Fyrir var tekið mál nr. 33/2017, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 6. febrúar 2017 um að veita starfsleyfi fyrir rekstri kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. mars 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands, Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, og Ellert Grétarsson, Lyngholti 20, Reykjanesbæ, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 6. febrúar 2017 að veita Thorsil ehf. starfsleyfi fyrir rekstri kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá er gerð krafa um að kveðinn verði upp úrskurður til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda á grundvelli hins kærða leyfis eða frestun réttaráhrifa þess, en þess jafnframt óskað að úrskurði um það atriði verði frestað að svo stöddu eða þar til kærendur telji tafarlaus viðbrögð nauðsynleg. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til greindrar kröfu kærenda.
Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 28. apríl 2017.
Málsatvik: Forsaga málsins er sú að með úrskurði 27. október 2016, í kærumáli nr. 95/2015, felldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. september 2015, um að veita Thorsil ehf. starfsleyfi til að reka kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík. Sótt var um starfsleyfi á ný og 6. febrúar 2017 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Thorsil ehf. fyrir rekstri kísilverksmiðju á lóðinni Berghólabraut 8 á iðnaðarsvæði í Helguvík í Reykjanesbæ. Með leyfinu er rekstraraðila veitt heimild til að framleiða í fjórum ljósbogaofnum allt að 110.000 tonn á ári af hrákísli (>98% Si, e. metallurgical-grade silicon), allt að 55.000 tonn af kísildufti og 9.000 tonn af kísilgjalli, auk þess að starfrækja verkstæði og aðra þjónustu sem heyri beint undir starfsemina. Framangreind ákvörðun hefur nú verið kærð til úrskurðarnefndarinnar.
Skýrsla um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar er frá febrúar 2015 og álit Skipulagsstofnunar þar um er frá 1. apríl s.á. Í niðurstöðukafla álitsins segir eftirfarandi um umhverfisáhrifin:
„Skipulagsstofnun telur að sjónræn áhrif verði talsvert neikvæð frá næsta þéttbýli í Reykjanesbæ vegna umfangs bygginga og nálægðar þeirra en landmótun og útlitshönnun bygginga kann að draga nokkuð úr þeim áhrifum. Skipulagsstofnun telur að Thorsil hafi sýnt fram á að verksmiðjan muni ekki hafa verulega neikvæð áhrif á hljóðvist í íbúðarbyggð. Þá hefur verið sýnt fram á að styrkur ryks og köfnunarefnisoxíða verði innan marka reglugerðar nr. 251/2002, miðað við skammtímaviðmið (klukkustundar- og sólarhringsgildi) og ársmeðaltal. Þá liggur fyrir að B(a)P verði innan marka reglugerðar 410/2008 miðað við hefðbundið hlutfall efnisins af PAH. Skipulagsstofnun fellst jafnframt á það mat framkvæmdaraðila að ekki sé líklegt að samanlagður styrkur þungmálma og arsens frá iðjuverunum á Helguvíkursvæðinu nái viðmiðunarmörkum um útstreymisbókhald samkvæmt reglugerð nr. 990/2008. Engu að síður telur stofnunin einsýnt að þungmálmar munu safnast upp á svæðinu umhverfis iðjuverin í Helguvík. Nauðsynlegt er því að byrja á því að afla grunngagna um ástand svæðisins áður en verksmiðjurnar hefja framleiðslu og mæla síðan með reglubundnum hætti hvernig styrkur þessara efna þróast eftir að starfsemi hefst.
Skipulagsstofnun telur að Thorsil hafi sýnt fram á að styrkur brennisteinsdíoxíðs utan þynningarsvæðis verði neðan viðmiðunarmarka hvort heldur að tekið er tillit til klukkustundar- eða sólarhringsgilda eða ársmeðaltals. Þó má búast við að sólarhringsgildi geti farið yfir viðmiðunarmörk á afmörkuðum svæðum innan þynningarsvæðis.
Skipulagsstofnun telur að þó svo að Thorsil hafi sýnt fram á að styrkur annarra mengunarefna en brennisteinsdíoxíðs muni einnig verða innan viðmiðunarmarka utan þess þynningarsvæðis sem hefur verið afmarkað fyrir álver Norðuráls þá muni loftgæði á svæðinu umhverfis Helguvík rýrna talsvert vegna efna úr samanlögðum útblæstri frá fyrirhugaðri starfsemi á svæðinu. Þar sem um er að ræða mikið magn mengunarefna sem mun berast út í andrúmsloftið nærri íbúðarbyggð muni áhrifin verða talsvert neikvæð. Áhrifin eru þó að mestu staðbundin og afturkræf að því undanskildu að reikna má með uppsöfnun þungmálma á svæðinu.
Skipulagsstofnun telur brýnt að ef til þess kemur að víkja þurfi frá fyrirhuguðu fyrirkomulagi bygginga innan lóðar Thorsil verði athugað sérstaklega hvort slíkar breytingar kalli á nýja útreikninga á dreifingu mengunarefna. Á þetta er sérstaklega bent þar sem niðurstreymisáhrif bygginga Thorsil á dreifingu mengunarefna virðast vera nokkur. Skipulagsstofnun beinir því til Reykjanesbæjar að ekki verði gerðar breytingar á skipulagi lóðarinnar eða gefin út byggingar- og framkvæmdaleyfi fyrir verulegum breytingum á mannvirkjum á lóð Thorsil án þess að framkvæmdaraðili hafi sýnt fram á að þær breytingar hafi ekki marktækar breytingar á dreifingu mengunarefna á Helguvíkursvæðinu. Skipulagsstofnun telur að kísilmálmverksmiðja Thorsil muni hafa nokkuð neikvæð áhrif á loftgæði umhverfis Helguvík en að áhrifin muni að mestu leyti verða bundin við nánasta umhverfi og að mestu leyti afturkræf. Þynningarsvæði var á sínum tíma afmarkað vegna starfsemi Norðuráls. Svæðið er allstórt og tekur m.a. yfir lóð Thorsil og nánasta umhverfi hennar. Útreikningar á dreifingu mengunar sýna að þynningarsvæðið muni einnig gegna hlutverki vegna starfsemi Thorsil þar sem búast má við því að sólarhringsgildi brennisteinsdíoxíðs nái viðmiðunarmörkum reglugerðar á nokkrum stöðum innan þess.
Ljóst er að starfsemin mun auka nokkuð heildarlosun Íslands af gróðurhúsalofttegundum. Skipulagsstofnun telur brýnt að Thorsil hagi starfsemi sinni með þeim hætti að losun gróðurhúsaloftegunda verði sem fyrst neðan viðmiðunarmarka IPCC. Engu að síður verður um umtalsverða losun gróðurhúsalofttegunda að ræða og því telur Skipulagsstofnun að áhrif af völdum losunar gróðurhúsalofttegunda verði talsvert neikvæð.
Skipulagsstofnun telur nauðsynlegt að fylgst verði með loftgæðum á svæðinu umhverfis Helguvík og beinir því sérstaklega til rekstraraðila og Umhverfisstofnunar að við staðarval mælistöðvar verði miðað við að ein mælistöð verði staðsett í þeirri línu sem mesti styrkur mengunarefna teygir sig að þéttbýlinu í Reykjanesbæ. Jafnframt verði fylgst með styrk helstu þungmálma í mosum á svæðinu. Hvort tveggja er áformað samkvæmt vöktunaráætlun í viðauka 2 með matsskýrslu Thorsil en Skipulagsstofnun telur nauðsynlegt að skilyrða hvoru tveggja í áliti sínu.
Skipulagsstofnun leggur til eftirfarandi skilyrði:
1. Verði breytingar á mannvirkjum innan lóðar Thorsil þarf fyrirtækið að sýna fram á að þær hafi ekki marktæk áhrif á styrk mengunarefna utan þynningarsvæðis. Ef ástæða er til að ætla að slíkar breytingar kunni að auka mengun utan þynningarsvæðis þarf Thorsil að leggja fram nýja útreikninga á dreifingu mengunarefna og bera hana undir Umhverfisstofnun áður en Reykjanesbær breytir deiliskipulagi svæðisins eða veitir leyfi fyrir breytingunum.
2. Losun Thorsil á brennisteinsdíoxíði þarf að vera undir 15 kg SO2 á hvert framleitt tonn af kísli, a.m.k. þar til vöktun leiðir í ljós að mögulega verði hægt að rýmka losunarheimildir.
3. Í vöktunaráætlun þarf að gera ráð fyrir mælistöð vegna loftmengunar í þeirri línu sem mesti styrkur mengunarefna teygir sig að þéttbýlinu í Reykjanesbæ samkvæmt líkanreikningum.
4. Í vöktunaráætlun þarf að koma fram að uppsöfnun á helstu þungmálmum í mosum á svæðinu verði mæld með reglubundnum hætti.“
Tillaga að starfsleyfinu var auglýst á tímabilinu 3. nóvember 2016 til 9. janúar 2017 og voru auglýst starfsleyfisdrög samhljóða fyrra starfsleyfi, sem gefið var út 11. september 2015. Gögn lágu frammi á kynningartíma hjá skrifstofu Reykjanesbæjar. Auglýsing í Lögbirtingablaði birtist 3. nóvember 2016, en auk þess var tillagan auglýst á heimasíðu Umhverfisstofnunar. Jafnframt var haldinn kynningarfundur í Reykjanesbæ 5. janúar 2017. Að loknum athugasemdafresti, sem framlengdur hafði verið um sjö daga, höfðu borist athugasemdir frá 30 einstaklingum, tvö minnisblöð frá leyfishafa og eitt áframsent erindi frá Samgöngustofu. Var athugasemdum svarað í óundirritaðri og ódagsettri greinargerð Umhverfisstofnunar, sem birt var með starfsleyfinu á vef hennar. Í útgefnu starfsleyfi hafði verið bætt við ákvæðum um lykt í greinum 3.19 og 3.20, vegna reynslu af rekstri annarrar kísilverksmiðju á sama svæði.
