136/2017 Villingavatn

Árið 2019, fimmtudaginn 14. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 136/2017, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. október 2017 um að synja kærendum um sameiningu tveggja lóða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 17. nóvember 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Selvogsgrunni 16, Reykjavík, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. október 2017 að synja beiðni þeirra um sameiningu tveggja lóða úr landi Villingavatns. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 19. janúar 2018.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar uppsveita 9. mars 2017 var umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir 74 m² viðbyggingu við sumarhús þeirra á lóð úr landi Villingavatns nr. 170947 tekin fyrir. Heildarstærð hússins eftir stækkun hefði orðið 165,5 m² og 508,8 m³. Hafnaði nefndin umsókninni með þeim rökum að stækkunin væri ekki í samræmi við almennar reglur sem giltu um stærðir frístundahúsa í sveitarfélaginu. Almennt hefði verið miðað við að nýtingarhlutfall lóða væri 0,03 með þeirri undantekningu að á vissum svæðum hefði verið miðað við að á lóðum sem væru minni en 0,5 ha gæti byggingarmagn á lóð verið allt að 120 m². Á umræddri lóð væru þegar skráð mannvirki sem væru samtals um 123 m². Sveitarstjórn staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar á fundi sínum 15. mars 2017 með sömu rökum og skipulagsnefnd.

Í framhaldi af framangreindri afgreiðslu sveitarstjórnar lögðu kærendur fram fyrirspurn um mögulega stækkun umræddrar lóðar um 3.500 m². Skipulagsnefnd uppsveita mælti ekki með að sveitarstjórn samþykkti stækkun lóðarinnar miðað við fyrirliggjandi gögn þar sem lóðin virtist fara yfir aðkomuveg að a.m.k. einni annarri lóð. Sveitarstjórn tók erindið fyrir á sveitar­stjórnarfundi 19. apríl 2017 og staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar.

Hinn 24. september 2017 skiluðu kærendur inn umsókn til Grímsnes- og Grafningshrepps þar sem þau óskuðu eftir því að lóðir þeirra nr. 170947 og 170952 úr landi Villingavatns yrðu sameinaðar. Á fundi skipulagsnefndar uppsveita 12. október 2017 var umsókn kærenda tekin fyrir. Í niðurstöðu skipulagsnefndar kom fram að hún mælti ekki með að lóðirnar yrðu sameinaðar þar sem þær lægju ekki saman og á milli þeirra væri vegur sem lægi að öðrum lóðum innan hverfisins. Þá tók nefndin fram að það væri almenn stefna hennar að vera ekki að sameina eða skipta lóðum í þegar byggðum frístundahverfum. Var kærendum tilkynnt um ákvörðun skipulagsnefndar 17. s.m. og tekið fram að sá fyrirvari væri á tilkynningunni að sveitarstjórn staðfesti hana á næsta fundi. Á fundi sveitarstjórnar 18. október 2017 var sameiningu lóðanna hafnað með þeim rökum að lóðirnar lægju ekki saman og á milli þeirra væri vegur sem lægi að öðrum lóðum innan hverfisins. Framangreind synjun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að ákvörðun sveitarfélagsins um synjun á beiðni þeirra um sameiningu lóða hafi aldrei verið kynnt þeim með formlegum hætti eða þeim leiðbeint um kærurétt eða kærufrest.

Skipulagsnefnd uppsveita hafi árið 2012 samþykkt sameiningu tveggja lóða austanmegin við lóð kærenda. Hér sé því um að ræða þveröfuga afgreiðsla á tveimur sambærilegum umsóknum þar sem eigendur tveggja lóða, sem standi hlið við hlið í sömu frístundabyggð, fái mismunandi úrlausn. Það að einfaldur vegur sé á milli lóða kærenda geti eitt og sér ekki skýrt mismunandi afgreiðslu. Umrætt frístundasvæði hafi þegar verið byggt árið 2012 en engar meiriháttar breytingar hafi orðið síðan þá. Óútskýrt sé því hvers vegna mál kærenda hljóti allt aðra meðferð. Með þessu hafi verið brotið gróflega gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hinni almennu óskráðu jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins og jafnræðisreglu 65. gr. Stjórnarskrárinnar. Því beri að fella ákvörðunina úr gildi.

