Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2003, sunnudaginn 7. september, kom nefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Sölvhólsgötu 7, Reykjavík. Mætt voru Lára G. Hansdóttir, Gísli Gíslason og Guðrún Helga Brynleifsdóttir. Gunnar Eydal vék sæti vegna fyrri aðkomu að málinu.
Fyrir var tekið mál nr. 5/2002, erindi Sigurjóns Kjartanssonar um endurupptöku á úrskurði nefndarinnar nr. 2/2000 frá 30. mars 2001, um álagningu gjalds vegna fráveituframkvæmda. Kærandi kvartaði til Umboðsmanns Alþingis vegna niðurstöðu úrskurðarnefndar. Umboðsmaður Alþingis komst að þeirri niðurstöðu í áliti sínu að úrskurður nefndarinnar frá 30. mars 2001 hafi ekki verið í samræmi við lög og beindi þeim tilmælum til nefndarinnar að taka málið til meðferðar að nýju kæmi ósk um það frá kæranda. Er sú ósk fram komin og þess nú krafist að staðfesting gjaldskrár nr. 184/1997 dags. 10. mars 1997 verði afturkölluð og að Reykjanesbæ verði gert að endurgreiða alla upphæðina með vöxtum, vegna þess gjalds sem bærinn innheimti til að standa straum af kostnaði við byggingu mannvirkja til hreinsunar fráveituvatns. Er því málið að nýju tekið fyrir í úrskurðarnefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I.
Málavextir eru þeir að nefndinni barst upphaflega bréf dags. 30. nóvember 2000 frá umhverfisráðuneyti en þangað hafði kærandi upphaflega sent erindi sitt. Nefndin bar sjónarmið kæranda undir Reykjanesbæ og bárust svör bæjarins með bréfi dags. 16. janúar 2001. Bréfinu fylgdu gjaldskrá vegna hreinsunar fráveituvatns í Reykjanesbæ, samþykkt af umhverfisráðuneyti þann 10. mars 1997, yfirlit bæjarverkfræðings yfir framgang útboða vegna framkvæmda og yfirlit fjármálastjóra Reykjanesbæjar um innheimtu gjalda árin 1997 – 2000. Framangreind gögn voru borin undir kæranda sem gerði athugasemdir vegna þeirra með bréfi dagsettu 1. febrúar 2001. Ástæða þótti að gefa Reykjanesbæ kost á andsvörum og bárust þau nefndinni með bréfi dags. 12. mars 2001.
Í bréfi kæranda dags. 29. nóvember 2000 til úrskurðarnefndar er kvað upp fyrri úrskurð sagði kærandi: ,,Undanfarin ár hefur Reykjanesbær innheimt gjald sem ýmist er kallað ,,Gjald vegna fráveituframkvæmda “ eða ”Gjald vegna hreinsunar á fráveituvatni“. Og er þetta gjald 6000 kr. á ári á hvert fasteignanúmer. Í Reykjanesbæ á sér ekki stað nein hreinsun á fráveituvatni og engar eru fráveituframkvæmdirnar. Ég held að þessi gjaldtaka sé ekki lögleg. Reykjanesbær á ekki að geta rukkað íbúana um annað en lögboðna skatta og greiðslur fyrir veitta þjónustu. Þetta gjald fellur undir hvorugt. Gjaldið miðast ekki við verðmæti eignar eða tekjur manna og leggst því á fólk með öðrum hætti en ef holræsagjald eða útsvar hefði verið notað til framkvæmdanna. Ef þessar framkvæmdir eru lögboðnar þá ber að greiða þær af útsvari. Það getur ekki gengið að bæjarfélög innheimti skatta og bæti síðan aukagjöldum ofan á þá til að fjármagna framkvæmdir eins og þessa eða skóla, áhaldahús, íþróttahús o.s.frv. til hvers eru þá skattarnir?“
Í andsvari kæranda við sjónarmiðum Reykjanesbæjar segir m.a.: ,,Í bréfi til mín dags. 22. janúar 2001 biðjið þér um viðhorf mitt til gagna sem með því fylgdu. Mitt viðhorf er það að hér sé um skattheimtu að ræða en ekki þjónustugjald. Og þar sem engin lög heimila þessa skattheimtu þá sé hún ólögleg. Skatta má ekki leggja á nema lög
kveði svo um. Reglugerðir og heimildir ráðuneyta duga ekki til.