Í kaflanum „Afstaða til mats á umhverfisáhrifum“ í greinargerð Umhverfisstofnunar með hinu kærða starfsleyfi kemur fram að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram og að álit Skipulagsstofnunar þar að lútandi sé frá 1. apríl 2015. Er og tekið fram að tekið hafi verið fullt tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum við gerð starfsleyfisins en ráðstafanir vegna þungmálmamengunar séu þó auknar og sett hafi verið losunarmörk á þungmálmalosun hjá leyfishafa.
Í greinargerðinni kom eftirfarandi jafnframt fram: „[Í] ferlinu við vinnslu starfsleyfa fyrir mengandi starfsemi er horft til margra þátta. Skilyrðin sem lögð eru fram í starfsleyfistillögum miðast m.a. við matsskýrslu og umfjöllun Skipulagsstofnunar um viðkomandi framkvæmd, starfsleyfisskilyrði sambærilegra fyrirtækja sem hafa starfsleyfi hjá Umhverfisstofnun, starfsleyfisskilyrði sem birtast í sambærilegum erlendum starfsleyfum, gögn sem Umhverfisstofnun óskar eftir í starfsleyfisferlinu, sem og viðmið um bestu fáanlegu tækni, svo eitthvað sé nefnt. Skilyrði í starfsleyfi eins og t.d. losunarmörk eru því eins og áður hefur komið fram ákvörðuð með tilliti til þeirra upplýsinga sem fram komu í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar auk þeirra gagna sem stofnunin aflar í starfsleyfisferlinu. Hér má nefna að mörk fyrir brennisteinsdíoxíð voru þrengd í samræmi við niðurstöður á loftdreifingu úr matsskýrslu framkvæmdarinnar og eru þau skilyrði í samræmi við það sem Skipulagsstofnun leggur til í áliti sínu. Sama má segja um losunarmörk á öðrum loftmengunarefnum og er nánar hægt að lesa um í fylgiskjali þar sem farið er yfir ákvörðun um losunarmörk í útblæstri. Tekið var því fullt tillit til niðurstöðu umhverfismatsins við gerð starfsleyfistillögunnar. Umhverfisstofnun fór að auki fram á það við Thorsil ehf. við gerð starfsleyfistillögunnar að fyrirtækið legði fram ítarlegri gögn um frekari dreifingu loftmengunar, en Umhverfisstofnun taldi nauðsynlegt við vinnslu starfsleyfisins að fyrir lægju útreikningar sem sýndu styrk mengunarefna inni í byggð til viðbótar þeim útreikningum sem fyrir lágu í mati á umhverfisáhrifum. Þarna var um að ræða útreikninga sem sýndu samlegðaráhrif þeirra þriggja stóru verksmiðja sem áætlað var að myndu losa mengunarefni í loft á svæðinu, þ.e. Thorsils, Sameinaðs Sílikons og Norðuráls. Umhverfisstofnun taldi nauðsynlegt til að fá betri mynd af því hvernig loftmengun kæmi til með að dreifast í byggð að loftdreifilíkanið yrði framlengt lengra til suðurs þannig að það næði frekar yfir byggðina í Reykjanesbæ. Til viðbótar óskaði Umhverfisstofnun eftir að sviðsmyndum sem settar voru fram í mati á umhverfisáhrifum yrði fjölgað til að hægt væri að sjá enn betur samlegðaráhrif með verksmiðjunum þremur en einnig til að ákvarða enn frekar staðsetningar loftgæðamælistöðva í umhverfisvöktunaráætlun fyrirtækisins.“
Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfið 6. febrúar 2017, eins og áður sagði, og birtist auglýsing um útgáfu þess í B-deild Stjórnartíðinda 21. s.m.
Málsrök kærenda: Kærendur skýra aðild sína þannig að Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands og Landvernd séu umhverfisverndarsamtök, sem opin séu fyrir almennri aðild, gefi út ársskýrslur um starfsemi sína og hafi endurskoðað bókhald. Uppfylli þau þar með skilyrði 3. mgr. og 1. málsliðar 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þriðji kærandinn sé íbúi í Reykjanesbæ, umhverfisverndarsinni og náttúruljósmyndari, sem hafi látið umrætt mál sig miklu varða, sem og önnur umhverfismál í nágrenni hans og á landinu öllu.
Kærendur byggi m.a. á því að rannsókn málsins sé áfátt í veigamiklum atriðum. Almenningur hafi heldur ekki verið upplýstur um mikilvæga þætti málsins.
Í frummatsskýrslu og matsskýrslu nefni leyfishafi núllkost en fjalli síðan ekkert frekar um hann. Skipulagsstofnun nefni ekki núllkostinn á nafn í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum og Umhverfisstofnun virðist ekki hafa rannsakað og fjallað um núllkost við mat á umsókn leyfishafa. Núllkost skuli þó ávallt meta í umhverfismati, sbr. e-lið 2. tölul. 2. mgr. 15. gr. og h-lið 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Í þessu tilviki hafi leyfisveitandi eingöngu tekið afstöðu til framkvæmdakosts og hafi virst telja það skyldu sína að gefa út leyfið.
Þá sé það athugavert að leyfishafi skuli ekki, í mati á þeirri framkvæmd sem nú sé fyrirhuguð, hafa kannað aðra staðsetningarkosti en Helguvík, ekki síst þegar haft sé í huga að það iðnaðarsvæði sé mjög nálægt íbúðarbyggð og að fleiri mengandi stóriðjuver hafi þegar fengið starfsleyfi á svæðinu. Þó að Helguvík væri fyrsti kostur leyfishafa hafi honum borið að meta aðra kosti svo að unnt væri að gera upp á milli þeirra út frá umhverfissjónarmiðum í stað þess að miða einungis við hagkvæmni staðsetningar fyrir leyfishafa, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og h-lið 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Ekki hafi heldur verið fjallað um staðarvalkosti í áliti Skipulagsstofnunar. Hafi matsskýrslan og álit Skipulagsstofnunar þannig ekki verið lögmætur grundvöllur fyrir ákvörðun Umhverfisstofnunar um leyfisveitingu, enda hafi stofnunin ekki hlutast til um endurskoðun matsins að þessu leyti.
Í hinu kærða starfsleyfi sé leyfishafa heimilað að framleiða í fjórum ljósbogaofnum allt að 110.000 tonn á ári af hrákísli (>98%), allt að 55.000 tonn af kísildufti og 9.000 tonn af kísilgjalli. Þegar í drögum að matsáætlun í apríl 2014 hafi verið gert ráð fyrir þessu framleiðslumagni og ofnafjölda. Ekki hafi á neinu stigi málsins verið metinn sá möguleiki að stefnt yrði að minna umfangi starfseminnar. Í áliti Skipulagsstofnunar á matsskýrslu sé ekkert hugað að þeim möguleika. Í tilefni af fyrirspurn um möguleika á því að draga úr ofnafjölda verksmiðjunnar, sem fram hafi komið á kynningarfundi 5. janúar 2017, hafi fyrirsvarsmaður leyfishafa svarað því til að hann byggist við að leyfishafi myndi eiga fullt í fangi með að reka tvo ofna. Þetta mat sé rökrétt þegar samningar leyfishafa um raforkuöflun og flutning séu hafðir í huga, en einungis hafi verið gerður samningur um raforkuflutning til reksturs tveggja ofna. Með vísan til þessa hafi verið send athugasemd til Umhverfisstofnunar í starfsleyfisferlinu um að ekki gæti talist eðlilegt og í samræmi við meðalhófsreglu að heimila víðtækari starfsemi en umsækjandi hefði ákveðið að standa að. Yrðu breytingar síðar á áformum leyfishafa væri málefnalegast að hann sækti þá um viðbótarleyfi. Umhverfisstofnun hefði einungis svarað: „Gert hefur verið ráð fyrir því að ljósbogaofnar verði fjórir.“ Ekki hefði það verið rökstutt frekar. Samkvæmt framangreindu hafi það ekki verið metið með neinum hætti hvort eðlilegra væri að gera ráð fyrir tveimur eða fjórum ofnum, en framleiðsla í tveimur ofnum þýði t.d. helmingi minni áhrif á loftgæði og helmingi minni losun gróðurhúsalofttegunda.
Ekki hafi í frummatsskýrslu verið gerð grein fyrir áhrifum nýtingar náttúruauðlinda, hvorki orku né lands, þrátt fyrir tilmæli í d-lið 3. tölul. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015, áður d-lið 3. tölul. 2. mgr. 18. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum. Þar sem raforkuþörf leyfishafa kalli á mikla nýtingu orkuauðlinda og nýtingu lands til flutnings orkunnar frá virkjunarstað til notkunarstaðar, hafi borið að gera grein fyrir nefndum þáttum og áhrifum þeirra á umhverfið í frummatsskýrslu, en ella vísa henni frá, í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Séu engar forsendur fyrir þeirri ákvörðun Umhverfisstofnunar að leyfa rekstur fjögurra ofna í verksmiðju leyfishafa.
Framangreindir annmarkar á forsendum ákvörðunar og vanræksla á rannsókn raunhæfra valkosta við framkvæmdir, sem háðar séu mati á umhverfisáhrifum, leiði fortakslaust til ógildingar á leyfisveitingu, sbr. t.d. niðurstöðu Hæstaréttar í málum nr. 796/2015 og 575/2016.