Kærendur telja að synjun á sameiningu lóða hljóti að þurfa að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og efnislegum rökum. Það sé ekki málefnalegt sjónarmið eitt og sér að hafa þá almennu stefnu að synja um sameiningu lóða í frístundabyggð. Slíkar synjanir séu í reynd takmarkanir á stjórnarskrárvörðum eignarrétti einstaklinga og því hljóti að þurfa að byggja á veigamiklum rökum og nauðsyn ef synja eigi um slíkt. Að auki sé því mótmælt að það sé almenn stefna skipulagsnefndarinnar að sameina ekki lóðir í þegar byggðum frístundahverfum. Mörg dæmi séu um það að samþykkt hafi verið að sameina lóðir í slíkum hverfum, sem og annar staðar, án þess að nefndin hafi hreyft við nokkrum athugasemdum. Árið 2015 hafi nefndin samþykkt sameiningu lóða við Austurveg í útjaðri Selfoss. Tillagan hafi m.a. falið í sér kvöð um aðkomurétt annarra eigenda. Um slíka kvöð hefði vel mátt ræða í máli kærenda en í stað þess að leita að slíku meðalhófi hafi skipulagsnefndin kosið að hafna umsókn kærenda með öllu. Þá hafi sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps einnig endurtekið samþykkt sameiningu lóða. Árið 2005 hafi verið samþykkt að breyta deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Miðengis og sameina fjórar lóðir í tvær. Tilgangurinn með þeirri sameiningu hafi verið að byggja á óbyggðum byggingarreitum stærri sumarhús en skipulag gerði ráð fyrir. Í tilviki kærenda sé þeim hins vegar synjað um sameiningu lóðanna þó að fyriráætlun þeirra sé sú ein að stækka við sumarhúsið á nyrðri lóðinni en láta syðri lóðina vera óraskaða. Þá brjóti fyriráætlanir kærenda ekki gegn neinu deiliskipulagi, líkt og í umræddu máli frá 2005, enda hafi ekkert deiliskipulag verið gert um svæðið. Einnig hafi sveitarstjórn samþykkt árið 2015 sameiningu lóða þar sem vegur hafi legið á milli lóðanna, auk þess sem lóðareigandinn hafi ætlað að leggja í jörð rotþrær fyrir sumarhús á annarri lóð. Engu að síður hafi sameiningin verið samþykkt athugasemdalaust. Þá virðist í öðru máli frá 2016 sem tilgangur sameiningar þriggja lóða hafi verið að byggja stærri hótelbyggingu og önnur hús. Þó í því máli hafi verið um að ræða íbúðarhúsalóðir samkvæmt skipulagi standi íbúðarhúsin í grennd við fjölda sumarhúsa í frístundabyggð og megi því fullkomlega jafna því fyrirkomulagi við frístundabyggð. Einnig hafi sveitarstjórn vísað til þess í málum sem varði sameiningu lóða að nágrannar hafi ekki komið með athugasemdir vegna sameiningarinnar. Í því máli sem hér um ræði hafi sveitarfélagið hins vegar ekki kannað hug annarra eigenda í frístundabyggðinni. Af samtölum sem annar kæranda hafi átt við aðra eigendur hafi þeir ekki virst setja sig að neinu leyti upp á móti sameiningunni og séu kærendur tilbúnir til að afla skriflegrar staðfestingar þeirra afstöðu ef þörf krefji.

Þar sem ekki hafi verið byggt á málefnalegum sjónarmiðum telji kærendur að brotið hafi verið gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Það að lóðirnar séu aðskildar með vegi geti ekki talist málefnalegt eitt og sér heldur þurfi efnisleg- og málefnaleg rök að koma þar til viðbótar. Alkunna sé að víða á Íslandi séu lóðir skornar í tvennt, eða jafnvel í fleiri hluta, með vegum. Þannig geti sama lóðin verið í tvennu lagi eða jafnvel í mörgum aðskildum hlutum án þess að með því skapist sérstök vandamál. Því sé ekkert því til fyrirstöðu að tveir eða fleiri hlutar einnar lóðar séu aðskildir. Samkvæmt Þjóðskrá Íslands geti landareign verið í mörgum bútum sem snertist ekki. Eðlilega muni aðrir eigendur hafa umferðarrétt um veginn og geti kærendur ekki takmarkað þann stjórnarskrárvarða umferðarrétt þótt lóðirnar yrðu sameinaðar. Tilvist vegarins á milli lóðanna geti því ekki verið málefnaleg ástæða fyrir því að ekki megi sameina þær. Álíti kærendur að málið hafi ekki verið rannsakað nægilega vel og því sé um brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ræða. Virðist synjun sveitarfélagsins með óljósum hætti byggð á því að vegurinn liggi að eignum annarra í hverfinu, þrátt fyrir að ekki hafi verið kannaður hugur þeirra eigenda til sameiningar. Að auki telji kærendur að sveitarfélagið hafi brotið gegn óskráðri meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með ákvörðun sinni. Sveitarfélagið hefði getað óskað eftir því við kærendur að þinglýst yrði kvöð á hina sameinuðu lóð um hvernig fara skyldi með syðri lóðina og jafnframt hefði þannig verið hægt að undirstrika umferðarrétt annarra um veginn, sem þó sé ótvíræður. Þannig hefði sveitarfélagið getað náð markmiði sínu með vægari úrræðum.

