltu, sjókvíaeldi, sem sé eldi á fiski í netbúrum sem komið er fyrir í sjó eða söltu vatni, strandeldi, sem sé eldi fiska til slátrunar í tönkum eða kerjum á landi, sem og á skiptieldi, sem sé eldi á fiski í strandeldi upp í 250 til 1.000 g og framhaldseldi í sjókvíum upp í markaðsstærð. Einnig er að finna þá skilgreiningu á seiðaeldi í 3. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi að um sé að ræða klak og eldi á fyrstu stigum lífsferils fiska. Þá er strandeldi skilgreint þar sem eldi fisks í eldiskerum eða jarðtjörnum á landi þar sem sjó eða ísöltu vatni sé dælt í eldiseininguna. Loks er kví þar skilgreind sem netpoki sem hangi í fljótandi grind eða sé festur á grind sem komið sé fyrir undir eða við yfir­borð lagar.

Ljóst er að eldi í kerjum á landi er ekki sambærileg framkvæmd við eldi í sjókvíum þótt um fiskeldi sé að ræða í báðum tilvikum. Framkvæmd sú sem hér um ræðir felst í eldi seiða í kerjum á landi. Þegar seiðin hafa náð ákveðinni lágmarksstærð er þeim dælt úr kerjunum í brunnbát og þau flutt í sjókvíar þar sem þau verða alin upp í markaðsstærð. Óumdeilt er að á Íslandi, líkt og annars staðar, sleppur fiskur úr sjókvíum þrátt fyrir að fylgt sé norskum staðli, NS 9415:2009 (Flytende oppdrettsanleg), eða öðrum sambærilegum alþjóðlegum stöðlum, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 1170/2015. Skilur enda eingöngu net að þegar um sjókvíaeldi er að ræða. Í landeldi því sem hér er til umfjöllunar er fiskurinn hins vegar í kerjum á landi og er komið í veg fyrir að hann sleppi í gegnum fráveitu með grindum á kerjum og á frárennsli, auk þess sem frárennslisvatn verður hreinsað með settjörn, tromlusíu eða öðrum sambærilegum eða betri búnaði. Er helst að seiði sleppi ef óhöpp verða við dælingu í brunnbát, en eðli máls samkvæmt fer slík dæling eingöngu fram þegar seiði hafa náð ákveðinni stærð og eru afhent til brottflutnings. Þá er því ekki saman að jafna að seiði sleppi, sem e.t.v. eru ekki lífvænleg, eða fullvaxta fiskur. Að öllum þessum atriðum virtum er það mat úrskurðarnefndarinnar ekki hafi raunhæft gildi fyrir lögvarða hagsmuni veiðifélagsins að fá leyst úr ágreiningi um lögmæti þeirrar ákvörðunar Matvælastofnunar frá 13. nóvember 2017 að gefa út rekstrarleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi á ári að Laxabraut 9. Þar sem hagsmunir veiðifélagsins, sem reisir aðild sína á því að lífríki Ölfusár og vatnsvæðis hennar verði stefnt í hættu, teljast ekki svo verulegir að skapað geti því kæruaðild verður kæru þess einnig vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.