Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2007, þriðjudaginn 8. maí kom nefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 9/2006 Samtök atvinnulífsins, Borgartúni 35, Reykjavík, hér eftir nefnt kærandi, gegn Heilbrigðisnefnd Suðurlands, Austurvegi 56, Selfossi, hér eftir nefnt kærði.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður :
I.
Stjórnsýslukæra Samtaka atvinnulífsins er dags. 1. desember, 2006. Kærð er ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands að óska eftir tilnefningu fulltrúa ATORKU, samtaka atvinnurekenda á Suðurlandi, í heilbrigðisnefnd Suðurlands og er þess jafnframt krafist að tilnefning Samtaka atvinnulífsins á fulltrúa í heilbrigðisnefnd Suðurlands verði úrskurðuð gild.
Fylgiskjöl með stjórnsýslukærunni eru :
1) Tilnefning fulltrúa atvinnurekenda í heilbrigðisnefnd Suðurlands.
Með bréfi dagsettu 18. desember 2006 var kæran kynnt Heilbrigðiseftirliti Suðurlands og því veittur frestur til að koma að athugasemdum og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands barst innan tilskilins frests. Umsögnin var send til kæranda og honum gefinn frestur til koma að athugasemdum. Athugasemdir bárust frá kæranda innan tilskilins frests.
II.
Lögmaður kæranda kveður málavexti þá að í 11. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé mælt fyrir um það að landið skiptist í eftirlitssvæði og að heilbrigðisnefnd sem að kosin sé eftir hverjar sveitarstjórnarkosningar starfi á hverju svæði. Í hverri nefnd skuli eiga sæti sex menn, fimm kosnir af hlutaðeigandi sveitarstjórnum og einn tilnefndur af samtökum atvinnurekenda á eftirlitssvæðinu.
Með breytingalögum 59/1999 hafi því verið bætt við lögin að fulltrúar atvinnurekenda fengju sæti í heilbrigðisnefndum. Frá því að þetta ákvæði kom inn í lögin hafi kærandi tilnefnt fulltrúa í allar þær 10 heilbrigðisnefndir sem starfandi eru á landinu. Kærandi hafi tilnefnt fulltrúa í þessar nefndir athugasemdarlaust þrisvar sinnum. Hefur tilnefning nefndarmanna ávalt verið unnin í samráði við Bændasamtökin.
Til setu í heilbrigisnefnd Suðurlands tilnefndi kærandi með bréfi dags 21. júlí sl. Níels Hjaltason deildarstjóra gæðaeftirlits hjá Sláturfélagi Suðurlands á Selfossi. Þann 15. september sl. hafði starsfmaður heilbrigðiseftirlits Suðurlands samband við kæranda og tjáði þá skoðun sina að Níels Hjartarson gæti ekki tekið sæti í nefndinni þar sem hann væri ekki með lögheimili á starfssvæði nefndarinnar. Var vísað til 40 gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1988 þar sem kveðið er á um kjörgengi í nefndir á vegum sveitarfélaga, sem röksemd fyrir þessari skoðun. Kærandi fékk þó aldrei nein skrifleg svör eða mótmæli við tilnefningunni frá heilbrigðiseftirlitinu.
Kærandi kveðst alltaf hafa haft að leiðarljósi við tilnefningar í heilbrigðisnefndir á landinu að tilnefndir nefndarmenn kæmu frá fyrirtækjum sem rækju atvinnustarefssemi á viðkomandi eftirlitssvæði. Þannig væri best tryggt að sjónarmið fyrirtækja á því svæði sem um ræðir heyrðust innan heilbrigðisnefndarinnar. Hinsvegar hafa viðkomandi fulltrúar ekkert endilega verið búsettir eða með lögheimili á eftirilitssvæðinu. Aldrei hafi verið gerð athugasemd vegna þessa fyrirkomulags fyrr en nú.
Telur kærandi að sú krafa sem kemur fram í 40 gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1988 að þeir einir séu kjörgengir í nefndir ráð og stjórnir á vegum sveitarfélags sem kosningarétt eiga í sveitarfélaginu, geti eingöngu tekið til þeirra nefndarmanna sem sveitarfélagið kýs til setu í nefndum, en geti ekki tekið til þeirra fulltrúa sem kærandi tilnefnir. Er gildissvið laganna þannig takmarkað við innri málefni sveitarfélaga. Fulltrúar kæranda eru enda tilefndir en ekki kjörnir.