Þótt frístundabyggðin telji nú 40 frístundalóðir séu engin knýjandi sjónarmið sem hnígi til þess að halda þeirri tölu óbreyttri um ókomna tíð og engin knýjandi nauðsyn sem standi því í vegi að lóðunum sé fækkað um eina með sameiningu tveggja lóða. Sérstaklega eigi þetta við þegar litið sé til þess að fram til þess að kærendur hafi fest kaup á syðri lóðinni hafi hún verið í niðurníðslu og hús þar látin drabbast niður.

 Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að megin­ástæða þess að sameiningu lóðanna hafi verið hafnað hafi byggst á sama grunni og fyrri ákvarðanir skipulagsnefndar uppsveita og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps, sem eigi fulltrúa í sameiginlegri skipulagsnefnd. Megi þar vísa í kærumál til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 15/2010 og kærumál til úrskurðanefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 57/2012 og nr. 16/2014.

Rökstuðningur sveitarfélagsins vegna fyrrnefndra mála nr. 57/2012 og 16/2014, eigi einnig við í þessu máli, en þar komi fram að undanfarin ár hafi nokkuð verið um að óskað væri eftir sameiningu sumarhúsalóða í sveitarfélaginu. Í sumum tilvikum hafi það verið heimilað en ekki í öðrum. Hafi þær ákvarðanir byggst á mismunandi aðstæðum hverju sinni og stundum á niðurstöðu grenndarkynningar. Hafi beiðnum um sameiningu lóða fjölgað frá því sem áður hafi verið og því hafi verið ákveðið að skoða almennt hvort sameining lóða innan sumarhúsahverfa væri æskileg. Niðurstaðan hafi orðið sú að almennt væri ekki æskilegt að heimila sameiningu lóða innan sumarhúsahverfa þar sem það breytti forsendum uppbyggingar hverfisins m.t.t. vegagerðar, lagningu veitna o.s.frv. Slíkt þýði ekki að slíkum beiðnum sé alltaf hafnað, en dæmi geti komið upp þar sem skipulagsnefnd telji að fyrir liggi málefnaleg rök fyrir sameiningu frístundahúsalóða, sem teljist þó til undantekninga. Í því máli sem hér sé til skoðunar liggi lóðirnar ekki saman og miðað við fyrri umsókn kærenda um byggingarleyfi virðist vera sem markmið sameiningarinnar sé að fá leyfi til að byggja stærra hús á því svæði sem lóð með landnúmerið 170947 nái yfir. Ef sameining yrði heimiluð mætti segja að verið væri að fara framhjá þeim meginreglum sem miðað sé við varðandi byggingarheimildir á sumarhúsalóðum. Rétt sé að landareign geti verið í mörgum hlutum, líkt og fjölmörg dæmi séu um, en þau dæmi eigi nánast eingöngu við um jarðir og stærri spildur en ekki sumarhúsalóðir.