Margar athugasemdir hafi komið fram í leyfisferlinu varðandi verulega neikvæð sjónræn áhrif af mannvirkjum leyfishafa, en í matsskýrslu komi fram að hæð bygginga sé allt að 45 m og skorsteina allt að 53 m. Umhverfisstofnun hafi vísað öllum athugasemdum um sjónræn áhrif frá, sem sér óviðkomandi. Beri stofnunin því við að sjónræn áhrif falli ekki undir reglur um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft geti í för með sér mengun en eigi frekar við um veitingu byggingarleyfa og skipulagsmál sem séu á hendi sveitarfélagsins. Hér sjáist Umhverfisstofnun yfir þá staðreynd að öll atriði sem falli undir mat á umhverfisáhrifum séu á borði leyfisveitandans. Áhrif á landslag (sjónræn áhrif) séu til mats í mati á umhverfisáhrifum og séu þar með á meðal þeirra atriða sem leyfisveitanda sé skylt að taka rökstudda afstöðu til en ekki vísa eitthvert annað. Að sjálfsögðu geti verið að leyfisveitandinn sé sammála afstöðu annars stjórnvalds, en það verði þá að koma fram í hans rökstuddu afstöðu.
Í 69. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 segi um hönnun mannvirkja að við hönnun vega, virkjana, verksmiðja og annarra mannvirkja skuli þess gætt að þau falli sem best að svipmóti lands. Við mat á umhverfisáhrifum og afgreiðslu leyfisumsókna vegna slíkra framkvæmda skuli taka afstöðu til þessa atriðis. Umhverfisstofnun, sem í þessu tilviki sé bæði leyfisveitandi og eftirlitsaðili með framkvæmd náttúruverndarlaga, hafi ekki gætt að skyldu sinni til þess að taka afstöðu til sjónrænna áhrifa af framkvæmdinni, ásýndar hennar og áhrifa á svipmót lands.
Í athugasemdaferlinu hafi margir bent á að það væri að minnsta kosti ótímabært að gefa út starfsleyfi til handa leyfishafa. Örstuttur tími hafi verið liðinn frá því að önnur kísilverksmiðja hafi hafið starfsemi á Helguvíkursvæðinu og þar hefðu komið fram mjög mikil mengunarvandamál sem engan veginn sjái fyrir endann á. Þótt ekki sé hægt að fullyrða að sömu vandamál komi upp í starfsemi leyfishafa, verði það að teljast í samræmi við almenn varúðarsjónarmið og meðalhófsreglu að staldra við áður en næsta starfsleyfi til samskonar framleiðslu sé gefið út. Á það hafi verið bent í áliti Skipulagsstofnunar frá 1. apríl 2015 að eðlilegt væri að „staldra við eftir hvern áfanga við byggingu verksmiðja á svæðinu og skoða hver umhverfisáhrifin eru“. Í greinargerð Umhverfisstofnunar hafi þessari ábendingu verið hafnað með vísan til þess að eftirlit hefjist um leið og starfsleyfi sé gefið út sem gefi möguleika á kröfum um frekari ráðstafanir ef eitthvað óvænt komi upp við gangsetningu. Jafnframt sé unnt að endurskoða starfsleyfi samkvæmt ákvæðum þess og vöktunaráætlun, eftir því sem tilefni sé til.
Ekki þurfi að leita lengra en til reynslunnar af samskiptum Umhverfisstofnunar við aðra kísilverksmiðju í Helguvík og vandamálum sem þar hafi risið til að sjá að varúð við leyfisveitingar sé haldbetra úrræði til mengunarvarna en eftirlit og vöktun eftir á. Varúðarregla í stjórnsýslurétti og umhverfisrétti sé ekki út í bláinn. Þessari reglu, sem einnig byggi á meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og stjórnskipunarréttar, hafi Umhverfisstofnun hafnað við meðferð starfsleyfisumsóknarinnar.
Mikið skorti á að Umhverfisstofnun hafi rannsakað alla þætti málsins sem máli skipti. Stofnuninni beri m.a. að ganga úr skugga um það hvort rétt hafi verið staðið að frummatsskýrslu, matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar samkvæmt löggjöf um umhverfismat, rannsaka málið með tilliti til hollustuhátta og mengunarvarna, m.a. samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, og rannsaka hvort yfirleitt sé æskilegt fyrir þjóðfélagið að umbeðið leyfi sé veitt og önnur atriði er úrslitum ráði í málinu.
Fyrir liggi í málinu að hin leyfða starfsemi sé mjög mengandi. Að áliti Skipulagsstofnunar séu umhverfisáhrif starfseminnar ýmist verulega neikvæð, talsvert neikvæð eða nokkuð neikvæð. Þegar þetta sé haft í huga og þær meginreglur íslenskra og evrópskra laga að landsmönnum skuli búin heilnæm lífsskilyrði, vernduð þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi og að það teljist til mannréttinda að búsvæðum fólks sé ekki spillt með mengun, sé það ekki sjálfgefið að mengandi starfsemi sé leyfð þótt hún rúmist innan tæknilegra viðmiðunarmarka fyrir mengun.
Kærendur bendi á að meðferð umsóknar um hið kærða starfsleyfi skuli fara fram samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, eins og þau verði skýrð með hliðsjón af bæði tilskipun 2011/92/ESB, sem sé hluti af EES-samningnum, og Árósasamningnum um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, en þann samning hafi íslenska ríkið fullgilt.
Skipulagsstofnun láti, eftir breytinguna sem gerð hafi verið á lögum nr. 106/2000, með lögum nr. 74/2005, aðeins í ljós álit á matsskýrslu framkvæmdaraðila en taki ekki ákvörðun á grundvelli skýrslunnar. Í athugasemdum við frumvarpið að lögum nr. 74/2005, en með þeim hafi verið gerðar breytingar á málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum, sé helstu breytingum á lögunum m.a. lýst þannig að í matsferlinu verði ekki tekin afstaða til þess hvort fallast beri á, með eða án skilyrða, eða leggjast gegn framkvæmd, sem lýst hafi verið með fullnægjandi hætti í matsskýrslu framkvæmdaraðila. Enginn vafi leiki á því að leyfisveitandi taki í samræmi við viðeigandi lög ákvörðun um hvort leyfa skuli viðkomandi framkvæmd, þegar fyrir liggi matsskýrsla framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, og að leyfisveitanda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum hennar.
Það sé leyfisveitandinn en ekki Skipulagsstofnun sem taki ákvörðunina og það sé hann sem meti umhverfisáhrifin og segi til um það hvort framkvæmdin sé réttlætanleg, m.a. út frá umhverfisverndarsjónarmiðum. Leyfisveitandinn geti ekki skotið sér á bakvið álit Skipulagsstofnunar, sem sé eingöngu umfjöllun. Að þeirri umfjöllun lokinni taki leyfisveitandinn ákvörðun sem eigi að styðjast við rannsókn hans. Ekki þurfi að rannsaka allt er viðkomi matsskýrslunni að nýju, en þyki leyfisveitanda eitthvað vanta í rannsókn, geti hann krafist þess að úr sé bætt og það beri honum að gera. Ábyrgðin liggi hjá leyfisveitanda, í þessu tilviki hjá Umhverfisstofnun, og honum beri að rökstyðja ákvörðun sína, sbr. einnig b-lið 1. mgr. 9. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Umhverfisstofnun hafi hvorki rannsakað málið sjálfstætt áður en hún hafi tekið ákvörðun sína né hafi hún rökstutt ákvörðunina með fullnægjandi hætti.
Í matsskýrslu leyfishafa og áliti Skipulagsstofnunar sé einungis fjallað um samlegðaráhrif kísilverksmiðju leyfishafa á loftgæði með álveri Norðuráls og kísilverksmiðju United Silicon í Helguvík. Hvergi hafi verið tekið tillit til loftmengunar frá starfsemi Keflavíkurflugvallar við mat á samlegðaráhrifum og sé það óforsvaranlegt, þar sem það séu heildarloftgæði sem máli skipti fyrir íbúa Reykjanesbæjar og aðra sem fyrir áhrifum kunni að verða. Sé það í samræmi við skyldur Umhverfisstofnunar samkvæmt rannsóknarreglunni og varúðarreglu umhverfisréttar að stofnunin hlutist til um að nefnd samlegðaráhrif verði metin. Einnig hvíli á stofnuninni skylda til rannsóknar með tilliti til skyldu stjórnvalda til að tryggja íbúum heilsusamleg loftgæði og stjórnarskrárvarins réttar borgaranna til heilsusamlegs umhverfis, þ. á m. andrúmslofts.
Umhverfisstofnun haldi fast við leyfilegt hámarksviðmið brennisteinsdíoxíðs samkvæmt I. viðauka B í reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings, sem sé 125 µg/m³ á sólarhring. Þó sé hér um hámark að ræða sem engin skylda sé til að leyfa. Fjölmargir íbúar í Reykjanesbæ hafi bent á að eðlilegra og varlegra væri að miða við þau mörk sem Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin (WHO) mæli með, eða 20 µg/m³ sólarhringsmeðaltal. WHO hafi fært veigamikil rök fyrir viðmiði sínu, svo sem að nú hafi verið sýnt fram á að lægri gildi af brennisteinsdíoxíði hafi meiri heilsufarsáhrif en áður hafi verið talið, nauðsyn sé á aukinni vernd gegn brennisteinsdíoxíði og þó að enn sé óvíst um orsakasamband áhrifa af lágum styrk brennisteinsdíoxíðs, þá sé líklegt að draga megi úr skaðlegum áhrifum sammengunarvalda með því að draga úr styrk efnisins. Umhverfisstofnun hafi ekki rannsakað málið, haldið sig við hámarksviðmið og hafnað t.d. tillögu um að leitað yrði álits landlæknis á heilsufarsáhrifunum.
