Fyrir var tekið mál nr. 86/2014, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2014 um að fyrirhuguð framleiðsluaukning álvers Norðuráls á Grundartanga um 50.000 tonn á ári, úr 300.000 tonna ársframleiðslu í allt að 350.000 tonna ársframleiðslu, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til umhverfis- og auðlindaráðuneytis, dags. 27. júlí 2014, er barst ráðuneytinu 28. s.m. og framsent var til úrskurðarnefndarinnar 5. ágúst s.á., kærir Umhverfisvaktin við Hvalfjörð, Kúludalsá, Akranesi, ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2014 um að fyrirhuguð framleiðsluaukning álvers Norðuráls á Grundartanga um 50.000 tonn á ári, úr 300.000 tonna ársframleiðslu í allt að 350.000 tonna ársframleiðslu, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að nefndin úrskurði um að framleiðsluaukningin skuli háð mati á umhverfisáhrifum.
Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 17. september 2014.
Málavextir: Í mars 2014 sendi framkvæmdaraðili, Norðurál á Grundartanga, fyrirspurn um matsskyldu til Skipulagsstofnunar vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar álvers framkvæmdaraðila úr 300.000 tonnum á ári í allt að 350.000 tonn á ári, skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. tl. 13. a. í 2. viðauka laganna.
Með bréfum, dags. 21. mars 2014, leitaði Skipulagsstofnun umsagna Hvalfjarðarsveitar, Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, Veðurstofu Íslands, Vinnueftirlitsins og Umhverfisstofnunar. Svar Vinnueftirlitsins er dags. 1. apríl s.á. og er þar ekki tekin afstaða til matsskyldu. Í svörum Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, dags. 8. s.m., Veðurstofu Íslands, dags. 12. s.m., og Hvalfjarðarsveitar, dags. 14. s.m. og 2. júní s.á., kemur fram að þeir aðilar telji framkvæmdina ekki matsskylda.
Í umsögnum Umhverfisstofnunar, dags. 11. apríl og 2. júní s.á., var niðurstaðan sú að framkvæmdin væri matsskyld. Stofnunin teldi umfjöllun skorta um ýmsa þætti varðandi fyrirhugaða stækkun álversins. Til dæmis vanti ítarlega umfjöllun um mengunarvarnir og valkosti varðandi mögulegar mótvægisaðgerðir til að mæta hættu á aukinni loftmengun vegna framleiðsluaukningarinnar. Stofnunin teldi jafnframt að eðlilegt væri að gera grein fyrir hlutfalli brennisteins í súráli í heildarlosun brennisteinstvíoxíðs frá álverinu. Mikilvægt væri að horfa til sammögnunaráhrifa þess iðnaðar sem væri á svæðinu, enda losi þessi fyrirtæki í sama viðtaka.
Framkvæmdaraðili svaraði umsögnum Umhverfisstofnunar, Hvalfjarðarsveitar og Veðurstofu Íslands með bréfum til Skipulagsstofnunar, dags. 26. maí, 4. og 5. júní 2014.
Skipulagsstofnun sendi framkvæmdaraðila fyrirspurn, dags. 19. júní s.á., um losunarheimildir á brennisteinstvíoxíði, ástæðu fyrir aukinni raunlosun brennisteinstvíoxíðs og hvort þess væri að vænta að losunin gæti orðið meiri en hún væri í dag. Í svarbréfi framkvæmdaraðila, dags. 24. s.m., kemur fram að líklegt sé að hámarkslosun á brennisteinstvíoxíði lækki úr 21 kg/t Al niður í 18 kg/t Al til samræmis við önnur starfsleyfi álvera á Íslandi. Losun eftir 2005 hafi yfirleitt verið á milli 11 og 12 kg/t Al og reiknað væri með því að losun yrði svipuð áfram.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, dags. 26. júní 2014, var komist að þeirri niðurstöðu að framleiðsluaukning framkvæmdaraðila um 50.000 tonn á ári, úr 300.000 tonnum í allt að 350.000 tonna ársframleiðslu, væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti til eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Málsrök kæranda: Kærandi segir nokkra veigamikla þætti liggja til grundvallar kærunni sem nauðsynlegt sé að taka mið af til að skipulagsyfirvöld séu fær um að taka afstöðu til þess hvort auka megi við mengun frá Grundartanga með því að leyfa framleiðsluaukningu framkvæmdaraðila.