Skattar fara t.d. í að byggja skóla, sorpeyðingarstöðvar og sjúkrahús, síðan eru innheimt þjónustugjöld fyrir þjónustuna. Þess eru að ég held hvergi dæmi að byggingin sjálf flokkist undir þjónustu. Heldur aðeins sú starfsemi sem þar fer fram. Þjónustugjöld mega ekki vera hærri en kostnaðurinn við þjónustuna. Skattar eru ekki bundnir af þessu ákvæði og því geta t.d. fasteignagjöld (sem eru skattar með stoð í lögum) verið töluvert hærri en kostnaður þeirrar þjónustu sem veitt er. Þegar skolphreinsunarstöðin fer að starfa er Reykjanesbæ stætt á því að innheimta þjónustugjöld en ekki fyrr.“
Síðan vitnar kærandi til l. nr. 53/1998 um framkvæmdir sveitarfélaga í fráveitumálum og vísar til 12. og 25. gr. l. nr. 7/1998.
Í niðurlagi andsvarsins segir síðan: ,,Hvergi gat ég fundið lagastoð fyrir þessari gjaldtöku. Ég tel því að umhverfisráðuneytinu beri að afturkalla staðfestingu á gjaldskrá dags. 10. mars 1997. Og að Reykjanesbæ beri að endurgreiða alla upphæðina með vöxtum.“
Í bréfi Reykjanesbæjar frá 16. janúar 2001 segir m.a.: ,,Innheimta á gjaldi vegna fráveituframkvæmda byggir á ,,Gjaldskrá vegna hreinsunar fráveituvatns í Reykjanesbæ“ sem samþykkt var í bæjarstjórn Reykjanesbæjar þann 4. febrúar 1997 og staðfest af umhverfisráðuneytinu þann 10. mars 1997. Gjaldið rennur í sérstakan sjóð skv. 2. gr. gjaldskrárinnar og er ekki notað til annarra hluta en fráveituframkvæmda. Gert er ráð fyrir að gjaldið falli niður þegar framkvæmd lýkur.
Þá fylgir yfirlit yfir meðferð fjármuna til framkvæmda frá bæjarverkfræðingi Reykjanesbæjar, þar kemur fram að framkvæmdir eru í fullum gangi. Nú hefur verið framkvæmt eða samið um fyrir kr. 272.000.000,-, Heildarkostnaðaráætlun er kr. 1.150.000.000,-. Innheimt hefur verið samtals á árunum 1997-2000 kr. 100.000.720,- sbr. bréf fjármálastjóra Reykjanesbæjar.“ Í fylgigögnum staðfestir bæjarverkfræðingur Reykjanesbæjar annars vegar kostnaðaráætlun og hins vegar staðfestir fjármálastjóri Reykjanesbæjar þegar innheimt gjöld og sundurgreinir fjárhæðir eftir árlegri innheimtu vegna áranna 1997–2000. Í lokasvari Reykjanesbæjar segir: ,,Eins og fram kom í bréfi voru og gögnum sem dagsett er 16. janúar 2001, er gjaldið til greiðslu á stofnkostnaði fráveitumannvirkja. Þegar stofnkostnaður er að fullu greiddur fellur gjaldið niður. Frá þeim tíma, þegar rekstur hefst er gert ráð fyrir að rekstrarkostnaður verði greiddur af álögðu holræsagjaldi.
Allur undirbúningur og meðferð málsins var samkvæmt samþykkt frá heilbrigðis-nefnd Suðurnesja og einnig umhverfisráðuneytinu, farið var eftir ráðgjöf lögmanna í hvívetna. Reykjanesbær telur sig hafa uppfyllt allar þær lagaskyldur sem fyrir voru lagðar af hálfu yfirstjórnar málaflokksins.“
II.
Úrskurðarnefndin tók málið til efnislegrar meðferðar og rökstuddi þá mál sitt með eftirgreindum hætti:
Í 7. gr. l. nr. 45/1998 segir m.a.: ,,Skylt er sveitarfélögum að annast þau verkefni sem þeim eru falin að lögum.“ Síðan segir: ,,Sveitarfélög skulu hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem fyrirtækin og stofnanirnar annast.“
Í 9. gr. s.l. segir m.a.: ,, Sveitarstjórn hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf.“
Í 2. gr. l. nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga segir: ,,Auk tekna skv. 1. gr. (þ.e. fasteignaskatta, framlaga úr jöfnunarsjóði og útsvars) hafa sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o.fl., enn fremur ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o.fl. allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um.“
Í 25. gr. l. nr. 7/1998 segir ennfremur að sveitarfélög geti sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki er fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur sem fram koma í þeim og er heimilt m.a. að setja í slíkar samþykktir ákvæði um meðferð úrgangs og sorps svo og gjaldtökuleyfi, leigu eða veitta þjónustu. Sveitarfélögum er heimilt að setja gjaldskrá um innheimtu gjalda en þau gjöld mega ekki vera hærri en nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu.