Það sé álit kærenda að fyrir hendi séu þær aðstæður sem séu fallnar til þess að draga óhlutdrægni Umhverfisstofnunar og starfsmanna hennar í efa, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með því að gefa út losunarleyfi til losunar gróðurhúsalofttegunda til leyfishafa 15. desember 2016, áður en fyrirtækið hafi fengið starfsleyfi og í miðju umsagnarferli um starfsleyfistillögu, hafi Umhverfisstofnun opinberað þann ásetning sinn að gefa út starfsleyfi til handa fyrirtækinu. Bersýnilega hafi útgáfa starfsleyfis verið formsatriði að áliti stofnunarinnar og athugasemdir almennings fyrirfram afgreiddar sem þýðingarlausar. Ákvörðunin um starfsleyfið hafi þannig ekki byggst á hlutlægum og málefnalegum grunni, sbr. til hliðsjónar dóm Héraðsdóms Reykjaness í máli E-1121/2015, frá 22. júlí 2015.
Mál fyrir úrskurðarnefndinni vegna kæru þessarar muni að öllum líkindum snúast að verulegu leyti um túlkun laga sem byggð séu á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Megi telja líklegt að þörf verði fyrir álit EFTA-dómstólsins við úrlausn málsins, sérstaklega er varði skyldur Umhverfisstofnunar sem leyfisveitanda. Úrskurðarnefndin uppfylli öll þau skilyrði sem EFTA-dómstóllinn hafi talið úrskurðarnefndir á stjórnsýslustigi þurfa að fullnægja til þess að vera til þess bærar að leita álits dómstólsins um skýringu á EES-rétti. Reglan um möguleika sjálfstæðra úrskurðarnefnda til álitsumleitunar sé EES-réttur, sem íslenska ríkið og allar stofnanir þess séu bundnar af. Reglan hafi m.a. verið staðfest í dómi Evrópudómstólsins í máli C-393/92, en dómurinn sé bindandi fyrir íslenska ríkið.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Hvað varði framkvæmdakosti, staðarval og valkosti um umfang hinnar leyfisskyldu starfsemi bendir Umhverfisstofnun á að það tilheyri umfjöllun sem eigi sér stað á matsstigi við mat á umhverfisáhrifum. Það sé Skipulagsstofnun sem stýri málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og hafi Umhverfisstofnun umsagnarhlutverk við vinnslu Skipulagsstofnunar. Við útgáfu starfsleyfis starfi Umhverfisstofnun eftir lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerðum settum á þeim grundvelli, auk laga nr. 106/2000 og öðrum viðeigandi lögum sem snerti efnislega þá þætti sem teknir séu fyrir í viðkomandi starfsleyfi. Sem leyfisveitanda sé það síðan hlutverk Umhverfisstofnunar að útfæra skilyrði sem m.a. miði að því að setja mengun skorður í samræmi við mat á umhverfisáhrifum.
Ekki sé tekið með beinum hætti á sjónrænum áhrifum í reglum sem fjalli um úgáfu starfsleyfa, þ.e. lögum nr. 7/1998 eða reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Sveitarfélög hafi bæði skipulagsskyldu og -vald og ákveði landnotkun og veiti framkvæmda- og byggingarleyfi. Umhverfisstofnun hafi það hlutverk sem umsagnaraðili að koma með athugasemdir við málsmeðferð slíkra leyfa og þegar framkvæmdir séu í matsskyldufyrirspurn eða í mati á umhverfisáhrifum. Ekki sé fjallað sérstaklega um sjónræn áhrif í starfsleyfum verksmiðja á iðnaðarsvæðum, en það sé forsenda starfsleyfis að starfsemi sé í samræmi við gildandi skipulag.
Umhverfisstofnun starfi eftir lögum og sé ekki heimilt að setja úgáfu starfsleyfis í bið vegna sjónarmiða sem ekki snerti beint umsóknina. Í ljósi þeirrar reynslu sem komin sé af starfsemi annars rekstraraðila sem hafi starfsleyfi frá stofnuninni hafi hún sett ný ákvæði um lykt í starfsleyfið, sbr. gr. 3.19 og 3.20. Stofnunin hafi því gætt varúðar og meðalhófs.
Það sé ekki í verkahring Umhverfisstofnunar að meta starfsleyfisumsóknir, sem berist stofnuninni, á huglægan hátt með tilliti til þess hvað sé þjóðhagslega æskilegt eða heppilegt fyrir samfélagið, eins og segi í kæru. Stofnuninni hafi verið falið það hlutverk að gefa út starfsleyfi fyrir ákveðinn atvinnurekstur í samræmi við ákveðnar reglur, sem séu að mestu sambærilegar á EES-svæðinu. Það sé löggjafans að ákveða hvað sé þjóðhagslega hagkvæmt en ekki stofnunarinnar.
Varðandi markmið Íslands um losun gróðurhúsalofttegunda þá sé vert að benda á að fyrirtækið falli undir viðskiptakerfi ESB og þurfi því að afla sér losunarheimilda samkvæmt því kerfi, sbr. útgefið losunarleyfi frá stofnuninni. Fyrir liggi samningur, milli Íslands annars vegar og Evrópusambandsins og aðildarríkja þess hins vegar, um þátttöku Íslands í sameiginlegum efndum á skuldbindingum Íslands, Evrópusambandsins og aðildarríkja þess á öðru skuldbindingartímabili Kyótó-bókunarinnar við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar. Einnig sé nú unnið að sambærilegum samningi við Evrópusambandið, ríki þess og Noreg vegna Parísarsamnings Sameinuðu þjóðanna um loftslagsmál. Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda fyrir staðbundinn iðnað hafi verið starfrækt innan ESB frá árinu 2005 og hafi Ísland verið þátttakandi í viðskiptakerfinu frá árinu 2008. Árið 2015 hafi 40% af losun Íslands fallið undir viðskiptakerfið, sem feli í sér að rekstraraðilar sem beri ábyrgð á þeirri losun skuli árlega skila vottaðri skýrslu og losunarheimildum í samræmi við losun undangengins árs. Leyfishafi falli undir framangreint viðskiptakerfi ESB eins og áður hafi komið fram.
Tilskipun 2011/92/ESB hafi verið innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 138/2014. Meðal annars hafi lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 verið breytt í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 hafi Umhverfisstofnun áfram umsagnarhlutverk við mat á umhverfisáhrifum. Við útgáfu starfsleyfis leyfishafa, líkt og annarra starfsleyfa, starfi stofnunin eftir lögum nr. 7/1998, ásamt reglugerðum settum með heimild í þeim. Á þeim grunni meti Umhverfisstofnun starfsleyfisumsóknir og leggi sjálfstætt og ítarlegt mat á starfsemina, m.a. á grundvelli mats á umhverfisáhrifum. Það sé Skipulagsstofnun sem stýri málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 og hafi Umhverfisstofnun umsagnarhlutverk við vinnslu Skipulagsstofnunar. Þannig geti Umhverfisstofnun komið athugasemdum sínum á framfæri við mat á umhverfisáhrifum.
Stofnunin hafi tekið fullt tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum og rökstudda afstöðu til matsins sem hafi birst m.a. í greinargerð með hinu útgefna starfsleyfi. Einnig sé matið notað sem eitt af grunngögnum við vinnslu starfsleyfisins og sem faglegur grunnur þess samkvæmt verkferli stofnunarinnar. Fjallað hafi verið um samlegðaráhrif vegna loftgæða og hafi verið farið fram á sérstaka rannsókn þar að lútandi.
Við vinnslu hins kærða starfsleyfis hafi Umhverfisstofnun talið að Keflavíkurflugvöllur væri ekki í það nánum tengslum við starfsemi leyfishafa að það hefði áhrif á útgáfu starfsleyfisins með tilliti til mengunar og annarra áhrifa sem taka þyrfti tillit til. Ekki hafi heldur komið fram athugasemdir um áhrif flugvallarins í mati á umhverfisáhrifum. Stofnunin hafi beitt sér fyrir og muni áfram beita sér fyrir frekari mælingum á loftgæðum í Reykjanesbæ. Þannig komi til með að vera gefin út sameiginleg vöktunaráætlun á Helguvíkursvæðinu, sem fyrirtæki á iðnaðarsvæðinu komi til með að vinna eftir líkt og gert hafi verið á Grundartangasvæðinu. Heilbrigðisnefnd Suðurnesja hafi gefið út starfsleyfi fyrir starfsemi Isavia á Keflavíkurflugvelli 21. ágúst 2015. Í kafla 8 í leyfinu sé fjallað um varnir gegn loftmengun og vöktun loftgæða frá flugvellinum. Þar komi m.a. fram að Isavia skuli með mælingum ganga úr skugga um að styrkur efna fari ekki yfir umhverfismörk utan athafnasvæðis flugvallarins, sbr. 21. gr. reglugerðar um loftgæði nr. 787/1999. Þá skuli Isavia fyrir 15. desember 2015 hafa samráð við heilbrigðisnefnd og gera tillögu um staðsetningu, gerð og fjölda mælitækja á svæðinu. Því sé ljóst að náið verði fylgst með loftgæðum. Í samræmi við framangreint hafni Umhverfisstofnun því að skortur á rannsókn á samlegðaráhrifum með Keflavíkurflugvelli skuli leiða til ógildingar ákvörðunar stofnunarinnar um útgáfu starfsleyfis til leyfishafa.
Varðandi meint vanhæfi Umhverfisstofnunar og starfsmanna hennar þá sé því hafnað sem órökstuddu. Útgáfa losunarleyfis fyrir leyfishafa sé sjálfstæð og sérstök ákvörðun sem byggi á öðrum lagagrunni og hafi aðrar forsendur. Verksmiðja, eins og hér um ræði, þurfi að hafa bæði starfsleyfi og losunarleyfi til að geta starfað. Hins vegar sé útgáfa á losunarleyfi ekki staðfesting á því að rekstraraðili fái starfsleyfi. Um sé að ræða ákvarðanir um tvö mismunandi leyfi sem byggi á mismunandi grunni, sbr. lög þar um.
