24/2017 Framkvæmdaleyfi Þormóðsdal

Árið 2018, fimmtudaginn 7. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 8. febrúar 2017 um að hafna beiðni um endurupptöku ákvörðunar um að synja um framkvæmdaleyfi vegna rannsóknarborana og skurðgraftar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. mars. 2017, er barst nefndinni 5. s.m., kærir Iceland Resources ehf. þá ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 8. febrúar 2017 að synja beiðni félagsins um endurupptöku vegna synjunar umsóknar um framkvæmdaleyfi vegna rannsóknarborana og skurðgraftar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 3. apríl 2017 og 29. maí 2018.

Málavextir: Hinn 26. júní 2016 sótti kærandi um framkvæmdaleyfi fyrir rannsóknarborunum í Þormóðsdal til skipulagsnefndar Mosfellsbæjar. Í umsókninni kom fram að fyrirtækið áætlaði að boraðar yrðu 18 rannsóknarholur á svæðinu og opnaðir fjórir skurðir. Meðfylgjandi voru upplýsingar um þá afstöðu Skipulagsstofnunar að framkvæmdirnar væri ekki matsskyldar skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og að í raun væri ekki um að ræða efnistöku í skilningi laganna. Á svæðinu munu áður hafa verið framkvæmdar rannsóknir, bæði með gerð borhola og skurðgrefti til rannsókna á málmum. Fyrir liggur leyfi til rannsókna, þ. á m. borana, gefið út af iðnaðarráðherra 23. júní 2004 til handa Melmi ehf., sem með ódagsettu bréfi hefur veitt kæranda umboð til að nýta rannsóknarleyfið.

Á fundi skipulagsnefndar 6. september 2016 var umsókninni hafnað á þeim forsendum að umsókn um framkvæmdaleyfi samræmdist ekki Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030. Kæranda var tilkynnt um afgreiðslu skipulagsnefndar með bréfi, dags. 7. s.m., með fyrirvara um staðfestingu bæjarstjórnar. Var honum jafnframt leiðbeint um kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og kærufrest. Afgreiðsla skipulagsnefndar var staðfest af bæjarstjórn Mosfellsbæjar 14. s.m.

Með tölvupósti 13. september 2016 óskaði umsækjandi eftir því að haldinn yrði fundur um málið. Í kjölfar frekari tölvupóstsamskipta umsækjanda og starfsmanna sveitarfélagsins var kynningarfundur haldinn 30. nóvember s.á. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði umsækjandi eftir endurupptöku málsins. Á fundi skipulagsnefndar 31. janúar 2017 var endurupptökubeiðninni hafnað þar sem nefndin taldi ný gögn ekki breyta afstöðu sinni og var ítrekað að umsókn um framkvæmdaleyfi samræmdist ekki Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030. Var sú afgreiðsla staðfest af bæjarstjórn Mosfellsbæjar 8. febrúar 2017.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að umsókn sín hafi einungis falið í sér framkvæmdaleyfisumsókn vegna rannsóknarborana og skurðgraftar til rannsókna, en ekki til gullvinnslu. Þær rannsóknir sem sóst sé eftir að gera á svæðinu hafi mikla þýðingu fyrir jarðvegsrannsóknir annars staðar á landinu og séu hluti af mun stærra rannsóknarverkefni.

Með umsókninni sé ekki verið að sækjast eftir leyfi til námuvinnslu heldur framkvæmdaleyfi til rannsóknarborana í jarðfræðilegum tilgangi til þess að athuga við hvaða kringumstæður gull safnist fyrir í íslensku umhverfi. Þessar rannsóknir séu mjög tímabundnar og það svæði sem um ræði muni ekki verða fyrir varanlegum skaða af rannsóknunum. Þær rannsóknir sem sóst sé eftir að gera muni hafa mjög lítil áhrif á umhverfið og ásýnd svæðisins, en nú þegar hafi farið þar fram samskonar rannsóknir. Muni þær rannsóknir sem sóst sé eftir að gera hafa minni sýnileg áhrif en fyrri rannsóknir og verði jarðrask vegna þeirra mjög lítið. Notast verði við annarskonar bor en áður. Sé hann sérstaklega hannaður til þess að vera færður til með léttum tækjum eða þyrlu og krefjist þess ekki að setja þurfi upp borpalla, líkt og áður hafi þurft.

Hjá Skipulagsstofnun hafi komið fram að þær rannsóknarboranir sem áætlað sé að framkvæma sé ekki hægt að líta á sem efnistöku í skilningi laganna. Sá skurðgröftur sem áætlaður sé ætti þar af leiðandi ekki að falla undir skilgreiningu laganna á efnistöku, þar sem þau sýni sem tekin verði í skurðunum muni ekki vera stærri en þau sem rannsóknarboranir hafi í för með sér.