18. gr. l. nr. 81/1988 sem gilti um hluta þessa tímabils sem mál þetta snýst um er eins að mestu leyti en þó var skylt skv. því ákvæði að leita samþykktar ráðherra á gjaldskrá og var það gert en sú samþykkt bæjarstjórnar Reykjanesbæjar sem var grundvöllur gjaldskrár vegna hreinsunar fráveituvatns í Reykjanesbæ var staðfest af umhverfisráðherra þann 10. mars 1997.
Ekki er um það deilt að eitt af verkefnum hvers sveitarfélags er að annast skólp- og fráveitur sbr. t.d. X kafla l. nr. 15/1923 og l. nr. 53/1995. Í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 sem sett er með stoð í l. nr. 81/1988 (nú l. nr. 7/1998) er einnig að finna ýmis ákvæði sem leggja ríkar skyldur á sveitarfélög um meðferð skólps og annars úrgangs og m.a. með tilliti til krafna skv. reglugerðinni mun Reykjanesbær hafa ákveðið að endurnýja fráveitur bæjarins eða eins og segir í 2 gr. þeirrar gjaldskrár sem staðfest var 10. mars 1997: ,,Gjaldið rennur í sjóð til að standa straum af kostnaði við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva í Reykjanesbæ.“
Skv. framanrituðum lagatilvitnunum var það álit nefndar skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 að Reykjanesbær hafi haft lagaheimildir til að haga gjaldtöku eins og gert er í samræmi við staðfesta gjaldskrá frá 10. mars 1997 og engin þau atriði hafi komið fram sem benda til að ekki hafi verið gætt réttra sjónarmiða og aðferða við setningu gjaldskrárinnar.
Úrskurðarnefndin hafnaði á framangreindum forsendum kröfum kæranda.
III.
Í framhaldi af úrskurðinum kvartaði kærandi til Umboðsmann Alþingis, sem tók málið til efnislegrar meðferðar og komst að þeirri niðurstöðu að úrskurður úrskurðarnefndar skv. 31. gr. laga nr. 7/1998 nr. 2/2001 hafi ekki verið í samræmi við lög. Í reifun Umboðsmanns Alþingis um málið kemur eftirfarandi fram:
|
”Umboðsmaður tók fram að holræsa- og fráveitumál væru meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga, sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Benti hann á að í ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og ákvæðum 1. og 2. gr. laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, birtist sú meginregla að tekjuöflun sveitarfélaga yrði að byggjast á heimild í lögum óháð því hvort um væri að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin væri í té. Umboðsmaður rakti X. kafla vatnalaga nr. 15/1923 og benti á að Reykjanesbær hefði nýtt sér heimild 87. gr. laganna um töku gjalds vegna holræsa. Þá rakti hann ákvæði 18. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, sem var í gildi þegar gjaldskrá nr. 184/1997 var staðfest, og 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem leysti fyrrnefnt ákvæði af hólmi, um heimild fyrir sveitarfélög að setja sérstakar heilbrigðissamþykktir umfram það sem leiddi af ákvæðum landsreglugerðar og til gjaldtöku fyrir veitta þjónustu. Jafnframt rakti hann ákvæði gjaldskrár nr. 184/1997 en í 2. gr. hennar kemur fram að gjald það sem gjaldskráin hljóðar um rennur í sjóð til að standa straum af kostnaði við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva í Reykjanesbæ. Umboðsmaður tók fram að í máli þessu reyndi á hvort ákvæði 18. gr. laga nr. 81/1988, nú 25. gr. laga nr. 7/1998, um að sveitarfélögin geti sett sér eigin samþykktir og gert þar ítarlegri kröfur, og um gjaldtöku fyrir veitta þjónustu, heimili að innheimt sé sérstakt gjald af húsum og húshlutum í sveitarfélaginu til að standa straum af kostnaði við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva fyrir fráveituvatn. Taldi hann að skýra yrði framangreinda heimild sveitarfélaga þannig að þar yrði að vera um að ræða viðfangsefni og kröfur sem rúmast innan efnisákvæða laganna. Benti umboðsmaður á að ákvæði laganna hefðu ekki að geyma efnisreglur um hvernig