Málsrök leyfishafa: Leyfishafi kveðst ekki sjá að nokkurt efnisatriði sé fært fram í kæru sem réttlætt geti ógildingu hins kærða starfsleyfis. Beri því að hafna henni eða vísa frá ex officio. Þá fái leyfishafi ekki séð að einstaklingur sá er einnig standi að kæru geti átt kæruaðild í málinu. Þótt sá kærandi sé umhverfisverndarsinni og íbúi í Reykjanesbæ hafi hann ekki slík einstaklingsbundin tengsl við málið að réttlætt geti aðild hans að því.
Í kærunni sé vikið að áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum starfseminnar. Vitnað sé til umfjöllunar um sjónræn áhrif, hávaða, rýrnun á loftgæðum vegna alls leyfðs iðnaðar í Helguvík og losunar gróðurhúsalofttegunda. Allt séu þetta atriði sem rannsaka þurfi og taka afstöðu til í mati á umhverfisáhrifum og við útgáfu starfsleyfis og hafi það verið gert. Niðurstaða Skipulagsstofnunar hafi verið sú að neikvæðu áhrifin væru ekki slík að leggjast bæri gegn starfsemi leyfishafa. Við útgáfu starfsleyfis hafi Umhverfisstofnun farið yfir matsskýrsluna, gefið kost á athugasemdum og komist að sömu niðurstöðu.
Þau stjórnvöld sem hafi það hlutverk að lögum að meta matsskýrslu og fara yfir starfsleyfisumsókn hafi unnið sitt verk og komist að þeirri niðurstöðu að veita bæri starfsleyfið með þeim skilyrðum sem þar séu tilgreind. Þótt af starfseminni stafi ákveðin neikvæð áhrif telji stjórnvöld þau vera innan þeirra marka sem una megi við samkvæmt þeim reglum sem um slíkan rekstur gildi og eigi sér stoð í lögum. Fullnægi umsækjandinn viðmiðum beri að veita leyfi. Annað myndi fela í sér valdníðslu og mismunun. Kærendur færi ekki annað fram en að þeir séu ósammála. Það geti ekki nægt til þess að fella beri starfsleyfi úr gildi.
Eins og fram komi í kæru hafi verið vikið að svokölluðum núllkosti í matsskýrslu vegna kísilvers leyfishafa. Eðli máls samkvæmt hafi ekki verið mikil umfjöllun um þann kost. Vart sé mikil þörf á því að fjalla um óbreytt ástand. Lýsing á framkvæmdakostinum feli í raun í sér umfjöllun um núllkostinn. Áhrifin sem fram komi af framkvæmdinni komi ekki fram verði ekki af henni, því verði ekkert nánar lýst.
Leyfishafi hafi ekki borið saman staðsetningarkosti af þeirri einföldu ástæðu að þegar sóst hafi verið eftir staðsetningu í Helguvík hafi hvorugur hinna kostanna, Bakki á Húsavík eða Þorlákshöfn, verið lengur fyrir hendi. Helguvík taki hinum stöðunum fram að því leyti að hann kalli á mun minna rask. Svæðið hafi þegar verið skipulagt sem iðnaðarsvæði og þar hafi rask þegar orðið. Í aðalskipulagi hafi allt frá árinu 1994 verið gert ráð fyrir orkufrekum iðnaði á svæðinu. Búið sé að byggja höfn sem sé mikil fjárfesting. Landsnet hafi þegar lagt drög að línu sem nægja muni til orkuflutninga og stór hluti orkunnar muni koma frá HS orku sem sé með sína framleiðslu í næsta nágrenni. Sveitarfélagið þurfi tekjur til þess að standa undir hafnarfjárfestingunni. Helguvík sé næst höfuðborgarsvæðinu af stöðunum þremur og liggi við alþjóðaflugvöllinn.
Varðandi ásýnd verksmiðju leyfishafa hafi Umhverfisstofnun réttilega bent á að sveitarstjórn beri mesta ábyrgð þegar komi að þeim þætti málsins. Eðli málsins samkvæmt liggi endanlegt útlit verksmiðju ekki fyrir þegar matsskýrsla vegna umhverfisáhrifa sé unnin. Stóra myndin liggi þó fyrir og hafi Skipulagsstofnun og Umhverfisstofnun tekið tillit til hennar í sínum niðurstöðum. Þá liggi fyrir að verksmiðjan verði byggð á svæði sem beinlínis sé ætlað af sveitarfélaginu til starfsemi sem þessarar, sem vitaskuld komi inn í mat stofnananna tveggja, enda hljóti að vera jákvæðara að koma fyrir á færri stöðum fremur en fleiri þeirri starfsemi sem feli í sér rask. Leyfishafa sé ljóst að við endanlega hönnun verksmiðjunnar beri honum að taka tillit til nágranna sinna í sveitarfélaginu og muni hann leggja sig fram um að verksmiðjan falli svo vel að umhverfi sínu sem auðið sé.
Kærendur haldi því fram að varúðarsjónarmið og meðalhóf hafi átt að verða til þess að starfsleyfi yrði ekki gefið út. Ekki sé ljóst hvaða tilgangi það þjóni að benda á slíkt þegar búið sé að gefa út leyfið. Þá væri fráleitt að stórfelld brot annars aðila, sem Umhverfisstofnun hafi til meðferðar, ættu að verða til þess að fella megi niður starfsleyfi leyfishafa. Brot eins geti ekki átt að leiða til refsingar annars. Leyfishafi hafi gert grein fyrir fyrirhugaðri starfsemi sinni með aðstoð færustu sérfræðinga. Yfir þær áætlanir hafi verið farið og þær hafi staðist prófið, þannig að ekki hafi verið annað tækt en að gefa út starfsleyfi.
Kærendur telji að enn skorti á að Umhverfisstofnun hafi metið heildaráhrif af fyrirhugaðri framkvæmd, m.a. með tilliti til þjóðhagslegra og samfélagslegra hagsmuna. Fyrir liggi að leyfishafi hafi gert samning við Reykjaneshöfn fyrir tilstilli Reykjanesbæjar um lóð undir starfsemi sína. Sveitarfélagið hafi því metið það svo að samfélagsþörfin sé fyrir hendi. Þá liggi fyrir að sveitarfélaginu sé beinlínis brýn nauðsyn á að laða til sín starfsemi sem muni greiða mikil hafnargjöld, enda liggi í reynd fyrir að ekkert muni verða af álveri í Helguvík, sem orðið hefði stærsti viðskiptavinur hafnarinnar. Löggjafinn hafi svarað spurningunni um hvort starfsemi sé æskileg fyrir þjóðfélagið með því að setja reglur um það hvernig leyfi til starfseminnar verði veitt. Leyfishafa hafi verið veitt starfsleyfi á grundvelli þeirra reglna en löggjafinn hafi það í hendi sér að breyta reglunum telji hann þörf á því.
Leyfishafi andmæli því að kærendur geti í kæru sinni vísað til eldri kæru sem þegar hafi verið afgreidd. Telji úrskurðarnefndin engu að síður að þetta sé tækur málatilbúnaður sé því andmælt að ferlið við mat á umhverfisáhrifum og útgáfu starfsleyfis hafi verið haldið nokkrum þeim annmörkum sem varðað geti ógildingu þess.
Ástæða sé til að vekja athygli á því að kærendur byggi ekki sérstaklega á því að meint brot við meðferð málsins hafi leitt til efnislega rangrar niðurstöðu. Kæran byggi einungis á því að Umhverfisstofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni með því að styðjast við mat Skipulagsstofnunar annars vegar og rannsókn Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja um loftgæði hins vegar. Við mat á því hvort ógilda eigi starfsleyfi leyfishafa þurfi að beita svokölluðum sérstökum mælikvarða. Það þýði að brot á málsmeðferðarreglu geti einungis leitt til ógildingar ef það hafi leitt til efnislega rangrar niðurstöðu. Þar sem kærendur byggi ekki á því að meintir annmarkar hafi haft áhrif á efnislega niðurstöðu málsins þá séu skilyrði til ógildingar ekki fyrir hendi.
Varðandi þá fullyrðingu kærenda að málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi brotið gegn lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé vakin athygli á því að ítarlegt mat á umhverfisáhrifum hafi legið fyrir þegar Umhverfisstofnun hafi tekið ákvörðun um að veita leyfishafa hið umdeilda starfsleyfi. Umhverfisstofnun hafi rannsakað forsendur matsins með ítarlegum hætti, enda hafi stofnunin verið umsagnaraðili að matinu í samræmi við 5. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Umhverfisstofnun hafi kynnt sér matið nánar áður en hún hafi tekið ákvörðun um að veita leyfishafa starfsleyfi. Stofnunin hafi t.d. óskað eftir frekari gögnum frá leyfishafa vegna umhverfismatsins, auk þess sem hún hafi aukið við kröfur um losun brennisteinsdíoxíðs. Staðhæfingar kærenda um meint brot gegn lögum nr. 106/2000 séu því haldlausar. Starfsleyfið hafi verið auglýst opinberlega, kynnt sérstaklega og hagsmunaaðilum gefið færi á að koma að athugasemdum sínum. Starfsleyfið hafi því verið kynnt með fullnægjandi hætti.
Í kæru séu gerðar athugasemdir við að Umhverfisstofnun hafi stuðst við rannsóknir Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja um mat á loftgæðum og byggt á því að „eftir á rannsókn“ stofnunarinnar sé ekki rannsókn. Fyrirliggjandi gögn staðfesti að loftgæði hafi verið rannsökuð sérstaklega áður en starfsleyfið hafi verið gefið út. Stofnuninni hafi auk þess verið heimilt að líta til rannsóknar heilbrigðiseftirlitsins við mat á því hvort starfsleyfið hefði áhrif á loftgæði. Um sérfræðistjórnvald sé að ræða sem hafi m.a. það hlutverk að kanna loftgæði.