Rannsóknarleyfið sem liggi til grundvallar framkvæmdaleyfisumsókninni hafi verið gefið út af iðnaðarráðherra 23. júní 2004 í samræmi við ákvæði laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu auðlinda í jörðu. Það sé einkaleyfi til leitar að málmum, rannsóknum á efniseiginleikum þeirra og umfangi og afkastagetu líklegra námusvæða. Leyfið sé enn í gildi með framlengingum sem gerðar hafi verið á árunum eftir 2009. Í því ljósi sé athyglisvert að bæjaryfirvöld í Mosfellsbæ hafi ekki gert ráð fyrir fyrirliggjandi leyfi um rannsóknir á svæðinu við gerð skipulagsáætlana.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er á það bent að sú ákvörðun sem kæra beinist að hafi fyrst verið tekin á fundi skipulagsnefndar 6. september 2016 og hafi verið tilkynnt um hana daginn eftir. Ákvörðunin hafi verið ítrekuð á fundi 31. janúar 2017 og tilkynnt um hana daginn eftir. Kæranda hafi verið ljóst hver afgreiðsla fundarins hafi verið þegar í kjölfar hans, eins og áður sé lýst. Kæra hafi hins vegar verið móttekin 5. mars s.á. Þá hafi verið liðinn 30 daga kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, hvort sem miðað sé við að kærufrestur hafi byrjað að líða við tilkynningu um fyrri ákvörðun skipulagsnefndar eða tilkynningu síðari ákvörðunar nefndarinnar. Hún hafi farið fram munnlega þegar eftir birtingu fundargerðarinnar á netinu 31. janúar 2017 og síðan með formlegri tilkynningu strax daginn eftir. Verði því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Verði ekki fallist á framangreint byggi sveitarfélagið á því að hafna eigi kröfum og málatilbúnaði kæranda. Kærandi hafi sótt um framkvæmdaleyfi til rannsóknarborana í Þormóðsdal. Í kæru komi fram að farið hafi verið fram á leyfisveitinguna „í jarðfræðilegum tilgangi til þessa [svo] að athuga við hvaða kringumstæður gull safnast fyrir í íslenskum aðstæðum.“ Jafnframt að boranir þessar hefðu mikla þýðingu „í jarðvegsrannsóknum annarsstaðar á landinu og eru hluti af mun stærra rannsóknarverkefni sem fyrirtækin standa fyrir.“

Í umsókn um starfsleyfi, fylgigögnum og kynningu forsvarsmanna kæranda á verkefninu hafi þetta hins vegar ekki komið fram. Ávallt hafi verið ljóst í umsóknarferlinu að rannsóknarboranir þessar væru undanfari þess að sótt yrði um leyfi til námuvinnslu, fyndist gull í nægilegu magni til þess að hefja mætti vinnslu. Um þetta megi t.d. vísa til skjals er beri yfirskriftina Gold Iceland, Work program for 2016 field mission (merkt sem fylgiskjal með kæru). Þar komi fram í Executive Summary, Drilling, að tilgangur rannsóknarborananna sé m.a. að gefa innsýn í mögulega hagkvæmni námuvinnslu með hliðsjón af öllum viðeigandi þáttum (e. „It can also give insights into the possibility of economic mining by including all factors relevant, especially socio-economic factors“). Þá komi fram í glærukynningu kæranda á verkefninu að jákvæðar niðurstöður um mögulega gullnámu í Þormóðsdal leiði „væntanlega til umsóknar um námuleyfi.“ Jafnframt liggi fyrir að samkvæmt samningum þeim sem kærendur leiði rétt sinn frá hafi eigendur réttindanna þegar samþykkt vinnslu á landi sínu finnist þar vinnanlegir málmar. Þá verði ekki betur séð en að kærandi og þeir aðilar sem hyggist standa fyrir rannsóknarborununum séu hlutafélög með takmarkaðri ábyrgð sem rekin séu í hagnaðarskyni, líkt og almennt gildi um slík félög. Það sé því ljóst að framkvæmdaleyfi til rannsóknarboranna hafi einungis átt að vera undanfari þess að leitað yrði leyfis til vinnslu gulls, fyndist það í vinnanlegu magni, en ekki eingöngu í rannsóknartilgangi, eins og kærandi segi í kæru.

Samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli afla framkvæmdaleyfis fyrir framkvæmd sem þessari. Í 4. mgr. greinarinnar komi fram að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Af 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi verði ráðið að allar framkvæmdir sem teljist meiriháttar hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og í 5. mgr. komi fram að framkvæmdaleyfi veiti ekki heimild til framkvæmda sem brjóti í bága við gildandi skipulagsáætlanir og ákvæði laga og reglugerða eða rétt annarra. Í 7. gr. reglugerðarinnar komi auk þess fram að framkvæmdaleyfi skuli vera gefið út á grundvelli deiliskipulags, en heimilt sé þó að veita leyfi á grundvelli aðalskipulags ef í því sé gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað sem við eigi.