Nauðsynlegt sé að ákveðinn stöðugleiki ríki í skipulagsmálum. Byggingarmagn í flestum sumarhúsahverfum miðist við ákveðið nýtingarhlutfall og myndi sameining lóða gera það að verkum að heimilt yrði að byggja mun stærra hús á sameinaðri lóð en á öðrum lóðum í kring.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að fram komi í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að stjórnvöldum skuli veittur allt að 30 daga frestur til að skila gögnum og umsögn. Úrskurðarnefndin hafi óskað eftir því við Grímsnes- og Grafningshrepp að gögn og umsögn um málið yrði sent nefndinni innan 30 daga frá bréfi nefndarinnar, sem dagsett hafi verið 21. nóvember 2017. Greinagerð og gögn frá sveitarfélaginu hafi hins vegar í fyrsta lagi borist nefndinni 12. janúar 2018, sem sé 22 dögum eftir þann lokafrest sem stjórnvaldinu hefði verið veittur og sé lögbundinn skv. 5. mgr. 4. gr. laga um nefndina. Því krefjist kærendur þess að horft verði framhjá framkominni greinagerð og gögnum sveitarfélagsins í málinu. Líta verði til þess að strangur eins mánaðar kærufrestur gildi fyrir kærendur í málum þessum, sbr. 2. mgr. 4. gr. fyrrnefndra laga. Sé því óhjákvæmilegt að gera einnig strangar kröfur til stjórnvaldsins og að því verði ekki leyft að njóta lengri frests en lögbundið sé skv. 5. mgr. 4. gr. laganna.

Því sé harðlega mótmælt að með sameiningu lóðanna sé reynt að fara framhjá reglum er varði nýtingarhlutfall sumarhúsalóða og að slíkar óskráðar reglur standi í vegi fyrir sameiningu lóða. Fyrst beri til þess að líta að engar reglur gildi um nýtingarhlutfall lóða í þeim hluta frístundabyggðarinnar sem hér um ræði. Fyrir liggi að nýtingarhlutfall á annarri sambærilegri lóð í frístundabyggðinni sé 0,047 og því langt yfir þeim mörkum sem sveitarfélagið telji að eigi að gilda um lóðir kærends. Eigandi fyrrnefndrar lóðar hafi fengið það samþykkt að byggja nýtt 135,5 m² sumarhús og 23,2 m² gestahús á lóðinni ásamt því að rífa núverandi sumarhús og bátaskýli. Í kjölfarið hafi eigandinn fengið samþykki fyrir því að sameina lóðina annarri lóð. Teikningum að húsinu hafi verið breytt og húsið orðið í heild sinni 217,2 m². Bátaskúrinn hafi aldrei verið rifinn og stendur því enn. Ef hann yrði rifinn yrði nýtingarhlutfallið 0,043. Hafi þetta nýtingarhlutfall verið samþykkt og látið óátalið af hálfu sveitarfélagsins.

Kærendur bendi á að þeir hafi ekki hug á að byggja á sameinaðri lóð þannig að nýtingarhlutfall hennar verði umfram 0,03. Hús kærenda eftir stækkun yrði 165 m², sem sé mun minna en byggingarmagnið á fyrrnefndri nágrannalóð. Málefnaleg sjónarmið geti því ekki staðið því í vegi að kærendur fái að sameina sínar lóðir og byggja síðan við hús sitt, þannig að nýtingar­hlutfall verði 0,03 eða minna á hinni sameinuðu lóð og að syðri lóðin verði án bygginga. Að auki væri það brot á jafnræðisreglu að standa í vegi fyrir sameiningu lóða kærenda á grundvelli sjónarmiða um nýtingarhlutfall, þegar eiganda lóðarinnar við hliðina sé heimilað nýtingar­hlutfall sem sé langt umfram það sem sveitarfélagið haldi fram að gildi á svæðinu.

Kærendur telji að þeir úrskurðir sem sveitarfélagið vísi til í greinargerð sinni séu ekki sambæri­legir því máli sem hér sé til skoðunar. Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 15/2010 hafi framkvæmd verið stöðvuð vegna athugasemda nágranna í grenndarkynningu, ásamt því að deiliskipulag hafi gilt um svæðið. Í þessu máli hafi aftur á móti hvorki farið fram grenndarkynning né nágrannar gert athugasemdir. Þá sé ekki í gildi deiliskipulag um þann hluta frístundabyggðarinnar sem lóð kærenda standi á. Sama eigi við um úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 57/2012 og 16/2014 þar sem niðurstaðan virðist hafa ráðist af því að deiliskipulag gilti um svæðið.