Í fyrsta lagi þurfi að rannsaka samlegðaráhrif mengunar af völdum stóriðju á Grundartanga á lífríki og náttúru. Áhrif mengunar vegna iðjuveranna á svæðinu séu mun meiri en mælingar bendi til. Mengunarálag birtist m.a. í flúori í beinasýnum úr sauðfé og hrossum og heilsubresti búfjár. Mikilvægt sé að sérfræðingar sem sinni mengunarmælingum og úrvinnslu þeirra vinni saman til að fá sem gleggsta heildarmynd af stöðunni. Enn sé stuðst við rannsóknir á áhrifum flúors á dádýr í Noregi til að ákvarða þol íslensks búfjár. Dádýr sé erlend dýrategund sem búi við önnur lífsskilyrði en íslensk húsdýr. Alvarlegar vísbendingar séu um að flúormengun hafi valdið tjóni utan þynningarsvæða iðjuveranna. Stöðugar rannsóknir þurfi að eiga sér stað á búfjárafurðum til að tryggja fæðuöryggi vegna mengunar frá Grundartanga.
Ekki eigi að gefa afslátt af kröfum um mat á umhverfisáhrifum þó að annar mengandi iðnaður sé til staðar á svæðinu. Miklu fremur beri að gæta sérstakrar varúðar þegar teknar séu ákvarðanir um að auka mengun í umhverfi þar sem hættumerkin blasi við vegna mikillar mengunar. Mæla þurfi styrk flúors í andrúmslofti allan ársins hring, en ekki einungis yfir gróðrartímabilið, apríl til október. Koma þurfi á fót upplýsingamiðlun um loftgæði á rauntíma allt árið. Samkvæmt starfsleyfi framkvæmdaraðila sé heimilt að auka útsleppi flúors yfir vetrarmánuðina, þegar flúor í andrúmslofti sé ekki mældur, á þeim forsendum að það sé utan vaxtar- og beitartíma. Þetta standist ekki því hefð sé fyrir útigangi og vetrarbeit hrossa og sauðfjár og það sé skýlaus krafa að gætt sé að hreinleika haganna allan ársins hring með öflugri vöktun. Sé enda í starfsleyfi framkvæmdaraðila gert ráð fyrir því að unnt sé að stunda hefðbundinn búskap utan skilgreindra þynningarsvæða fyrir flúor og brennistein. Þynningarsvæði fyrir nefnd efni hafi verið þau sömu síðan framkvæmdaraðili hafi hafið starfsemi sína með fimm sinnum minni framleiðslu en nú sé. Miðað við núverandi flúorálag sé ekki unnt að halda því fram að landbúnaður í grennd við Grundartanga geti gengið eðlilega fyrir sig.
Mikilvægt sé að skipulagsyfirvöld leiti umsagna hagsmunaaðila þegar stefnt sé að því að auka mengandi iðnaðarframleiðslu í landbúnaðarhéraði. Ekki verði séð að Skipulagsstofnun hafi leitað slíkra umsagna þrátt fyrir að iðnaðarsvæði Grundartanga sé í landbúnaðarhéraði þar sem hagsmunasamtök bænda séu starfandi og þrátt fyrir að til séu íbúasamtök sem vinni að náttúruvernd og auknum náttúrugæðum.
Flestir viti nú um hið alvarlega mengunarslys sem orðið hafi í verksmiðju framkvæmdaraðila í ágúst 2006. Íbúar í grennd hafi enga hugmynd haft um slysið fyrr en mörgum mánuðum síðar og skort hafi verulega á rannsóknir í kjölfar þess. Skipulagsyfirvöldum beri nú þegar að láta þar til bæra aðila hanna viðbragðsáætlun vegna mengunarslysa á Grundartanga.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er vísað til þeirra röksemda og lagasjónarmiða sem fram koma í hinni kærðu ákvörðun. Mikilvægt sé að hafa í huga að ákvörðun um að framkvæmd skuli háð umhverfismati sé íþyngjandi í garð framkvæmdaraðila, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5081/2007. Af því leiði að stofnunin geti ekki tekið slíka ákvörðun nema fyrir liggi traustar og áreiðanlegar upplýsingar sem renni stoðum undir þann möguleika að hin fyrirhugaða framleiðsluaukning Norðuráls á Grundartanga hafi í för með sér veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Að mati stofnunarinnar liggi ekki fyrir slíkar upplýsingar í málinu.
Kærandi færi ekki rök fyrir þeirri fullyrðingu sinni að áhrif mengunar vegna iðjuveranna á Grundartanga séu mun meiri en mælingar bendi til, t.d. með vísan til gagna sem leiði í ljós réttmæti fullyrðingarinnar. Skipulagsstofnun bendi á að umhverfi verksmiðjanna á Grundartanga sé vaktað í samræmi við ákvæði í starfsleyfum þeirra. Bæði sé um að ræða beinar mælingar á styrk efna í lofti og vatni, sem og afleiddum áhrifum, s.s. styrk flúors í gróðri og beinum grasbíta. Jafnframt séu í gildi mörk fyrir styrk efna í andrúmslofti samkvæmt reglugerðum. Tryggja þurfi að mengun fari ekki yfir þau mörk utan þynningarsvæða.
