104/2018 Fiskeldi í Fáskrúðsfirði

Árið 2018, þriðjudaginn 4. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 104/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. júní 2018 um að veita starfsleyfi fyrir 3.000 tonna regnabogasilungseldi í Fáskrúðsfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. ágúst 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, Náttúruverndarfélagið laxinn lifi, Veiðifélag Breiðdæla, Veiðifélag Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélag Selár og Veiðifélag Vesturdalsár, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. júní 2018 að veita starfsleyfi fyrir 3.000 tonna regnbogasilungseldi í Fáskrúðsfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis verði frestað eða framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 31. ágúst 2018.

Málavextir: Tillaga að hinu kærða starfsleyfi var auglýst á heimasíðu Umhverfisstofnunar 9. maí 2018 og var veittur frestur til athugasemda til og með 7. júní s.á. Ein athugasemd barst við tillöguna og var hún frá kærendum. Var starfsleyfistillagan send til umsagnar Matvælastofnunar, Skipulagsstofnunar, Hafrannsóknarstofnunar, Landssambands fiskeldisstöðva og Landssambands veiðifélaga. Jafnframt var tillagan send til sveitarfélagsins Fjarðarbyggðar og var hún aðgengileg hjá sveitarfélaginu.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir eigi mikilla hagsmuna að gæta um að ekki verði stefnt í hættu lífríki Breiðdalsár, Hofsár, Sunnudalsár, Selár og Vesturdalsár, þar á meðal  hinum villtu laxa- og silungastofnum ánna, með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi, sem enginn mótmæli að muni sleppa í meira og minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði.

Farið sé fram á að réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis verði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar þar sem gera megi ráð fyrir töluverðum afgreiðslutíma úrskurðarnefndarinnar í málinu og að áður en að niðurstaða hennar muni liggja fyrir hefjist framkvæmdir við umrætt sjókvíaeldi.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að starfsleyfið sé gefið út í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Um sé að ræða endurnýjun á starfsleyfi sem heimili sama umfang og sömu staðsetningu og rekstraraðili hafi verið með. Enn fremur bendi stofnunin á að samkvæmt upplýsingum frá Matvælastofnun þá hafi ekki verið settur fiskur út í kvíar og að ekki hafi verið tilkynnt um útsetningu. Engar undirbúningsaðgerðir séu í gangi við móttöku seiða. Rekstraraðili verði að tilkynna eftirlitsaðila um útsetningu með fyrirvara. Það séu því ekki til staðar þeir hagsmunir sem kærendur haldi fram varðandi frestun réttaráhrifa. Verði að líta til þess við mat á því hvort aðstæður mæli með frestun réttaráhrifa að sýnt sé fram á að án hennar myndi gæta röskunar sem yrði óafturkræf eða hefði með öðrum hætti þungbærar afleiðingar. Það liggi ekki fyrir í þessu máli.

Enn fremur sé í starfsleyfi tilgreindar þær kröfur sem gerðar verði til rekstrarins, m.a. vegna álags á viðtaka með hvíld eldissvæða. Rétt sé að benda á að ef framleiðsla skyldi hefjast að loknu tilkynningarferli þá yrði hún langt undir burðarþoli fjarðarins. Stofnunin leggist því gegn frestun réttaráhrifa á meðan málið sé til vinnslu hjá úrskurðarnefnd, í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Ekki hafi verið sýnt fram á ástæður sem leiði til þess að rétt sé að fresta réttaráhrifum ákvörðunar um útgáfu starfsleyfis.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að ekki séu forsendur til að fallast á kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa og því beri að hafna henni. Í athugasemdum með 5. gr. frumvarps til laga nr. 130/2011 komi fram að sérstaklega sé mikilvægt fyrir úrskurðarnefndina að gæta þess að efnislegar forsendur búi að baki kæru, þ.e. að hún meti hversu líklegt sé að málatilbúnaður breyti efni ákvörðunar. Eins og rakið verði hér á eftir þá sé málatilbúnaður kærenda veikur og öll efnisleg rök skorti fyrir kröfum þeirra.

Við framangreint mat beri að líta til þess að heimild til að stöðva framkvæmdir sé undantekningarregla frá meginreglunni um að kæra fresti ekki réttaráhrifum framkvæmdar. Hana beri því að túlka þröngt og einungis beri að beita henni ef hagsmunir séu skýrir og brýnir. Ekki verði talið að hagsmunir kærenda séu brýnir og sé  jafnframt á því byggt að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni af þessu máli heldur einungis almenna. Þær breytingar sem  kærendur hafi áhyggjur af gerist á tíma er spanni mörg ár, jafnvel nokkra áratugi. Til dæmis þá þurfi blöndun milli eldis- og villifisks að eiga sér stað á yfir 40 ára tímabili og þurfi blöndun að vera 20% á hverju ári svo hún hafi áhrif á upprunalegan laxastofn í viðkomandi á. Svo að mengun yrði þá þyrfti áralanga uppsöfnun margra kynslóða eldisfisks og ætti slíkt sér stað þá mætti bregðast við með einföldum aðgerðum. Um sé að ræða eldi regnbogasilungs er tímgist ekki í íslenskri náttúru og ekki séu skilyrði fyrir því að laxalús þrífist á Austfjörðum. Hagsmunir kærenda séu því allt annað en brýnir eða skýrir. Jafnframt sé mikilvægt að líta til þess við mat á hagsmunum kærenda að flest þau umhverfisáhrif sem þeir beri fyrir sig séu afturkræf og gangi til baka. Hagsmunirnir séu því ekki til staðar. Jafnframt beri að líta til þess að Umhverfisstofnun geti að framkomnum tilteknum skilyrðum afturkallað leyfi. Áhættan sé því mjög takmörkuð.