Málsrök sveitarfélagsins fyrir úrskurðarnefndinni séu þau sömu og lögð hafi verið fyrir nefndina vegna mála nr. 16/2014 og 57/2012. Því sé ljóst að um a.m.k. sex ára gamlan rök­stuðning sé að ræða sem tæpast hafi gildi í máli kærenda. Ekkert liggi fyrir um að umsóknum um sameiningu hafi fjölgað síðan árið 2012, þegar umræddur rökstuðningur hafi fyrst verið lagður fram. Sameining lóða kærenda breyti engu um forsendur uppbyggingar hverfisins og slík sjónarmið séu óútskýrð af hálfu sveitarfélagsins. Auk þess hafi sameining lóðanna hvorki áhrif á vegagerð né lagningu veitna. Ekki verði séð hvernig stöðugleika í skipulagsmálum yrði stefnt í hættu ef af sameiningu yrði. Fjölmörg dæmi séu um að sveitarfélagið hafi samþykkt sameiningu lóða bæði í frístundabyggðum sem og annars staðar. Þá sé óútskýrt hvers vegna sveitarfélagið hafi ekki framkvæmt grenndarkynningu í máli kærenda, eins og því hafi verið í lófa lagið að gera.

Á lóð nr. 218211 í sömu frístundabyggð standi 172 m² hús byggt árið 2015. Lóðin sé 6.100 m² og nýtingarhlutfallið 0,028. Hús þetta sé stærra en hús kærenda yrði eftir stækkun og standi á lóð sem sé minni en lóð kærenda yrði eftir sameiningu.

Niðurstaða: Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er stjórnvald og gilda því reglur stjórnsýsluréttarins um meðferð mála fyrir nefndinni. Samkvæmt 10. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Liður í því er að óska eftir gögnum og upplýsingum frá því stjórnvaldi sem á í hlut. Stjórnvaldinu er skylt að láta nefndinni í té öll gögn og upplýsingar sem tengjast málinu og nefndin telur þörf á að afla, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Því verður ekki litið fram hjá þeim upplýsingum sem sveitar­félagið skilaði inn þótt það hafi verið gert að liðnum þeim fresti sem veittur var í því skyni.

Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 17. október 2017, var kærendum tilkynnt um afgreiðslu skipulagsnefndar uppsveita á umsókn þeirra um sameiningu lóða. Gerður var sá fyrirvari í bréfinu að afgreiðslan væri háð staðfestingu sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps. Staðfesti sveitarstjórn afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 18. október 2017 og hafnaði erindi kærenda. Verður hvorki séð að kærendum hafi verið tilkynnt um þá afgreiðslu né leiðbeint um kæruheimild eða kærufrest, líkt og áskilið er í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kemur það þó ekki að sök þar sem kæra barst innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Samkvæmt 48. gr. laganna er óheimilt að skipta jörðum, löndum, lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Svo sem fram kemur í málsrökum sveitarfélagsins varð stefnubreyting fyrir nokkrum árum varðandi sameiningu lóða, sem má skilja á þann hátt að frá árinu 2012 hafi það verið stefna sveitarfélagsins að draga úr sameiningu lóða í frístundahúsahverfum af þeirri ástæðu að það breyti forsendum uppbyggingar hverfisins m.t.t. vega og veitna.

Leyfi fyrir sameiningu lóða nr. 220844 og 170953 við Villingavatn var samþykkt án athuga­semda af hálfu skipulagsnefndar uppsveita 23. ágúst 2012 og var sú afgreiðsla staðfest í sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 5. september s.á. Hins vegar hefur sveitarfélagið, eins og áður er rakið, breytt um stefnu varðandi sameiningu lóða frá þeim tíma sem þær lóðir voru sameinaðar. Verður ekki annað séð en að skipulagsrök og málefnaleg sjónarmið hafi legið því til grundvallar. Þannig hefur sveitarfélagið teflt fram þeim efnisrökum því til stuðnings að ekki sé í máli þessu ástæða til að veita undanþágu frá stefnu sveitarfélagsins ásamt því að umræddar lóðir liggi ekki saman. Þá liggur ekki fyrir að nýlegt fordæmi sé til staðar þar sem sameining lóða hafi verið samþykkt í umræddri frístundahúsabyggð þar sem vegur hafi legið á milli lóðanna. Af framangreindu verður hvorki séð að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi sveitarfélagið brotið gegn skráðum né óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Þá raskar synjunin ekki stjórnarskrárvörðum eignarrétti kærenda, en einstaklingar eiga ekki lögvarða kröfu um sameiningu lóða í þeirra eigu.

Að öllu framangreindur virtu verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 18. október 2018 um að synja umsókn þeirra um sameiningu frístundahúsalóða nr. 170947 og 170952 í landi Villingavatns.