Kærendur finni að því að Umhverfisstofnun miði við hámark varðandi magn brennisteinsdíoxíðs, þegar varlegra væri að nota önnur viðmið. Að svo miklu leyti sem þetta geti talist vera matskennd ákvörðun, hafi ákvörðun þegar verið tekin. Hún sé innan heimilda sem Umhverfisstofnun hafi og tekin að lokinni viðamikilli rannsókn stofnunarinnar. Stofnunin sé bundin af þeirri ákvörðun gagnvart leyfishafa sem reist hafi á henni rétt í sínum áætlunum.
Leyfishafi eigi bágt með að sjá hvernig stjórnsýslustofnun geti verið vanhæf. Stofnuninni sé falið hlutverk með lögum sem hún hafi sinnt við útgáfu starfsleyfis til handa leyfishafa. Enginn annar hafi það hlutverk að lögum og vart sé hægt að skipa stofnun til meðferðar einstaks máls. Útgáfa losunarleyfis og starfsleyfis séu tvær sjálfstæðar stjórnvaldsákvarðanir. Sótt sé um leyfin hvort í sínu lagi og sjálfstætt ferli sé við mat á hvorri umsókn um sig. Önnur leyfisútgáfan hafi ekkert með hina að gera, þótt ekkert verði af starfsemi nema að bæði leyfin fáist. Kærendur færi ekki nokkur rök fyrir því að útgáfa losunarleyfisins hafi falið í sér ásetning Umhverfisstofnunar til útgáfu starfsleyfis, enda engin slík rök að finna. Leyfishafi hafi einfaldlega fullnægt skilyrðum til úgáfu beggja leyfanna og því hafi þau verið veitt. Rétt sé að fram komi að útgáfa losunarleyfisins hafi ekki verið kærð, sem hafi þó verið heimilt.
Vegna staðhæfingar kærenda um að fulltrúar Umhverfisstofnunar hafi fyrirfram verið búnir að taka umrædda ákvörðun verði að hafa í huga að stofnunin hafi þá þegar verið búin að veita leyfishafa starfsleyfi. Efnisleg umfjöllun hafi því áður farið fram og tillit tekið til allra sjónarmiða í henni. Orð á kynningarfundi, um að ekkert það hefði komið fram sem kæmi í veg fyrir útgáfu starfsleyfisins, hafi falið það eitt í sér að ekkert nýtt hefði komið fram frá útgáfu fyrra leyfisins. Eðlilegt sé að stofnunin gangi út frá því að önnur yfirferð sömu staðreynda á grundvelli sömu reglna leiði til sömu niðurstöðu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi starfsleyfis sem gefið hefur verið út af Umhverfisstofnun vegna reksturs kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík. Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 1. apríl 2015.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Ber að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Í tilvitnuðu lagaákvæði er þó gerð sú undantekning að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti kært nánar tilgreindar ákvarðanir, svo sem ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Skulu samtökin vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Tveir kærenda uppfylla nefnd skilyrði til aðildar, þ.e. umhverfissamtökin Landvernd og Náttúruverndarsamtök Suðurlands.
Þriðji kærandinn rökstyður aðild sína þannig að hann sé íbúi í Reykjanesbæ, umhverfisverndarsinni og náttúruljósmyndari, sem hafi látið umrætt mál sig miklu varða, sem og önnur umhverfismál í nágrenni hans og á landinu öllu. Greind áhugasvið kæranda verða ekki talin til persónulegra hagsmuna sem njóta lögverndar og verður kæruaðild því ekki játað á þeim grundvelli. Fjarlægð frá fyrirhugaðri starfsemi að heimili kæranda er rétt um þrír km í beinni loftlínu. Verður því ekki talið að grenndaráhrif umdeildrar starfsemi snerti lögvarða hagsmuni hans umfram aðra og með þeim hætti að það skapi honum kæruaðild. Af því leiðir að kærandi þessi á ekki þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun, sem gerðir eru að skilyrði fyrir kæruaðild í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður kröfum hans í máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Kærendur benda á að þörf kunni að vera á að leitað verði álits EFTA-dómstólsins við meðferð málsins. Úrskurðarnefndin hefur komist að því í fyrri úrskurðum sínum í kærumálum nr. 60, 83 og 95/2015, sem og kærumáli nr. 148/2016, að ekki sé að finna heimild í lögum nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið til handa úrskurðarnefndinni að leita álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Hafa aðstæður í engu breyst frá fyrri úrskurðum nefndarinnar og verður álits því ekki leitað. Rétt þykir þó að árétta að úrskurðum nefndarinnar verður skotið til dómstóla, sem eftir atvikum geta leitað slíks álits.
Leyfishafi andmælir því að kærendur geti í kæru sinni vísað til eldri kæru, sem þegar hafi verið afgreidd. Í framhaldi af úrskurði úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 95/2015 endurtók Umhverfisstofnun ákveðna þætti málsmeðferðarinnar og tók að því loknu nýja ákvörðun um veitingu starfsleyfis. Verður ekki séð að fyrri úrskurður geti haft þau réttaráhrif að hin nýja ákvörðun verði ekki borin undir úrskurðarnefndina studd þeim málsástæðum sem þurfa þyki.
Samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. og 6. gr. sömu laga. Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi fyrir slíkum rekstri sé hann talinn upp í fylgiskjali með lögunum, sbr. 1. mgr. 6. gr., en svo er í þessu tilviki, sbr. tölul. 6 í fylgiskjali I. Reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, hefur verið sett á grundvelli 5. gr. laga nr. 7/1998. Markmið reglugerðarinnar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum, sbr. gr. 1.1. Umhverfisstofnun er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og viðeigandi ákvæðum laga nr. 7/1998 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá telst hið kærða starfsleyfi leyfi til framkvæmda, sbr. f-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Við leyfisveitinguna bar Umhverfisstofnun því m.a. að gæta að skilyrðum 2. mgr. 13. gr. laganna þess efnis að leyfisveitandi skuli kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum.
Álit Skipulagsstofnunar er lögbundið en ekki bindandi fyrir leyfisveitanda. Það þarf skv. lögum nr. 106/2000 að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að leyfisveitandi geti tekið ákvörðun um umsókn um leyfisveitingu að álitið fullnægi þeim lagaskilyrðum. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar lýtur því ekki eingöngu að því hvort að Umhverfisstofnun hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar heldur einnig að því hvort álitið sé fullnægjandi að þessu leyti, enda er það liður í lögmætisathugun hinnar kærðu leyfisveitingar.
Mat á umhverfisáhrifum fer fram samkvæmt lögum nr. 106/2000. Framkvæmdaraðili leggur fram tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar þar sem m.a. skal lýsa framkvæmdinni, framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina koma, sbr. 2. málslið 1. mgr. 8. gr. laganna. Fallist Skipulagsstofnun á matsáætlun skal framkvæmdaraðili vinna frummatsskýrslu skv. 9. gr. í samræmi við áætlunina þar sem tilgreina skal umhverfisáhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem kunni að fylgja fyrirhugaðri framkvæmd og starfsemi. Skal og ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Að fengnum umsögnum og athugasemdum skal framkvæmdaraðili skv. 6. mgr. 10. gr. vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Skipulagsstofnun gefur svo rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000 og reglugerða settum samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna.
Kærandi hefur m.a. bent á að í mati á umhverfisáhrifum hafi samlegðaráhrif með rekstri Keflavíkurflugvallar ekki verið metin eða könnuð, auk þess að ekki hafi verið fjallað um nýtingu náttúruauðlinda vegna framkvæmdarinnar.
Fallast má á með kæranda að ef losuð séu sömu efni sem áhrif hafa á loftgæði geti ákveðin rök verið fyrir því að skoða samlegðaráhrif af fleiri en einni mengandi starfsemi. Í kafla 3.4 í matsskýrslu gerir framkvæmdaaðili grein fyrir framkvæmdum á sama svæði, sem hann skilgreinir sem iðnaðarsvæðið í Helguvík, og er þar um að ræða álver og aðra kísilmálmverksmiðju. Í kafla 6.1 er fjallað um hugsanleg samlegðaráhrif vegna loftmengunar frá þeim. Bæði starfsemi flugvalla og rekstri kísilverksmiðja fylgir mengun af völdum brennisteinsdíoxíðs og annarra efna. Þótt hin fyrirhugaða starfsemi tengist ekki rekstri alþjóðaflugvallar í nokkurra kílómetra fjarlægð verður að telja óvarlegt að líta svo á að framkvæmdir á svæðinu eigi einvörðungu við um framkvæmdir á iðnaðarsvæðinu í Helguvík, eins og það er skilgreint í skipulagsáætlunum. Hins vegar var í mati á umhverfisáhrifum ekki nýtt heimild 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 til að meta umhverfisáhrif framkvæmdarinnar sameiginlega með öðrum tengdum framkvæmdum eða á sama svæði. Þá er ekki skilgreint í lögum nr. 106/2000 hvað falli undir sama svæði í þessum skilningi, en í reglugerð nr. 789/1999 um loftgæði er sama svæði skilgreint sem hluti landsins sem afmarkaður hefur verið til að meta loftgæði. Samkvæmt gr. 11.1 í reglugerðinni er Íslandi skipt í tvö svæði, Þ og D, en skv. gr. 11.2 í reglugerðinni er Umhverfisstofnun heimilt að skipta svæðunum upp í minni svæði hvað varðar einstök mengunarefni ef þörf krefur til þess að fá betra mat á gæðum andrúmsloftsins. Mun Umhverfisstofnun ekki hafa nýtt sér þessa heimild vegna svæðis þess sem hér um ræðir. Að mati úrskurðarnefndarinnar stóðu því ekki lagarök til þess að meta sérstaklega umhverfisáhrif þeirrar framkvæmdar sem hér um ræðir með áhrifum af rekstri Keflavíkurflugvallar, þrátt fyrir að það hefði verið æskilegt að teknu tilliti til markmiða laga nr. 106/2000.