Þá kemur fram að fyrir nokkru hafi kæranda borist afrit af bréfi frá heilbrigðiseftirliti Suðurlands til ATORKU, samtaka atvinnurekenda á Suðurlandi. Í bréfinu segir að samkvæmt upplýsingum heilbrigðisnefndar Suðurlands séu ATORKA einu samtök atvinnurekenda á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og því einu samtökin sem eiga rétt á tilnefningu í nefndina. Er síðan óskað eftir að ATORKA tilnefni einn aðalmann og annan til vara til setu í nefndinni.
Sú staða er nú komin upp að kærandi hefur tilnefnt nefndarmenn í heilbrigðisnefnd Suðurlands en nefndin hefur óskað eftir tilnefningu frá ATORKU og boðar ekki tilnefndan fulltrúa kæranda til funda nefndarinnar. Sú staða sem upp er komin hefur í för með sér mikla óvissu og vekur upp ýmsar spurningar. Er það mat kæranda að á meðan tilnefning fulltrúa hans hefur ekki verið dregin til baka eða úrskurðuð ógild sé tilnefndur fulltrúi kæranda fullgildur nefndarmaður og ósk heilbrigðisnefndarinnar til ATORKU um tilnefningu á nefndarmanni ólögmæt.
Kærandi bendir á að Samtök atvinnulífsins séu og hafi ávalt verið samtök atvinnurekenda á Suðurlandi. Kærandi mótmælir þeirri fullyrðingu sem fram kemur í bréfi kærða að ATORKA séu einu samtök atvinnurekenda á starfssvæði nefndarinnar. Fjöldi félagsmanna í Samtökum atvinnulífsins með starfsemi á eftirlitssvæði heilbrigðisnefndar Suðurlands eru 144, þar af eru 25 fyrirtæki með 10 starfsmenn eða fleiri. Eru fyrirtækin með starfstöðvar á öllu eftirlitssvæðinu. Samtök atvinnulífsins annast gerð kjarasamninga fyrir félagsmenn sína og sinna viðtækri hagsmunagæslu gagnvart stjórnvöldum og öðrum. Ekki liggur fyrir hvort ATORKA séu hagsmunasamtök í þeim skilningi orðsins að þau taki að sér að gæta hags félagsmanna gagnvart hinu opinbera og ekki liggja fyrir upplýsingar um félaga í ATORKU né dreifingu þeirra um starfssvæði heilbrigðiseftirlits Suðurlands.
Svarbréf kæranda v. greinargerðar kærða er dags. 26. janúar s.l. Ítrekar kærandi kröfur sínar. Fram kemur að kærandi telji afstöðu kærða ruglingskennda. Í byrjun hafi því verið haldið fram að tilnefndur fulltrúi kærða gæti ekki tekið sæti í nefndinni þar sem hann ætti ekki lögheimili á starfssvæði nefndarinnar. Því hafi nefndin boðað tilnefndan varamann kæranda á fundi sína. Í greinargerð kærða sé hins vegar nú mest áhersla lögð á það hvort kærandi hafi yfir höfuð tilnefningarétt á fulltrúa í heilbrigðisnefndina. Þá bendir kærandi á að kærði hafi óskað eftir tilnefningu ATORKU í nefndina á sama tíma og hann hafi tekið við tilnefningu kærða án mótmæla. Kærandi leggur áherslu á að venja við tilnefningu í heilbrigðisnefndir hafi verið á þá leið að kærandi hafi athugasemdarlaust tilnefnt fulltrúa í þessar nefndir. Aldrei hafi verið gerð við það athugasemd þó tilnefndur fulltrúi hafi ekki átt lögheimili á staðnum. Kærandi mótmælir þeirri staðhæfingu kærða að allir fulltrúar í heilbrigðisnefnd skuli falla undir kjörgengisskilyrði sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Að mati kæranda væri það mjög óeðlilegt ef samtök atvinnurekenda á svæðinu hefðu ekki frjálsar hendur um það hvern þau teldu best til þess fallinn að gæta hagsmuna sinna í heilbrigðisnefnd svæðisins.
III.
Greinargerð kærða, Heilbrigðisnefndar Suðurlands, er dags. 28. desember, 2006. Fylgiskjöl með greinargerðinni eru:
1) Minnisblað Sigurðar Óla Kolbeinssonar.