Í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila hafi dreifing mengunarefna verið reiknuð út og sýnt fram á að mengun yrði ekki ofan marka utan þynningarsvæða að því undanskyldu að sólarhringsstyrkur brennisteinstvíoxíðs á Kríuvörðu myndi mælast ámóta oft ofan viðmiðunarmarka og verið hafi. Í þeim útreikningum hafi verið reiknuð dreifing miðað við losun mengunarefna frá báðum stóru verksmiðjunum á Grundartanga.
Ekki finnist ákvæði um leyfilegan styrk flúors í reglugerðum um styrk mengunarefna í andrúmslofti. Þau mörk sem stuðst sé við í starfsleyfum álvera á Íslandi séu komin úr norskum viðmiðunarmörkum. Eðlilegt væri að viðmiðunarmörk væru í reglugerðum eða starfsleyfum fyrirtækja en vafasamt sé að einstök fyrirtæki standi fyrir rannsóknum til að ákvarða slík mörk. Rannsókn á afleiðingum langtíma álags vegna flúors á íslenskt búfé þurfi að fara fram, enda sé það gert með því að vakta umhverfið í Hvalfirði, m.a. með því að mæla styrk flúors í beinum sauðfjár.
Kærandi haldi því fram að sá galli sé á núverandi umhverfisvöktun að styrkur flúors í andrúmslofti sé einungis mældur yfir vaxtartíma gróðurs frá apríl til október, en ekki allan ársins hring. Sú ábending kæranda eigi að vera til umfjöllunar við endurnýjun starfsleyfis hjá Umhverfisstofnun, en ekki þegar könnun á matsskyldu fari fram, þar sem ákvæði séu í núgildandi starfsleyfi framkvæmdaraðila um að rekstraraðili skuli standa fyrir „samfelldum mælingum“ á styrk flúors í andrúmslofti (gr. 5.1).
Þó að mælingar allan ársins hring gæfu aðra mynd en mælingar á sex mánuðum fái stofnunin ekki séð að það atriði eitt og sér leiði til þess að möguleiki væri á því að framkvæmdin hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og væri því matsskyld, enda ekki unnt að líta svo á að um verulega óafturkræf áhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu gæti verið að ræða sem ekki væri hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.
Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum komi m.a. fram að við ákvörðun um matsskyldu skuli Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lögin. Áður skuli stofnunin leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Hið tilvitnaða orðalag sé matskennt og áskilji ekki að stofnuninni beri strax að leita álits annarra en leyfisveitenda heldur þurfi að meta aðstæður og atvik í hverju máli. Að loknu því mati þurfi að taka afstöðu til þess hvort leita eigi álits annarra. Frá upphafi hafi stofnunin nær eingöngu leitað umsagna um tilkynningaskyldar framkvæmdir hjá leyfisveitendum og opinberum sérfræðistofnunum. Eins og það mál sem nú sé til umfjöllunar hafi legið fyrir stofnuninni og út frá þeim gögnum sem hún hafi haft undir höndum hafi ekki verið talið tilefni til að leita umsagna hagsmunaaðila. Niðurstöður umsagnaraðila hafi ekki verið á sama veg, en í því sambandi bendi stofnunin á að álits sé almennt aflað sem hluta af rannsókn máls með það að markmiði að það sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Ákvörðunarvaldið um það hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum hvíli hins vegar hjá Skipulagsstofnun skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 106/2000. Stofnunin hafi haft nægar upplýsingar til að taka ákvörðun í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili vísar kröfum kæranda á bug og bendir jafnframt á að ekki séu uppfyllt skilyrði þess að úrskurðarnefndin taki kæruna til efnismeðferðar. Kæran sé of seint fram komin þar sem kærufrestur hafi verið til 28. júlí 2014 en fram komi í bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytis að kæran hafi borist ráðuneytinu með tölvupósti þann dag. Kæran sé stimpluð um móttöku 29. s.m. en hafi verið móttekin hjá úrskurðarnefndinni 5. ágúst s.á. Því skuli vísa kærunni frá þar sem hún hafi borist eftir að kærufresti lauk, enda geti kæra með tölvupósti varla rofið kærufrest þar sem lögákveðið sé að hún skuli vera skrifleg og undirrituð. Þá hafi kærandi ekki lögvarða hagsmuni af ákvörðun Skipulagsstofnunar. Eigi hann hvorki beinna né verulegra hagsmuna að gæta og skorti á þau gögn sem sýna eigi fram á að lögákveðin skilyrði um aðild umhverfisverndarsamtaka séu uppfyllt, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Hvað efni málsins varði sé um að ræða aukningu á framleiðslu áls í álveri framkvæmdaraðila á Grundartanga. Aukningin sé einungis framkvæmd með tæknilegri þróunarvinnu þar sem gert sé mögulegt að leiða meiri rafstraum í gegnum núverandi kerlínur framkvæmdaraðila. Ekki sé þörf á neinum nýjum byggingum, ekki sé þörf á breytingu á stærð þynningarsvæðis og sé ekki reiknað með aukinni losun flúors. Engin breyting verði í raun á daglegri starfsemi álversins. Einungis sé verið að uppfæra og þróa búnað.