Þegar mat á umhverfisáhrifum fór fram og álit Skipulagsstofnunar var gefið í máli þessu gilti reglugerð nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum þar sem nánari fyrirmæli var að finna, m.a. um efni frummatsskýrslu. Sagði í d-lið 1. tölul. 2. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar að eftir því sem við ætti skyldi í frummatsskýrslu koma fram lýsing á helstu framleiðsluferlum og upplýsingar um nýtingu náttúruauðlinda, svo sem jarðefna, vatns, orku, annarra hráefna, og mannaflaþörf á framkvæmda- og rekstrartíma. Í matsskýrslu, sem skal unnin á grundvelli frummatsskýrslu skv. 6. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000, er framleiðslu kísils lýst í kafla 3.6. Frekari lýsingu á framleiðsluferlinu er að finna í kafla 3.6.1. Þá er í kafla 3.6.8 fjallað um notkun hráefnis, orku og vatns fyrir 110.000 tonna ársframleiðslu. Kemur þar fram að áætluð aflþörf sé 174 MW, orkuþörf sé um 1.500 GWh á ári, vatnsþörf 300 m³ á dag, auk þess sem tilgreindar eru magntölur á ári fyrir kvarts, kol, koks og skaut, sem og timbur og kalk. Enn fremur er gerð grein fyrir mannaflaþörf á rekstrartíma í kafla 3.1.4 og á framkvæmdatíma í kafla 3.2.3. Er því gerð fullnægjandi grein fyrir þeim atriðum sem ráð er fyrir gert skv. nefndu reglugerðarákvæði, þrátt fyrir að ljóst sé að öflun raforku til starfseminnar sé ef til vill að hluta í uppnámi í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli nr. 575/20l6, sem kveðinn var upp 16. febrúar 2017, en þar komst dómurinn að þeirri niðurstöðu að matsskýrsla um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um hana hefði ekki getað verið lögmætur grundvöllur fyrir veitingu framkvæmdaleyfis.
Kærandi hefur einnig bent á að í mati á umhverfisáhrifum hafi ekki verið gerð nægileg grein fyrir öðrum valkostum framkvæmdarinnar, s.s. núllkosti, minna umfangi framkvæmdarinnar, sem og annarri staðsetningu hennar.
Eins og áður er rakið segir í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 að í frummatsskýrslu skuli ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Kemur fram í skýringum við nefnt lagaákvæði í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum um mat á umhverfisáhrifum, að helstu breytingar frá gildandi lögum felist í því að lagt sé til í samræmi við ákvæði tilskipunar Evrópusambandsins 97/11/EB að framkvæmdaraðili geri grein fyrir helstu möguleikum sem hann hafi kannað og til greina komi, svo sem varðandi tilhögun og staðsetningu. Þá er tekið fram: „Nýmæli þetta hefur mikla þýðingu því að samanburður á helstu möguleikum er ein helsta forsendan fyrir því að raunveruleg umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar séu metin.“ Sagði í h-lið 1. tölul. 2. mgr. 18. gr. í reglugerð nr. 1123/2005 að í frummatsskýrslu skyldi, eftir því sem við ætti, koma fram yfirlit yfir valkosti sem grein væri gerð fyrir í frummatsskýrslu, svo sem aðra kosti varðandi tæknilega útfærslu framkvæmdar eða starfsemi, aðra staðarvalkosti eða núllkost, sem fæli það í sér að aðhafast ekkert. Loks sagði í e-lið 3. tölul. 2. mgr. 18. gr. að í mati á umhverfisáhrifum skyldi, eftir því sem við ætti, koma fram samanburður á umhverfisáhrifum þeirra kosta sem kynntir væru og rökstuðningur fyrir vali framkvæmdaraðila, að teknu tilliti til umhverfisáhrifa. Af öllu framangreindu er ljóst að samanburður umhverfisáhrifa raunhæfra valkosta er lykilþáttur í mati á umhverfisáhrifum.
Framkvæmdaraðili fjallar um kosti til framkvæmdar í kafla 3.5 í matsskýrslu. Þar er ekki gerð grein fyrir framkvæmd sem yrði minni að umfangi en sú sem er fyrirhuguð, en gerð er grein fyrir því að verksmiðjan verði reist og rekin í tveimur áföngum. Fullbyggð framleiði hún 110.000 tonn af hrákísli á ári í fjórum ljósbogaofnum. Tveir ofnanna verði teknir í notkun fyrst og geti þeir framleitt 55.000 tonn af hrákísli á ári. Hráefnismagn er tiltekið fyrir rekstur tveggja, sem og fjögurra ofna. Framkvæmd minni að umfangi kom þannig til mats með óbeinum hætti. Þá var tekið fram í undirkafla 3.5.1 að hvað núllkost varði sé átt við að ekkert verði af byggingu kísilmálmverksmiðjunnar og verði svæðið þar sem hún sé fyrirhuguð einfaldlega óbreytt frá því sem nú sé. Ekki yrði um neitt frekara rask að ræða umfram það rask sem þegar hafi orðið á lóðinni í Helguvík og áhrif á loftgæði, sjónræn áhrif, hljóðstig og samfélag yrðu því engin. Var, eins og atvikum var háttað, nægilega fjallað um greinda kosti í skilningi 2. mgr. 18. gr. áðurnefndrar reglugerðar, sbr. og lög nr. 106/2000.
Framkvæmdaraðili tekur fram í kafla 3.5 að það séu fyrst og fremst staðsetningarkostir sem hugsanlega komi til greina frekar en mismunandi kostir í framleiðslu eða uppbyggingu verksmiðjunnar. Starfsemin sé mjög hafnsækin og henti því ekki hvar sem er. Aðrir staðarvalkostir hafi verið skoðaðir. Meðal annars hafi verið gerð tillaga að matsáætlunum og þær samþykktar, annars vegar í desember 2010 fyrir starfsemi í Þorlákshöfn og hins vegar í september 2012 fyrir starfsemi á Bakka norðan Húsavíkur. Staðsetning í Helguvík væri fyrsti kostur, enda væri þar til staðar góð hafnaraðstaða, lóðir hefðu verið deiliskipulagðar auk þess sem gróf aðstöðusköpun hefði þegar farið fram. Lóðirnar væru því að hluta tilbúnar sem stytti framkvæmdatímann.
Matsáætlun er í 3. gr. laga nr. 106/2000 skilgreind sem áætlun framkvæmdaraðila, byggð á tillögu hans um hvaða þætti framkvæmdarinnar og umhverfis leggja skuli áherslu á í frummatsskýrslu og um kynningu og samráð við gerð skýrslunnar. Er þannig lögð áhersla á ákveðið forræði framkvæmdaraðila á því hvaða framkvæmdakostir uppfylli markmið framkvæmdar. Hefur það forræði verið viðurkennt í dómaframkvæmd, að því gefnu að mat framkvæmdaraðila sé reist á hlutlægum og málefnalegum grunni. Í kafla 1.4 í matsskýrslu segir að markmið Thorsil ehf. sé að reisa og reka verksmiðju á Íslandi sem framleiði kísilmálm til útflutnings og til iðnaðarnota innanlands. Fyrir liggur að framkvæmd sú sem um ræðir er hafnsækin og staðsetning hennar því takmörkuð við iðnaðarsvæði við hafnir. Þá liggur fyrir að framkvæmdaraðili hefur áður lagt fram matsáætlanir vegna starfseminnar á tveimur mismunandi stöðum, en að hans fyrsti kostur sé Helguvík, m.a. þar sem aðstaða sé fyrir hendi og að lóðir séu tilbúnar, sem stytti framkvæmdatímann. Fyrir þeim kosti voru megin rök framkvæmdaraðila þau að búið væri að deiliskipuleggja svæðið og aðstöðusköpun hefði farið fram. Greind rök eru fyrst og fremst af hagkvæmnis- og efnahagslegum toga, en standa ekki í málefnalegu samhengi við tilgang mats á umhverfisáhrifum. Það gera hins vegar þau rök að framkvæmdatími styttist, enda verður þá um minni umhverfisáhrif á byggingartíma að ræða. Þau rök eru þó heldur veigaminni. Er og ljóst að svo taka megi upplýsta ákvörðun um að leyfa framkvæmd sem hefur í för með sér neikvæð umhverfisáhrif ber lögum samkvæmt að meta og bera saman umhverfisáhrif helstu valkosta framkvæmdar.
Hefði markmiðum mats á umhverfisáhrifum verið betur náð með slíkum samanburði og verður að telja það ágalla á matinu. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að framkvæmdaraðili verður ekki þvingaður til að kanna aðra kosti en þá sem raunhæfir eru, eða til greina koma, sbr. orðalag 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Auk þess hefur hann ákveðið forræði á framkvæmd sinni, svo sem áður er rakið. Starfsemi framkvæmdaraðila er bundin við góða hafnaraðstöðu og hafði hann gert tillögu að matsáætlun vegna starfseminnar á tveimur öðrum stöðum á landinu. Til framkvæmda þar kom hins vegar ekki og bendir ekkert í málinu til þess að framkvæmdaraðili eigi raunhæfa möguleika á framkvæmdum þar, t.a.m. með því að telja til réttar yfir lóðum þar eða af öðrum ástæðum. Í ljósi alls þessa, og með því að minna umfang framkvæmdarinnar kom til mats með óbeinum hætti og að gerð var grein fyrir núllkosti, verður að telja að eftir atvikum hafi nefndur ágalli ekki verið svo verulegur að með óásættanlegum hætti hafi verið fjallað um valkosti framkvæmdarinnar í skilningi 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005, sbr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Hefur að teknu tilliti til alls framangreinds ekki verið sýnt fram á að ekki verði byggt á því mati á umhverfisáhrifum sem fram fór í málinu og áliti Skipulagsstofnunar þar um.