Í samræmi við þessi ákvæði hafi Mosfellsbær tekið til skoðunar hvort fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Ekki sé til neitt deiliskipulag fyrir umrætt svæði en í Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 komi fram að svæðið sé skipulagt sem óbyggt svæði og landbúnaðarsvæði. Um óbyggð svæði komi eftirfarandi fram í aðalskipulaginu: „Innan óbyggðra svæða er gert ráð fyrir uppbyggingu sem lýtur að stígagerð og útivistaraðstöðu og fer það eftir umfangi hvort vinna þarf deiliskipulag.“

Samkvæmt gr. 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 komi fram að óbyggð svæði séu svæði þar sem hvorki sé gert ráð fyrir búsetu né atvinnustarfsemi, svo sem hálendi, heiðar og afréttir, að mestu án mannvirkja annarra en þeirra sem þjóni útivist, afréttarnotum, öryggismálum og fjarskiptum. Í sömu grein komi fram að landbúnaðarsvæði séu svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengist búrekstrinum, með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu.

Í skipulaginu hafi einnig verið mörkuð sú stefna sem fram komi í gr. 3.6, á bls. 25, að ljúka skuli vinnslu og ganga frá öllum þáverandi námusvæðum á skipulagstímabilinu, nema grjótnámi í Seljadal.

Sé því ljóst að aðalskipulag Mosfellsbæjar geri hvorki ráð fyrir því að leyfðar verði rannsóknarboranir né námuvinnsla á umræddu svæði, eins og kærandi og samstarfsaðilar stefni að. Slík starfsemi falli ekki innan þeirrar landnotkunar sem ákveðin hafi verið í aðalskipulaginu og sé ekki í samræmi við þá stefnu sem Mosfellsbær hafi mótað um að ljúka vinnslu og ganga frá öllum námusvæðum nema einu. Þá séu ekki uppfyllt ákvæði 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi, enda sé ekki í skipulaginu gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað það sem við eigi. Ljóst sé því að umræddar rannsóknarboranir séu ekki í samræmi við aðalskipulag Mosfellsbæjar og því hafi ekki verið hægt að verða við ósk kæranda um útgáfu umrædds leyfis.

Niðurstaða: Í kæru kemur fram að kæruefnið sé ákvörðun skipulagsnefndar Mosfellsbæjar frá 31. janúar 2017 og sú niðurstaða hennar um að hafna veitingu framkvæmdaleyfis. Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu lá ákvörðun skipulagsnefndar um að synja umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi vegna rannsóknarborana og skurðgraftar fyrir 6. september 2016. Ákvörðunin var tilkynnt með bréfi, dags. 7. s.m., og kæruleiðbeiningar veittar. Staðfesting bæjarstjórnar lá fyrir 14. s.m. Með tölvupósti 13. september s.á. fór kærandi fram á að haldinn yrði kynningarfundur vegna afgreiðslu málsins og fór hann fram 30. nóvember s.á., í kjölfar frekari tölvupóstsamskipta milli aðila. Sama dag var lögð fram beiðni kæranda um endurupptöku. Var þá kærufrestur vegna synjunar bæjarstjórnar um framkvæmdaleyfi liðinn og hafði sú synjun þá hvorki verið kærð né kærufrestur verið rofinn, enda hafði ekki verið farið fram á endurupptöku innan hans. Gaf ekkert í samskiptum aðila heldur tilefni til að ætla að svo yrði gert þótt ljóst væri að kærandi hefði hug á að kynna frekar sín áform. Verður í ljósi orðalags kærunnar og þess sem að framan er rakið að líta svo á að hin kærða ákvörðun sé synjun bæjarstjórnar frá 8. febrúar 2017 á beiðni kæranda um endurupptöku. Einskorðast lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar við þá ákvörðun og málsmeðferð hennar.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Með beiðni kæranda um endurupptöku fylgdu engin ný gögn, en haldinn var kynningarfundur á hans vegum þar sem upplýsingar um umfang og tilgang rannsókna voru kynntar. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar um synjun endurupptöku lá fyrir glærusýning frá fundinum þar sem m.a. var farið yfir hver framkvæmdaraðili væri, fyrirhugaðar framkvæmdir, sögu námuvinnslu á svæðinu og rannsóknargildi þess. Verður ekki séð að þær upplýsingar sem þar komu fram bendi til að fyrri ákvörðun sveitarstjórnar Mosfellsbæjar hafi verið byggð á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum, sbr. áðurgreinda 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá var ekki um að ræða íþyngjandi ákvörðun eða breytt atvik frá því að fyrri ákvörðun var tekin. Voru því ekki fyrir hendi skilyrði til endurupptöku þeirrar ákvörðunar að hafna framkvæmdaleyfisumsókn kæranda og var bæjarstjórn rétt að synja beiðni kæranda þar um.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 8. febrúar 2017 um að synja beiðni um endurupptöku ákvörðunar um að synja um framkvæmdaleyfi vegna rannsóknarborana og skurðgraftar.