Árið 1995 hafi verið unnið mat á umhverfisáhrifum á allt að 180.000 tonna ársframleiðslu áls hjá framkvæmdaraðila á Grundartanga. Árið 2002 hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framleiðsluaukningar álversins í allt að 300.000 tonna ársframleiðslu. Nú liggi fyrir áform um að auka framleiðslu í álverinu um allt að 50.000 tonn á ári. Framleiðsluaukningin, sem byggi á straumhækkun, felist fyrst og fremst í tæknibreytingum og aukinni orku- og hráefnisnotkun, en ekki sé um að ræða fjölgun kera eða stækkun kerskála.
Skipulagsstofnun hafi sinnt lögboðinni rannsóknarskyldu sinni við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Leitað hafi verið álits lögboðinna aðila skv. 2. mgr. 6. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, auk Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, Umhverfisstofnunar, Veðurstofu Íslands og Vinnueftirlitsins. Ekki hafi borið að leita álits annarra en gert hafi verið. Þá hafi Skipulagsstofnun farið eftir lögbundnum viðmiðum í 3. viðauka laga nr. 106/2000 við töku ákvörðunarinnar.
Ekki sé ljóst hvað kærandi eigi við með því að samlegðaráhrif mengandi efna frá iðjuverunum á Grundartanga hafi ekki verið rannsökuð. Samkvæmt starfsleyfum iðnfyrirtækja þar séu umhverfisáhrif af starfseminni sérstaklega vöktuð og hafi verið það um áraraðir í samráði við Umhverfisstofnun. Staðreyndin sé sú að samlegðaráhrif vegna stóriðju á Grundartanga séu vel þekkt og megi sjá skýrslur um umhverfisvöktun á vef framkvæmdaraðila og Umhverfisstofnunar.
Áhrif flúors á búfénað hafi verið rannsökuð í tugi ára og séu vel þekkt. Á grundvelli þeirra rannsókna hafi viðmið um magn flúors í fóðri verið sett og á Íslandi sé alla jafna miðað við evrópsk viðmið sem séu 30 µg F/g. Viðmið í Bandaríkjunum séu 30-35 µg F/g. Í vöktunarskýrslum framkvæmdaraðila sjáist að styrkur flúors í grasi utan þynningarsvæðis á Grundartanga hafi aldrei mælst yfir 30 µg F/g, allt frá upphafi mælinga árið 1997. Hæsta gildi í grasi á síðasta ári hafi verið 7,9 µg F/g í Fannahlíð, sem sé við mörk þynningarsvæðis.
Bein og tennur á annað þúsund fjár á svæðinu hafi verið rannsökuð og dýralæknar hafi skoðað mun fleiri ær með reglubundnu eftirliti. Í þeim rannsóknum hafi aldrei fundist dæmi um neikvæð áhrif flúors á fé eða aðrar skepnur.
Flúor sé í dag mældur á vaxtartíma gróðurs, þar sem gróður taki ekki upp flúor á öðrum tíma. Það sé ekki rétt að framkvæmdaraðili hafi leyfi til að losa meiri flúor yfir vetrartímann. Slík heimild hafi verið til staðar einungis við ræsingu nýrra kera. Engin ný ker hafi verið tekin í gagnið síðustu árin og engin áform séu um það. Flúor í andrúmslofti sé afar erfitt að mæla í rauntíma. Notast sé við svokallaða síutækni þar sem sérstakar síur safni flúor úr andrúmsloftinu. Tilraunir með annan búnað sem mæli í rauntíma hafi ekki gefist vel og séu ónákvæmar. Innri mælitæki framkvæmdaraðila geti hinsvegar mælt flúor í útblæstri úr reykhreinsivirkjum og um rjáfur og því sé vel fylgst með losun flúors frá degi til dags.
Viðbragðsáætlun sé til staðar vegna frávika í starfsemi, þ. á m. mögulegra mengunarslysa. Að auki sé tilgreint í starfsleyfi félagsins að tilkynna þurfi Umhverfisstofnun um frávik.
——-
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en hafa verið höfð til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar var kærufrestur í máli þessu tilgreindur til 28. júlí 2014. Kærandi sendi kæruna þann dag sem viðhengi í tölvupósti til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og framsendi ráðuneytið kæruna 5. ágúst s.á. til úrskurðarnefndarinnar í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 5. mgr. 27. gr. þeirra laga telst kæra nógu snemma fram komin, ef bréf sem hefur hana að geyma, er komið til æðra stjórnvalds eða afhent pósti áður en fresturinn er liðinn. Tölvupóstur með kærunni ber með sér að hafa verið kominn til ráðuneytisins þann dag sem tilgreindur var í hinni kærðu ákvörðun sem lokadagur kærufrests. Þá verður talið afsakanlegt að kæru hafi verið beint að umhverfis- og auðlindaráðuneyti í stað úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, enda var kæruleið áður til ráðuneytisins. Verður að öllu framansögðu við það að miða að kæra hafi borist innan kærufrests óháð formi hennar, enda hvílir á úrskurðarnefndinni leiðbeiningarskylda skv. 1. mgr. áðurnefndrar 7. gr. stjórnsýslulaga um hvernig bæta skuli úr formgöllum ef ástæða er til.
Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2014 að fyrirhuguð framleiðsluaukning álvers Norðuráls á Grundartanga um 50.000 tonn á ári, úr 300.000 í allt að 350.000 tonna ársframleiðslu, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er því haldið fram af hálfu kæranda að ekki megi láta hjá líða að gera slíkt mat. Byggist það einkum á því að aukin framleiðsla muni valda aukinni mengun sem nú þegar sé of mikil í nágrenni iðjuversins. Er þess krafist að nefndin úrskurði um að framleiðsluaukningin skuli háð mati á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000, svo sem henni var breytt með 25. gr. laga nr. 131/2011, sæta ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu, enda fellur það utan valdheimilda hennar að ákveða að umrædd fyrirhuguð framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum, verði hinni kærðu ákvörðun hnekkt.
Í nefndri 14. gr. laga nr. 106/2000 segir að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varði kæruna fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en þau eru nr. 130/2011. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. þeirra laga geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Eitt þeirra tilvika er að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti kært nánar tilgreindar ákvarðanir, s.s. ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Í 4. mgr. 4. gr. laganna kemur svo fram að umhverfisverndarsamtök teljist samtök sem hafi umhverfisvernd að meginmarkmiði. Samtökin skuli vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald.
Kærandi er félag og hlutverk þess skv. 3. gr. laga félagsins er að: a) stuðla að verndun lífríkisins við Hvalfjörð, jafnt í sjó, lofti og á landi, b) að vinna að faglegri upplýsingaöflun með aðstoð sérfræðinga, c) að efla fræðslu um umhverfismál almennt og leiðir til úrbóta, d) að fylgjast með mengunarvörnum á svæðinu og gera tillögur til úrbóta eftir því sem þurfa þykir og e) að vera góð fyrirmynd í orði og verki. Samkvæmt 2. gr. geta þeir orðið félagar sem hafa áhuga á náttúru- og dýravernd, vilja stuðla að góðri umgengni um Hvalfjörð og í nágrenni hans og rækta virðingu fyrir lífríkinu meðal íbúanna. Samkvæmt upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað munu félagar vera um 90 talsins og á meðal gagna málsins er áritaður ársreikningur kæranda og skýrsla stjórnar hans fyrir starfsárið 2014. Uppfyllir kærandi því skilyrði 4. gr. laga nr. 130/2011 fyrir kæruaðild umhverfisverndarsamtaka.
Í 1. gr. laga nr. 106/2000 er gerð grein fyrir markmiðum laganna. Eiga þau m.a. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Jafnframt er það meðal annarra markmiða laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Í 1. viðauka við lögin, eins og þau voru á þeim tíma, eru taldar framkvæmdir sem ávallt eru háðar mati á umhverfisáhrifum en í 2. viðauka eru taldar framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Er þá metið í hverju tilviki, með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar, hvort þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum. Eru þar á meðal taldar breytingar og viðbætur við framkvæmdir skv. 1. og 2. viðauka sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. tl. 13. a. Með vísan til framangreinds töluliðar tilkynnti framkvæmdaraðili áform sín til Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 6. gr. laganna, en í ákvæðinu, eins og lögin voru á þeim tíma, er mælt fyrir um málsmeðferð framkvæmda sem kunni að vera háðar mati á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt nefndri 2. mgr. 6. mgr. laganna, sbr. 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005, sem þá var í gildi, skyldu ákveðin gögn fylgja tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar. Í samræmi við framangreint hafði tilkynningin um áform um framleiðsluaukningu í álveri framkvæmdaraðila m.a. að geyma framkvæmdalýsingu, umfjöllun um skipulag á svæðinu og lýsingu á staðháttum. Greint er frá umhverfisvöktun á Grundartanga og niðurstöðum hennar, en vöktuninni er ætlað að meta álag á umhverfið sem starfsemi iðjuvera þar veldur. Kemur fram að vöktunin fari fram samkvæmt umhverfisvöktunaráætlun sem samþykkt sé af Umhverfisstofnun og þar sé kveðið á um vöktun andrúmslofts, árvatns, gróðurs, grasbíta, lífríkis sjávar og umhverfis flæðigryfja í sjó. Loks er í tilkynningunni fjallað um möguleg umhverfisáhrif vegna framkvæmdarinnar. Í kjölfarið leitaði Skipulagsstofnun umsagna, eins og fram kemur í málavaxtalýsingu, en leita skal álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. áðurnefnda 2. mgr. 6. gr. Framkvæmdaraðili svaraði öllum álitsgerðum og í kjölfarið leitaði Skipulagsstofnun eftir nánari upplýsingum frá honum um losun brennisteinstvíoxíðs. Frekari álitsumleitan var á forræði Skipulagsstofnunar í samræmi við nefnt lagaákvæði, en ekki verður séð að til þess hafi verið sérstakt tilefni. Var framangreind málsmeðferð í samræmi við fyrirmæli laganna þar um.