2) Bréf Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, dags 31. október 2006.
3) Tilnefning í Heilbrigðiseftirlit Suðurlands.
4) Bréf Samtaka atvinnulífsins, dags. 13. desember 2006.
5) Ljósrit af lögum Samtaka atvinnurekenda á Suðurlandi.
Í greinargerðinni kemur fram að upphaf málsins megi rekja til bréfs kæranda dagsettu 21. júlí 2006 þar sem kærandi tilnefnir í heilbrigðisnefnd Suðurlands bæði aðal- og varamann. Fljótlega hafi vaknað spurningar um hæfi aðalmanns sökum þess að hann ætti ekki lögheimili á starfssvæði nefndarinnar. Við þessari fyrirspurn hafi verið leitað álits lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga. Í samræmi við álit lögfræðingsins hafi tilnefndur varamaður kæranda verið boðaður á fundi nefndarinnar. Jafnframt hafi komið upp álitamál um hverjir teldust til þess bærir að tilnefna í nefndina sbr. 11. gr. laga 7/1998 og spurning hvort Samtök atvinnulífsins væru “atvinnurekendur á eftirlitssvæðinu”. Kærði hafi því kannað frekar ákvæði 11. greinarinnar og hafi sú túlkun leitt til þess að ATORKU samtökum atvinnurekenda á Suðurlandi hafi verið sent bréf og beðið um tilnefningu í heilbrigðisnefnd Suðurlands. Tilnefning frá þeim hafi borist 11. desember s.á. Með bréfi dagsettu 13. desember sl. hafi kæranda verið tilkynnt um tilnefningu aðal- og varamanns í nefndina af hálfu ATORKU.
Kærði tekur fram að til þessa hafi kærandi, í samráði við Bændasamtökin, ávalt tilnefnt í heilbrigðisnefndir sveitarfélaga. Ekki hafi vaknað efasemdir um lögmæti þess fyrr en leitað var álits á hæfi nefndarmanna skv. sveitarstjórnarlögum. Kærði segir að þann 15. september sl. hafi verið haft samband við starfsmann kæranda og honum tjáð að á meðan vafi léki á hæfi aðalmanns myndi varamaður tilnefndur af kæranda vera boðaður á fundi nefndarinnar.
Kærði segir fullyrðingu kæranda um að hann hafi hvorki fengið skrifleg svör eða mótmæli við tilnefningunni frá heilbrigðiseftirlitinu rétta enda telji hann erindið ekki þess eðlis eða í verkahring starfsmanna eða nefndarmanna að mótmæla eða hafa áhrif á tilnefningu lögbærra aðila í nefndina. Kærði tekur fram að tilnefndur varamaður hafi setið fundi heilbrigðisnefndar Suðurlands. Ennfremur hafi tilnefndur varamaður verið upplýstur um gang mála. Kærandi hafi verið upplýstur um stöðu málsins og haft vitneskju um að varamaður væri boðaður meðan kannað væri hæfi aðalmanns.
Samkvæmt upplýsingum kærða er ATORKA – samtök atvinnurekenda á Suðurlandi einu atvinnurekendasamtökin sem eru á starfssvæði heilbrigðiseftirlitsins. Önnur atvinnurekendasamtök á eftirlitssvæðinu eru annað hvort landssamtök eða samtök sem ná yfir minna landssvæði en eftirlitssvæðið er. Um leið og kærandi hafi skipað í heilbrigðisnefndir sveitarfélaga hafi ekki verið kannað réttmæti þeirrar skipunar og þar með gengið fram hjá öðrum sambærilegum landssamtökum atvinnurekenda. Samtök kæranda hafa við tilnefningu sína ekki sýnt fram á að þau hafi umboð annarra atvinnurekendasamtaka.