Starfsleyfið sé í eðli sínu mengunarleyfi og sé gefið út á grundvelli 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Leyfið taki til þátta er varði mengun en ekki til annarra þátta, s.s. erfðamengunar, sjúkdóma og lúsasmits, eins og kærendur vilji halda fram. Það eina sem úrskurðarnefndin geti skoðað við mat á því hvort fresta eða stöðva beri framkvæmdir séu atriði er varði efni leyfisins sem slíks, þ.e. mengunarþætti,  einkum með hliðsjón af lögum nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda og lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Lyti kæran hins vegar að rekstrarleyfi útgefnu af Matvælastofnun þá kæmu aðrir þættir en mengunarþættir til skoðunar, eins og hætta á lúsasmiti og erfðablöndun. Mál þetta einskorðist því eingöngu við mögulega mengunarhættu. Í því sambandi sé rétt að geta þess að fyrir liggi burðarþolsmat fyrir Fáskrúðsfjörð, dags. 14. október 2016, fyrir allt að 15.000 tonna eldi á laxi. Burðarþolsmat segi til um hve mikið megi ala af laxi án þess að það hafi neikvæð áhrif á lífríki vatns. Það að halda því fram að 3.000 tonna eldi hafi áhrif á umhverfið sé fjarstæðukennt þegar það hafi verið staðfest með mælingum Hafrannsóknarstofnunar að óhætt sé að ala 15.000 tonn. Hvorki sé því fyrir hendi hætta fyrir lífríki áa á Austfjörðum né hætta á að saur- og fóðurleifamengun í nágrenni kvíanna eyðileggi orðspor veiðiáa. Þvert á móti sýni rannsóknir í Berufirði, þar sem leyfishafi sé með laxeldi, að fóður- og saurleifar eyðist örfáum vikum eftir að eldi sé hætt, en jafnframt að áhrifin séu algjörlega staðbundin og séu hverfandi þegar komið sé í 50 m fjarlægð frá kvíasvæði, sbr. kafla 6.2. í matsskýrslu fyrir allt að 20.800 tonna eldi á laxi í Beru- og Fáskrúðsfirði, dags. 14. júní 2018. Að halda því fram að stórfelldar fóður- og saurleifar kunni að eyðileggja orðspor veiðiáa standist því ekki skoðun og vísist um það til burðarþols Hafrannsóknarstofnunar og umhverfismats fyrir Beru- og Fáskrúðsfjörð.

Fallist úrskurðarnefndin ekki á að einungis beri að líta til mengunarþátta við mat á því hvort stöðva eða fresti beri framkvæmd samkvæmt starfsleyfi þá sé þess að geta að kærendur byggi á því að villtir laxa- og silungsstofnar séu í hættu vegna lúsafárs, sjúkdómasmits og mengunar frá erlendum og framandi regnbogasilungi. Þessu sé alfarað hafnað sem staðlausum stöfum. Með mengun sé væntanlega verið að vísa til erfðamengunar, en eins og alkunna sé þá tímgist regnabogasilungur ekki í íslenski náttúru og sé því ekki fyrir hendi nein hætta á mengun erfðaefnis. Í annan stað þá hafi verið rekið stórfellt laxeldi á Austfjörðum síðan árið 2005 og aldrei hafi greinst þar laxalús. Fyrir liggi álit yfirsmitsjúkdómadýralæknis Matvælastofnunar þess efnis að útilokað sé að laxalús geti þrifist í eldi á Austfjörðum sökum lágs hitastigs sjávar, en einnig vegna þess að í leysingamánuðum þá fari seltustig sjávar svo niður að lús geti ekki þrifist. Varðandi hættu á sjúkdómasmiti þá sé þess að geta að ekki hafi komið upp sjúkdómar hjá leyfishafa og sé framleiðslan lyfjalaus.

Í áhættumati Hafrannsóknarstofnunar fyrir Austfirði frá 14. júlí 2017 hafi verið metið hvaða hætta myndi vera á erfðamengun milli eldislax og villts lax, en jafnframt hvaða ár myndu vera í hættu. Niðurstaðan hafi verið sú að ala mætti allt að 9.000 tonnum af frjóum eldislaxi í Fáskrúðsfirði en jafnframt hafi niðurstaðan verið sú að eina áin sem kynni mögulega að verða fyrir áhrifum af fiskeldi á Austfjörðum myndi vera Breiðdalsá. Aðrar ár séu samkvæmt þessu ekki í hættu og eigi veiðifélög þeirra  því ekki lögvarða hagsmuni af þessu máli.