Rekstur álvers er mengandi starfsemi og hefur 50.000 tonna framleiðsluaukning á ári óhjákvæmilega í för með sér aukin áhrif á umhverfið. Snýst ágreiningur máls þessa um það mat Skipulagsstofnunar að þau áhrif yrðu ekki umtalsverð í skilningi laga nr. 106/2000 og að þar með væri ekki þörf á mati á þeim.
Samkvæmt o. lið 3. gr. laganna eru umhverfisáhrif umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“ Í títtnefndri 2. mgr. 6. gr. sömu laga segir að fara skuli eftir viðmiðum í 3. viðauka við lögin þegar komist sé að niðurstöðu um hvort framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli þar með sæta mati á þeim áhrifum. Í nefndum 3. viðauka eru þeir þættir sem líta ber til taldir upp í þremur töluliðum og fjölda stafliða þar undir. Er þar fyrst tiltekið að athuga þurfi eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til stærðar og umfangs hennar, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, nýtingar náttúruauðlinda, úrgangsmyndunar, mengunar, ónæðis og slysahættu, sbr. 1. tl. Þá ber og að líta til staðsetningar framkvæmdar og þar skal athuga hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt er að framkvæmd hafi áhrif á, einkum með tilliti til landnotkunar sem fyrir er eða fyrirhuguð samkvæmt skipulagsáætlun, magns, gæða og getu til endurnýjunar náttúruauðlinda, verndarsvæða og álagsþols náttúrunnar, sbr. 2. tl. undir liðum i., ii., iii og iv. Vegna verndarsvæða er meðal annars vísað til friðlýstra náttúruminja og svæða sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd, svæða, sbr. gr. 4.21 í skipulagsreglugerð, sem njóta verndar í samræmi við reglugerð um varnir gegn mengun vatns og reglugerð um neysluvatn vegna grunnvatns- og strandmengunar og mengunar í ám og vötnum, sem og svæða sem njóta verndar samkvæmt samþykktum alþjóðlegra samninga sem Ísland er bundið af, og falli válistar hér undir. Um álagsþol náttúrunnar er tekið fram að viðkvæmni svæðis skuli athuga með tilliti til m.a. votlendissvæða, strandsvæða, náttúruverndarsvæða, þar með talið svæða á náttúruminjaskrá, upprunalegs gróðurlendis, svo sem skóglendis, og síðast en ekki síst svæða þar sem mengun er yfir viðmiðunargildum í lögum og reglugerðum. Loks ber að líta til eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar í ljósi áðurnefndra viðmiðana, sbr. 3. tl., einkum með tilliti til umfangs umhverfisáhrifa, þ.e. þess svæðis og fjölda fólks sem ætla má að verði fyrir áhrifum, tímalengdar, tíðni og óafturkræfi og sammögnunar umhverfisáhrifa sem og hverjar líkur séu á þeim o.fl.
Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hverjir áðurgreindra þátta vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð, en úrskurðarnefndin er þeirrar skoðunar að með hliðsjón af eðli og stærðargráðu þeirrar starfsemi sem hér er um deilt hefðu vel flest þeirra atriða sem talin eru í 3. viðauka átt að koma til skoðunar við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Í ákvörðun sinni gerir Skipulagsstofnun fyrst grein fyrir máli því sem fyrir liggi og meðferð þess. Reifuð eru framlögð gögn framkvæmdaraðila um fyrirhugaða framkvæmd, orku- og hráefnisnotkun, vöktun umhverfis, áhrif framleiðsluaukningar á umhverfið, losun gróðurhúsalofttegunda, áhrif á loftgæði og um samræmi við skipulagsáætlanir. Þá eru reifuð álit umsagnaraðila og viðbrögð framkvæmdaraðila við þeim. Loks kemst Skipulagsstofnun að
þeirri niðurstöðu að hin tilkynnta framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif „sbr. þau viðmið sem tilgreind eru í 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum“. Frekari tilvísanir til 3. viðauka eða heimfærslur til nánar tilgreindra tölu- og stafliða hans er hins vegar ekki að finna í niðurstöðunni, en eins og atvikum máls þessa er háttað hefði það aukið til muna á gagnsæi og skýrleika hennar.