Við málsmeðferð hins kærða starfsleyfis var brugðist við opinberri umræðu um loftgæði í Reykjanesbæ í tilefni af rekstri annarrar kísilverksmiðju þar. Var haldinn opinn fundur þar sem drög að starfsleyfinu voru kynnt og farið var yfir loftdreifispár sem Umhverfisstofnun hafði aflað við gerð starfsleyfis þess sem síðar var fellt úr gildi af úrskurðarnefndinni. Aflaði stofnunin þeirra gagna í því skyni að fá betri mynd af dreifingu loftmengunar í byggðinni í Reykjanesbæ. Við gerð þess starfsleyfis sem hér er til umfjöllunar fór enn fram gagnaöflun og lá fyrir minnisblað verkfræðistofu um samanburð á losun og meðhöndlun útblásturs frá fyrirhugaðri starfsemi við starfsemi hinnar kísilverksmiðjunnar. Á grundvelli m.a. greindra gagna og að fenginni reynslu var bætt við ákvæðum 3.19 og 3.20 í starfsleyfið vegna mögulegrar lyktarmengunar, en um hana var ekki fjallað í mati á umhverfisáhrifum þar sem ekki var gert ráð fyrir slíkri mengun. Með þessu uppfyllti Umhverfisstofnun rannsóknarskyldu sína með fullnægjandi hætti.
Kemur þá til skoðunar hvort að Umhverfisstofnun fór að lögum nr. 106/2000 við leyfisveitingu sína. Nánar er fjallað um hvað felist í því að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar í athugasemdum við 13. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 74/2005 um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 o.fl. Er þar tekið fram að sé leyfi veitt þar sem tekið er á einhverjum eða öllum þáttum með öðrum hætti en fram kemur í álitinu þurfi leyfisveitandi að geta fært rök fyrir niðurstöðu sinni. Ákvæðið kveði á um það að niðurstöður mats skuli teknar til athugunar við útgáfu leyfis til framkvæmda og hafi þetta ákvæði verið túlkað á þann veg að stjórnvaldið skuli, í ákvörðun um útgáfu leyfis til framkvæmda, vísa til framkominna upplýsinga og athugasemda úr matsferlinu og taka afstöðu til þeirra og geta þess sérstaklega hvaða sjónarmið liggi þar að baki. Ljóst er einnig að í rökstuddri afstöðu leyfisveitanda í skilningi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 verður að felast rökstuðningur sem uppfyllir áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar um. Skal m.a. í rökstuðningnum, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við það, sbr. 1. mgr. nefndrar 22. gr. Í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er í athugasemdum við fyrrnefnda 22. gr. tekið fram að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Það liggur í hlutarins eðli að því neikvæðari sem afstaða Skipulagsstofnunar er til fyrirhugaðrar starfsemi sem leyfisveitandi hyggst heimila þeim mun strangari kröfur verður að gera til þess að hann taki með vönduðum hætti rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar.
Rekstur kísilverksmiðju er mengandi starfsemi og eins og rakið er í málavaxtalýsingu var álit Skipulagsstofnunar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar á þá leið að sjónræn áhrif yrðu talsvert neikvæð frá næsta þéttbýli í Reykjanesbæ, að ekki yrðu verulega neikvæð áhrif á hljóðvist í íbúðarbyggð, styrkur mengunarefna myndi aukast og loftgæði rýrna. Þar sem um væri að ræða mikið magn mengunarefna sem myndu berast út í andrúmsloftið nærri íbúðarbyggð myndu áhrifin verða talsvert neikvæð. Áhrifin væru þó að mestu staðbundin og afturkræf að því undanskyldu að reikna mætti með uppsöfnun þungmálma á svæðinu. Áhrif af völdum losunar gróðurhúsalofttegunda yrðu talsvert neikvæð. Taldi stofnunin nauðsynlegt að setja skilyrði hvað varðaði útreikninga á dreifingu mengunarefna, losun þeirra og vöktun.
Í hinu kærða starfsleyfi Umhverfisstofnunar voru sett skilyrði sem Skipulagsstofnun tiltók í áliti sínu. Meðal annars var fjallað um vöktunarmælingar í gr. 4.2 og m.a. kveðið á um að vöktun skyldi taka mið af ákvæðum reglugerða, s.s. nr. 251/2002, um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu og upplýsingar til almennings. Reglugerð þessi féll úr gildi við gildistöku nýrrar en sambærilegrar reglugerðar sem er nr. 920/2016. Það athugist að sú reglugerð tók gildi fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis, en sá annmarki telst lítilsháttar. Svo sem nánar er lýst í málavaxtakafla fylgdi greinargerð Umhverfisstofnunar með hinu kærða starfsleyfi og kemur þar fram afstaða til mats á umhverfisáhrifum. Tekur hún einkum til umfjöllunar losunarmörk þungmálma og loftmengunar og er gerð grein fyrir því hvernig á þeim atriðum er tekið í starfsleyfinu, að teknu tilliti til álits Skipulagsstofnunar og mats á umhverfisáhrifum. Umhverfisstofnun fjallar hins vegar hvorki um hljóðvist né sjónræn áhrif framkvæmdarinnar, en hvoru tveggja heyrir þó undir fagsvið stofnunarinnar. Þannig er t.d. reglugerð nr. 724/2008 um hávaða sett með stoð í lögum nr. 7/1998, en á grundvelli þeirra laga gefur Umhverfisstofnun út starfsleyfi. Þá hefur stofnunin yfirumsjón með framkvæmd nefndrar reglugerðar, sbr. 2. mgr. 11. gr. hennar. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd hefur Umhverfisstofnun m.a. eftirlit með framkvæmd þeirra og í 69. gr. er tekið fram að við hönnun t.a.m. verksmiðja skuli þess gætt að mannvirkin falli sem best að svipmóti lands og að við mat á umhverfisáhrifum og afgreiðslu leyfisumsókna vegna slíkra framkvæmda skuli taka afstöðu til þessa atriðis. Var því tilefni til umfjöllunar um nefnd atriði af hálfu stofnunarinnar. Að teknu tilliti til þess að verksmiðja sú sem um ræðir mun rísa á iðnaðarsvæði og að endanlegt útlit hennar liggur ekki fyrir fyrr en að veitingu byggingarleyfis kemur, sem og þess að hávaðaviðmið voru tilgreind í starfsleyfinu, auk þess sem Skipulagsstofnun taldi að ekki yrðu verulega neikvæð áhrif á hljóðvist í íbúðarbyggð, verður nefndur annmarki þó ekki talinn verulegur. Verður af öllu því sem að framan er rakið talið að Umhverfisstofnun tekið rökstudda afstöðu í skilningi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.
Starfsemi sú sem hér um ræðir er háð ýmsum leyfum. Skal Umhverfisstofnun veita fyrir henni tvenns konar leyfi, annars vegar starfsleyfi á grundvelli laga nr. 7/1998 og hins vegar losunarleyfi skv. 8. gr. laga nr. 70/2012 um loftslagsmál. Í 5. mgr. nefndrar lagagreinar er tekið fram að stofnunin skuli eftir því sem mögulegt er leitast við að samræma málsmeðferð losunarleyfa og starfsleyfa. Löggjafinn hefur þannig gert ráð fyrir því að Umhverfisstofnun hafi leyfisveitingu þessa á sinni hendi og er ljóst af orðalagi laganna að ákveðin tengsl eru þar á milli. Getur ekki komið til vanhæfis af þeim sökum einum að sama stofnun fari með leyfisveitingu þegar sú skipan er fastákveðin með lögum.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var hið kærða starfsleyfi gefið út af Umhverfisstofnun 6. febrúar 2017 og í samræmi við 5. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 var útgáfa leyfisins auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 21. s.m. og tiltekið í auglýsingunni hver gildistími starfsleyfisins væri. Eins og áður segir ber Umhverfisstofnun við leyfisveitingu sína að fara að lögum nr. 106/2000 auk laga nr. 7/1998. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. fyrrnefndu laganna skal leyfisveitandi birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis. Í ákvörðun skal tilgreina kæruheimild og kærufrest þegar það á við. Hvorki var getið um kæruheimild né kærufrest í hinu kærða starfsleyfi eða greinargerð með því, auk þess sem álit Skipulagsstofnunar var ekki nefnt í auglýsingu Umhverfisstofnunar um útgáfu leyfisins. Framangreint er í andstöðu við áðurnefnd skýr fyrirmæli 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Tilgangur auglýsingar með lögákveðnum hætti er einkum sá að upplýsa almenning um að ákveðinni málsmeðferð hafi lokið með leyfisveitingu, gefa honum kost á að kynna sér forsendur þar að baki, m.a. hvað varðar umhverfisáhrif þess sem leyft er, og taka afstöðu til þess hvort ástæða sé til þess að kæra viðkomandi leyfi. Er hér um annmarka að ræða þó hann hafi ekki haft í för með sér réttarspjöll gagnvart kærendum, sem komu að kæru í málinu með réttum hætti og innan tilskilinna fresta.
Með hliðsjón af öllu því sem að framan greinir verður ekki talið að þeir form- eða efnisannmarkar séu á hinni kærðu starfsleyfisveitingu að valdið geti ógildingu hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Vísað er frá kæru Ellerts Grétarssonar.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 6. febrúar 2017 um að veita Thorsil ehf. starfsleyfi fyrir rekstri kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík.
____________________________________
Nanna Magnadóttir
______________________________ _____________________________
Ómar Stefánsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Geir Oddsson