Á því sé byggt að hættan sem kærendur haldi fram að skapist við umrædda framkvæmd sé þegar komin fram og hún aukist ekkert eða lítið við framkvæmdina sjálfa. Framgangur framkvæmdar hafi því engin áhrif á þýðingu kæruheimildar. Þegar sé fyrir hendi heimild til að framleiða 8.000 tonn í Berufirði og sé þar stórfellt laxeldi. Þá sé heimild til staðar til að framleiða 6.000 tonn af laxi í Reyðarfirði. Á Austfjörðum hafi í 13 ár verið stundað laxeldi í miklum mæli, m.a. í Mjóafirði. Meira að segja sé það svo að Hafrannsóknarstofnun flokki Fáskrúðfjörð með Reyðarfirði í áhættumati sínu og að eldi í Reyðarfirði sé þannig ígildi eldis í Fáskrúðfirði. Því megi halda fram út frá áhættumatinu að hættan sem mögulega stafi af eldi í Fáskrúðfirði sé þegar fyrir hendi vegna eldis í Reyðarfirði. Umrætt leyfi hafi því engin áhrif og sú hætta sem kærendur tali um sé þegar fyrir hendi og hafi verið svo á annan áratug. Það leyfi sem verið sé að kæra hafi fyrst verið gefið út fyrir 13 árum og sé því ekki meiri hætta nú en hafi verið allan þann tíma. Leyfishafi hafi verið með umfangsmikla starfsemi í Fáskrúðsfirði við undirbúning útsetninga á eldislaxi og því sé ekki rétt það sem fram komi í kæru að engin starfsemi hafi verið í firðinum af hálfu hans.

Leyfishafi sé með á annað hundrað starfsmenn. Leyfishafi hafi sett milljarða í fjárfestingar og sé einn stærsti vinnuveitandinn á Austfjörðum. Félagið hafi lagt mikið fjármagn í undirbúning útsetninga í Fáskrúðsfirði og meðal annars tryggt sér seiði í því skyni að setja þau út í haust. Verði fallist á frestun eða stöðvun framkvæmda muni það hafi verulega neikvæð áhrif á fjárhagslega burði félagsins og muni jafnframt hafa áhrif á nærsamfélagið á Austfjörðum.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér framkvæmdir, sbr. 3. mgr. lagagreinarinnar. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum. Þó sé  mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.

Kærendur byggja m.a. á því að afstaða Skipulagsstofnunar til þess hvort umrædd framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum liggi ekki fyrir. Árið 2004 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að allt að 3.000 tonna eldi á þorski á ári í Fáskrúðsfirði væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í kjölfarið var gefið út starfsleyfi. Á árinu 2012 óskaði leyfishafi eftir upplýsingum um það hvort breyting á leyfi sínu úr þorskeldi í regnbogasilungseldi væri tilkynningarskyld framkvæmd samkvæmt þágildandi 13. tl. a. í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Niðurstaða Skipulagsstofnunar, sem kemur fram í bréfi dags. 20. desember 2012, var sú að í ljósi þess að ekki væri um aukningu á lífmassa að ræða og óveruleg hætta væri talin á því að erfðaefni regnbogasilungs blandaðist villtum fiskistofnum rúmaðist breytingin innan fyrri ákvörðunar og þyrfti því ekki að tilkynna hana til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000. Var gildandi starfsleyfi í kjölfarið breytt þannig að það tæki til eldis á regnbogasilungi og gilti til 1. júlí 2017. Eftir þann tíma var leyfishafa veitt tímabundin undanþága frá starfsleyfisskyldu vegna sama eldis og var hið kærða starfsleyfi veitt áður en hún rann út. Rekur Umhverfisstofnun og í greinargerð sinni að um sé að ræða endurnýjun á starfsleyfi með heimild fyrir sama umfang framleiðslu og sömu staðsetningum og rekstraraðili hafi verið með. Þá liggur fyrir að leyfishafi er með gilt rekstrarleyfi útgefið af Matvælastofnun árið 2013.

Fyrir liggur að engin breyting verður á starfsemi vegna nýs starfsleyfis enda hefur leyfishafi haft sams konar starfsleyfi fyrir fiskeldi á sama stað, þó svo að rekstur sé ekki hafinn. Hætta á að fram komi þau umhverfisáhrif sem kærendur halda fram var því þegar til staðar áður en hið kærða starfsleyfi var veitt þótt fallast megi á að nú sé hún yfirvofandi þar sem leyfishafi hyggur á útsetningu seiða í haust. Af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni verður hins vegar ekki ráðið að þá þegar fylgi því svo stórfelld og óafturkræf áhrif á umhverfið að kæruheimild verði þýðingarlaus. Eru því ekki forsendur til að beita undantekningarheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 og fresta réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis.

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. júní 2018 um að veita starfsleyfi fyrir 3.000 tonna regnbogasilungseldi í Fáskrúðsfirði.