Árið 1995 var unnið mat á umhverfisáhrifum fyrir allt að 180.000 tonna ársframleiðslu áls hjá framkvæmdaraðila og árið 2002 fór fram mat á umhverfisáhrifum framleiðsluaukningar álversins í allt að 300.000 tonna ársframleiðslu. Í niðurstöðu sinni tekur Skipulagsstofnun fram að þegar horft sé til beinna áhrifa fyrirhugaðrar aukningar telji stofnunin að taka beri mið af þeirri starfsemi sem lagt hafi verið mat á árið 2002 og niðurstöðum vöktunar á iðnaðarsvæði Grundartanga, en allítarleg gögn liggi fyrir um samlegðaráhrif álvers framkvæmdaraðila og járnblendiverksmiðju Elkem, sem byggja megi á. Frekari grein er ekki gerð fyrir efni þess mats sem fram fór árið 2002. Stofnunin leit á nefnt mat sem grunnlínu sem umfjöllun um áhrif framleiðsluaukningar skyldi miðast við. Þegar að hinni kærðu ákvörðun kom voru hinsvegar liðin 12 ár frá því að mat á umhverfisáhrifum var unnið og þá var í gildi eldra lagaumhverfi. Var því tilefni til að gera grein fyrir því í umfjöllun Skipulagsstofnunar hvort, og þá að hvaða leyti, forsendur væru aðrar en þá hvað varðar atvik sem og gildandi lög og reglugerðir.
Ákvarðanir stjórnvalda verða að vera ákveðnar og skýrar að efni til, að öðrum kosti geta málsaðilar og aðrir þeir sem telja til réttar vegna ákvörðunar vart gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni. Eins og áður hefur komið fram er úrskurðarnefndin þeirrar skoðunar að framsetningu hinnar kærðu ákvörðunar hafi um margt verið ábótavant og að tilefni hafi verið til nánari umfjöllunar um ákveðin atriði. Þrátt fyrir þá annmarka er það álit nefndarinnar að af heildarsamhengi hinnar kærðu ákvörðunar, þ.m.t. tilvísun til þess mats á umhverfisáhrifum sem fór fram árið 2002 og gagna, s.s. ítarlegra vöktunarskýrslna og úttektar á umhverfisáhrifum, sé hún nægilega skýr og leiði framangreindir annmarkar því ekki til ógildingar.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að fyrirhuguð framleiðsluaukning, sem byggi á straumhækkun, feli fyrst og fremst í sér tæknibreytingar og aukna orku- og hráefnisnotkun, en ekki sé um að ræða fjölgun kera eða stækkun kerskála. Er það og forsenda Skipulagsstofnunar að helstu beinu umhverfisáhrif felist í auknum útblæstri flúors og brennisteinstvíoxíðs og þá muni framleiðsluaukningin leiða til aukinnar losunar koltvíoxíðs. Er þessi forsenda í samræmi við gögn málsins sem áður hafa verið tilgreind. Í samræmi við framangreint er í niðurstöðukafla Skipulagsstofnunar fjallað frekar um brennisteinstvíoxíð og flúor og fallist á að bregðast þurfi við fyrirsjáanlegum auknum útblæstri á þeim efnum. Jafnframt er fallist á að mikilvægt sé að endurskoða loftdreifingarspár reglulega með tilliti til vöktunar og betri mælinga. Sýni vöktunarmælingar að ekki sé hægt að standa við ákvæði í starfsleyfum um að halda losun mengunarefna innan viðmiðunarmarka með tilliti til þynningarsvæðis, eigi fyrstu viðbrögð framkvæmdaraðila skilyrðislaust að felast í því að finna leiðir til að draga úr menguninni. Það megi meðal annars gera með bættum mengunarvarnarbúnaði eða kaupum á sem bestu hráefni. Einnig er tekið fram í inngangi niðurstöðukafla að Skipulagsstofnun telji að hafa beri í huga fyrirséðar breytingar sem gerðar verði á starfsleyfi framkvæmdaraðila með tilliti til hámarkslosunar á brennisteinstvíoxíði og áforma um bætt afsog frá kerum. Taldi Skipulagsstofnun að framleiðsluaukning framkvæmdaraðila væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.