Þá segir í greinargerð kærða að við könnun á kjörgengisskilyrðum fulltrúa í heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi komið upp álitamál um hvernig túlka mætti 11. gr. laga nr. 7/1998. Niðurstaða þeirrar könnunar hafi leitt í ljós að álitamál væri hvort Samtök atvinnulífsins væru bærir til tilnefningar í nefndina. Kærði segir að tilgangur ákvæðisins hafi verið að tryggja aðkomu atvinnurekenda á viðkomandi eftirlitssvæði. Hann tekur jafnframt fram að það sé túlkun heilbrigðisnefndar Suðurlands að samkvæmt því geti einungis samtök á hverju eftirlitssvæði fyrir sig tilnefnt sína fulltrúa nema að slík samtök hafi veitt umboð sitt til annarra, þar á meðal landssamtaka á borð við Samtök atvinnulífsins. Með því að gefa samtökum atvinnurekenda á hverju eftirlitssvæði möguleika á tilnefningu sé einnig verið að koma í veg fyrir hugsanlegan ágreining landssamtaka á borð við samtök kæranda enda fleiri samtök sem gætu talið sig hafa sama rétt til tilnefningar og samtök kæranda.
Kærði segir ljóst að ágreiningsefnið snúist um það hvað séu “samtök atvinnurekenda á eftirlitssvæðinu”. Að athuguðu máli sé það skoðun kærða að ATORKA, samtök atvinnurekenda á Suðurlandi uppfylli ákvæði 11. gr. laganna og því óskað eftir áðurnefndri tilnefningu frá þeim. Þrátt fyrir það að fulltrúi atvinnurekenda hafi verið tilnefndur af kæranda og setið í nefndinni sl. fjögur ár telur kærði ljóst að skera verði úr um hver hafi rétt til að skipa í nefndina því sú staða geti komið upp að ýmis atvinnurekendasamtök sem starfa á landsvísu tilnefni fulltrúa sína og getur þá viðkomandi heilbrigðisnefnd verið komin með margar tilnefningar. Sú meginregla hafi verið höfð við tilnefningu á vegum sveitarfélaga að viðkomandi nefnd/stjórn leiti eftir tilnefningu til þar til bærra aðila. Með því að leita til ATORKU um tilnefningu segist kærði hafa verið að fara eftir því verklagi sem venja er að hafa i slíkum málum.
IV.
Ágreiningur máls þessa lýtur annars vegar að því hvort kærandi hafi tilnefningarétt á fulltrúa í heilbrigðisnefnd Suðurlands þar sem samtök kæranda falli ekki undir það að teljast vera “samtök atvinnurekenda á eftirlitssvæðinu” sbr. orðalag 11. gr. laga 7/1998. Hins vegar lýtur ágreiningurinn að því hvort tilnefndur fulltrúi kærða geti tekið sæti í heilbrigðisnefnd Suðurlands þó hann eigi ekki lögheimili á starfssvæði nefndarinnar.
Það er niðurstaða nefndarinnar að kærandi hafi tilnefningarrétt á fulltrúa í heilbrigðisnefnd Suðurlands. Aðild að samtökum kæranda eru mun víðtækari á svæðinu en að ATORKU, samtökum atvinnurekenda á Suðurlandi auk þess sem kærandi er málsvari atvinnurekenda á svæðinu í almennum hagsmunamálum atvinnulífsins. Ekki er fallist á það sjónarmið kærða að kærandi þurfi sérstakt umboð frá öðrum hagsmunasamtökum atvinnurekenda sem kunna að vera á svæðinu.
Heilbrigðisnefnd Suðurlands er nefnd á vegum sveitarfélagsins. Um er að ræða staðbundið stjórnvald sem sveitarfélagið ber ábyrgð á. Hlutverk fulltrúa atvinnulífsins í heilbrigðisnefnd Suðurlands er að gæta hagsmuna fyrirtækja á svæðinu. Ekki er kveðið á um það í lögum að fulltrúi atvinnurekenda á svæðinu sé undanþeginn almennum skilyrðum laga um kjörgengi eða að önnur regla eigi að gilda um þá sem eru tilnefnir en þá sem eru kjörnir. Það er niðurstaða nefndarinnar að fulltrúi atvinnurekenda í heilbrigðisnefnd Suðurlands skuli uppfylla sömu kjörgengisreglu og gildir um fulltrúa í nefndum á vegum sveitarfélaga, þ.e. að hann skuli hafa lögheimili í sveitarfélaginu, sbr. 3. mgr. 40 gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
ÚRSKURÐARORÐ:
Kærandi hefur tilnefningarrétt á fulltrúa í heilbrigðisnefnd Suðurlands. Fulltrúi atvinnurekenda skal uppfylla kjörgengisreglu. 3. mgr. 40 gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
Steinunn Guðbjartsdóttir
Gunnar Eydal Guðrún Helga Brynleifsdóttir
Date: 5/16/07