sveitarfélögum bæri að standa að byggingu þessara mannvirkja. Væri hins vegar ljóst að í samræmi við almenn ákvæði laganna þyrftu sveitarfélög að haga uppbyggingu þeirra þannig að gætt væri þeirra krafna sem lög og reglugerðir setja um verndun umhverfis. Af því leiddi hins vegar ekki að sveitarfélög gætu án sérstakrar lagaheimildar lagt gjald á t.d. eigendur fasteigna til að standa straum af kostnaði við að mæta þessum auknu kröfum. Umboðsmaður benti á að gjaldskrá nr. 184/1997 mælti ekki fyrir um innheimtu gjalds fyrir viðtöku á fráveituvatni til að mæta hreinsun þess heldur væri um að ræða sjálfstæða gjaldtöku til að standa straum af kostnaði við byggingu mannvirkja sem síðar ættu að nýtast til hreinsunar fráveituvatns. Gjaldið væri ákveðið sem föst krónutala án tillits til stærðar, verðmætis og notkunar eignar. Gjaldtakan væri þannig ekki framkvæmd á grundvelli raunverulegrar notkunar eða veittrar þjónustu. Taldi umboðsmaður að á skorti að bein tengsl stæðu á milli skyldu til að greiða umrætt gjald og fjárhæðar þess annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu sem veitt væri og kynni að verða veitt af hálfu sveitarfélagsins við hreinsun fráveituvatns. Gæti sú skipan sem kveðið var á um í gjaldskránni ekki staðist án viðhlítandi lagaheimildar sem fullnægði kröfum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Umboðsmaður ítrekaði að með 87. gr. vatnalaga hefði löggjafinn tekið afstöðu til þess hvaða heimild sveitarfélag hefði til að innheimta sérstakt gjald til að standa straum af kostnaði við byggingu og lagningu holræsa og þar með hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva. Taldi hann að þessi aðstaða leiddi jafnframt til þess að skýra yrði aðrar lagaheimildir til töku gjalda fyrir þjónustu sem sveitarfélög veita á þessu sviði til samræmis. Þannig væri það hverju sinni háð túlkun á lagaheimild til töku þjónustugjalda hvort og þá í hvaða mæli heimilt væri að taka tillit til kostnaðar við byggingu mannvirkja sem nýtt væru til að veita þjónustuna þegar fjárhæð þjónustugjalds er ákveðin. Í því efni nægði ekki lagaheimild eins og var í 18. gr. laga nr. 81/1988 enda gæti svo víðtæk almenn heimild ein og sér og án stuðnings í efnisreglum viðkomandi laga ekki fullnægt þeim kröfum sem gera yrði samkvæmt lögmætisreglunni til gjaldtökuheimildar. Var það niðurstaða umboðsmanns að án sérstakrar og skýrrar lagaheimildar gæti sveitarfélag ekki á grundvelli þjónustugjaldaheimildar í 25. gr. laga nr. 7/1998, áður 18. gr. laga nr. 81/1988, ákveðið að innheimta fasta fjárhæð af öllum húsum og húshlutum, sem virt eru fasteignamati, án tillits til umfangs og eðlis fráveituvatns frá eigninni til að standa eingöngu straum af kostnaði við byggingu mannvirkja fyrir útrásir og dælu- og hreinsistöðva fráveituvatns. Var það niðurstaða umboðsmanns að Reykjanesbæ hefði ekki verið heimilt að krefja A um gjald vegna hreinsunar fráveituvatns með þeim hætti sem gert var á grundvelli gjaldskrár nr. 184/1997. Hefði úrskurður úrskurðarnefndarinnar í máli A því ekki verið í samræmi við lög. Beindi hann þeim tilmælum til nefndarinnar að hún tæki mál A til meðferðar á ný kæmi fram ósk um það frá honum og að afgreiðslu á málinu yrði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu” IV. Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 tók málið til meðferðar að kröfu kæranda og fenginni niðurstöðu Umboðsmanns Alþingis. Þar sem um er að ræða endurskoðun á fyrri úrskurði nefndarinnar skv. áður framlögðum gögnum, þótti ekki ástæða til að kalla eftir frekari greinargerðum aðila áður en úrskurðað væri. Kröfur kæranda eru þær að nefndin ”afturkalli staðfestingu á gjaldskrá dags. 10. mars 1997 og að Reykjanesbær endurgreiði alla upphæðina með vöxtum”. Úrskurðarnefnd, sem starfar samkvæmt lögum 7/1998 lítur svo á að undir nefndina heyri að taka á því álitaefni hvort gjaldskrá sem sett er með stoð í 25. gr. laga nr. 7/1998, sé lögmæt eða ekki. Það er hins vegar mat nefndarinnar að það heyri ekki undir nefndina að afturkalla gjaldskrá sem hlotið hefur staðfestingu ráðherra eða að úrskurða um endurgreiðslur meintra oftekinna gjalda. Nefndinni er samkvæmt lögunum ætlað að taka á ágreiningi er rísi um framkvæmd laganna. Þrátt fyrir kröfugerð kæranda lítur nefndin svo á að beiðni kærandi lúti að því að fá úr því skorið hvort umþrætt gjaldskrá sé lögmæt, enda verður ekki annað séð en að gjaldskrá Reykjanesbæjar sé sett með stoð í 25. gr. laga nr. 7/1998, sbr. áður 18. gr. laga nr. 81/1988. Úrskurðarnefnd tekur mál þetta til endurupptöku með vísan til 31.gr. laga nr. 7/1988. Gjaldskráin var samþykkt af hálfu bæjarins 1997 í tíð eldri laga nr. 81/1988. Í 18.gr. þágildandi laga nr. 81/1988 var mælt fyrir um skyldu til að leita samþykktar ráðherra á gjaldskrá og var það gert og er því sú samþykkt bæjarstjórnar Reykjanesbæjar sem var grundvöllur gjaldskrár vegna hreinsunar fráveituvatns í Reykjanesbæ staðfest af umhverfisráðherra hinn 10. mars 1997. Ekki er formskilyrði í núgildandi lögum að leita skuli staðfestingar ráðherra á gjaldskrá sveitarfélags, sem sett er með heimild í 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1988. Ekki er um það deilt að sveitarfélög hafi það lögboðna verkefni að annast holræsa- og fráveitumál sbr. 7. gr. laga nr. 45/1998. Jafnframt segir í ákvæðinu að sveitarfélög hafi sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði eigin fyrirtækja og stofnana til að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem fyrirtækin og stofnanirnar annast. Í 9. gr. s.l. segir að sveitarstjórn hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf. Í 2. gr. l. nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga segir:” ….hafa sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum, sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o fl. Enn fremur aðrar tekjur af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o fl. allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um.” Sveitarfélagi er heimilt á grundvelli 25. gr. að setja gjaldskrá að fenginni umsögn hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar um gjaldtöku fyrir leyfi, leigu eða veitta þjónustu Gjöld mega þó aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum. Reykjanesbær innheimti umþrætt gjald, sem látið var renna í sjóð til greiðslu á stofnkostnaði fráveitumannvirkja. 25. gr. verður ekki skýrð með þeim hætti að sveitarfélögum sé heimilt með stoð í ákvæðinu að innheimta gjald af íbúum sveitarfélagsins, sem ekki tengist veittri þjónustu. Það er skýrt tekið fram að gjaldið vegna leyfis, leigu eða veittrar þjónustu má aldrei vera hærra en sem nemur rökstuddum kostnaði við þá þjónustu. Gjaldtaka af því tagi sem hér um ræðir, að eigendum fasteigna sé gert að greiða ákveðna fjárhæð í sjóð, sem tengist í engu veittri þjónustu fær því ekki stoð í ákvæðinu. Heimild sveitarfélaga til gjaldtöku á grundvelli 25. gr. laga nr.7/1998 byggir á því að gjaldtakan sé vegna afhendingar á tiltekinni afmarkaðri þjónustu sem sveitarfélagið er að veita hverju sinni. Með tilvísan til framangreinds er fallist á kröfu kæranda um að gjaldtaka Reykjanesbæjar vegna kostnaðar við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva hafi verið ólögmæt. Úrskurðarorð: Fallist er á kröfu kæranda að Reykjanesbæ hafi ekki verið heimilt að innheimta gjald til að standa straum af kostnaði við hönnun og byggingu útrása og dælu- og hreinsistöðva í Reykjanesbæ á grundvelli 25. gr. laga nr. 7/1998 sbr. 18. gr. laga nr. 81/1988. Lára G. Hansdóttir Gísli Gíslason Guðrún Helga Brynleifsdóttir |
Date: 9/11/03