Fyrir liggur að til grundvallar niðurstöðu Skipulagsstofnunar lágu upplýsingar úr mati á umhverfisáhrifum sem gert var 2002 og ítarlegar vöktunarskýrslur allt frá þeim tíma, auk annarra gagna. Í niðurstöðu er fjallað um tiltekin viðmið í 3. viðauka laga nr. 106/2000, án heimfærslu þó. Þannig er að finna umfjöllun um eðli framkvæmdar, sbr. tl. 1, einkum um sammögnunaráhrif með öðrum framkvæmdum á svæðinu, sbr. ii., og um mengun, sbr. iii. Um staðsetningu er einnig fjallað, einkum um álagsþol náttúrunnar með tilliti til svæða þar sem mengun er yfir viðmiðunargildum í lögum og reglugerðum, sbr. tl. 2.iv.(i), og er sú umfjöllun nokkuð ítarleg. Upplýsingar frá framkvæmdaraðila um ferskvatnssýni úr ám í Hvalfirði og sjósýni og upplýsingar um styrk efna í samanburði við mörk sem skilgreind eru í neysluvatnsreglugerð gáfu hins vegar tilefni fyrir stofnunina til að fjalla um aðrar reglugerðir á þessu lagasviði. Sama gildir um þær upplýsingar framkvæmdaraðila að marktækar breytingar væru til hækkunar á meðalstyrk flúors í kjálkabeinum lamba og fullorðins fjár milli áranna 1997-2012 en þó væri um að ræða marktæka breytingu til lækkunar á meðalstyrk flúors í lömbum milli áranna 2007-2012. Var ástæða til að Skipulagsstofnun fjallaði frekar um ástæður þessara breytinga. Loks er rétt að benda á að umfjöllun um umhverfisáhrif miðar að mestu leyti við þynningarsvæði en ekki er vikið að t.a.m. landnotkun þar fyrir utan eða mögulegum áhrifum á votlendissvæði. Þegar tekið er tillit til alls framangreinds þykir stofnunin þó hafa farið eftir þeim viðmiðum í 3. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem mestu máli skiptu við töku ákvörðunarinnar. Sérstaklega var litið til álagsþols náttúrunnar að teknu tilliti til þess að mengun hefði mælst yfir viðmiðunargildum reglugerða, en hvað það varðar lá einnig fyrir umsögn Veðurstofu Íslands þess efnis að miðað við fyrirhugaða framleiðsluaukningu myndi sá tími þar sem brennisteinstvíoxíð myndi mælast yfir gróðurverndarmörkum aukast um 0,1 prósentustig miðað við óbreyttan útblástur frá járnblendiverksmiðju Elkem. Þá lá fyrir í gögnum málsins að aukin losun myndi að öðru leyti rúmast innan heimilda starfsleyfis framkvæmdaraðila, eins og það var á þeim tíma sem ákvörðunin var tekin, en þær heimildir byggðu á mati á umhverfisáhrifum sem fram fór árið 2002. Loks var það forsenda fyrir niðurstöðu Skipulagsstofnunar að áform væru um ákveðnar mótvægisaðgerðir, t.d. bætt afsog frá kerum, en möguleiki á að vega upp á móti umhverfisáhrifum með mótvægisaðgerðum er eitt skilgreiningaratriða þess hvort þau áhrif teljist veruleg, sbr. o. lið 3. gr. laga nr. 106/2000, sem áður hefur verið rakinn. Að öllu framansögðu verður ekki hnekkt því mati Skipulagsstofnunar að framleiðsluaukning muni ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið, og þar sem ekki verður annað séð en að Skipulagsstofnun hafi við ákvörðunartöku sína gætt lögmætrar málsmeðferðar, aflað umsagna og tekið sjálfstæða afstöðu til ítarlegra gagna sem fyrir liggja í málinu, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, verður ekki talið um neina þá annmarka að ræða er raskað geti gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Er kröfu kærenda þar um því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til nefndarinnar.
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2014 um að fyrirhuguð framleiðsluaukning álvers Norðuráls á Grundartanga um 50.000 tonn á ári, úr 300.000 tonna ársframleiðslu í allt að 350.000 tonna ársframleiðslu, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Nanna Magnadóttir Geir Oddsson
Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur prófessors: Ég er sammála niðurstöðu meiri hluta úrskurðarnefndarinnar þess efnis að mál þetta skuli tekið til efnismeðferðar. Ég tel hins vegar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi með eftirfarandi rökum: Í gögnum framkvæmdaraðila, sem lögð hafa verið fyrir nefndina, kemur fram ráðagerð um frekari stækkun Norðuráls á Grundartanga, þ.e. til viðbótar við þá ríflega 15% framleiðsluaukningu sem áætluð er samkvæmt framangreindri tilkynningu hans. Framleiðsluaukningunni fylgir aukin hráefnisnotkun, orkunotkun, aukin losun gróðurhúsalofttegunda og ýmissa mengandi efna út í umhverfið, þ.m.t. flúors, að mestu leyti í línulegu hlutfalli við aukninguna. Með vísan til framangreinds og þess að nokkuð skortir á að Skipulagsstofnun hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að teknu tilliti til þess hvernig tilskipanir þær sem innleiddar eru með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafa verið túlkaðar af dómstól Evrópusambandsins (sjá einkum mál nr. C-431/92, C-72/95 og C-227/01), en þeir dómar hafa þýðingu við túlkun löggjafar Evrópska efnahagssvæðisins, og með vísan til þeirrar staðreyndar að engar tölulegar viðmiðanir er að finna í 5. tölul. 1. viðauka laga nr. 106/2000, tel ég að fella beri úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. júní 2014 um að fyrirhuguð framleiðsluaukning álvers Norðuráls á Grundartanga um 50.000 tonn á ári, úr 300.000 tonna ársframleiðslu í allt að 350.000 tonna ársframleiðslu, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Aðalheiður Jóhannsdóttir
