83/2015 Kjalvegur

Árið 2015, fimmtudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 83/2015, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 um að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar við breytingar á Kjalvegi á þriggja km kafla norðan Hvítár að Árbúðum, Bláskógabyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. september 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015, að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar við breytingar á Kjalvegi, Bláskógabyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá er gerð krafa um að kveðinn verði upp úrskurður til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda ef hin umdeilda framkvæmd hefst eða getur talist vera yfirvofandi, sbr. 1. og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.

Málsatvik og rök: Skipulagsstofnun barst 3. júlí 2015 tilkynning frá Vegagerðinni um fyrirhugaðar framkvæmdir skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var um að ræða breytingar á Kjalvegi á þriggja km kafla, norðan Hvítár að Árbúðum. Kom fram í meðfylgjandi greinargerð að gert væri ráð fyrir að vegarkaflinn myndi fylgja núverandi vegi á rúmlega eins km kafla en á um tveggja km kafla yrði hann lagður utan núverandi vegstæðis. Gert væri ráð fyrir að vegurinn yrði sex metra breiður og nokkuð byggður upp, eða um 0,5-0,7 metra yfir aðliggjandi landi, en fyllingar kynnu að verða hærri á sumum köflum. Var og tekið fram að framkvæmdin raski náttúruverndarsvæði sem skilgreint væri í svæðisskipulagi miðhálendisins.

Skipulagsstofnun leitaði álits Bláskógabyggðar, Ferðamálastofu, forsætisráðuneytis, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar áður en tekin var ákvörðun um matsskyldu. Með ákvörðun sinni 21. ágúst 2015 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Kærandi telur að fyrirhuguð framkvæmd, lagning vegar og efnistaka, sé háð mati á umhverfisáhrifum skv. a-lið 1. gr. og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en til vara skv. 6. gr. laganna. Þá hafi framkvæmdin ekki sætt mati í áætlun skv. lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Framkvæmdin við Kjalveg hafi verið unnin í áföngum og hafi Vegagerðin með þeim hætti talið sig geta komist hjá því að láta fara fram mat, þar sem hver framkvæmdakafli um sig sé svo lítill að ekki sé skylt að láta hann sæta mati á umhverfisáhrifum. Þetta sé alþekkt aðferð framkvæmdaaðila til þess að skjóta sér undan matsskyldu og sé það margdæmt fyrir Evrópudómstólnum að þetta vinnulag standist ekki löggjöfina um umhverfismat framkvæmda, nú tilskipun 2011/92/ESB, áður tilskipun 85/337/EBE. Skipulagsstofnun hafi borið við ákvörðun sína að líta til þess að ekki sé aðeins um að ræða þá þriggja km vegarlagningu heldur breytingu sem framundan sé á Kjalvegi sem sé alls um 170 km. Skipulagsstofnun hafi verið fullljóst hvernig Vegagerðin hafi hagað skiptingu framkvæmdarinnar á mörgum undanförnum árum og hefði í því ljósi sérstaklega borið að kveða á um matsskyldu.

Skipulagsstofnun var gefinn kostur á að tjá sig um stöðvunarkröfu kæranda en hefur kosið að láta hana ekki til sín taka þar sem stofnunin hafi ekki sérstakra hagsmuna að gæta af því hvort framkvæmd Vegagerðarinnar við Kjalveg verði stöðvuð eða ekki.

Vegagerðin krefst í fyrsta lagi frávísunar á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda. Hún byggi á röngum lagagrunni þar sem heimild til stöðvunar framkvæmda eigi við ákvarðanir sem heimili framkvæmdir og sé með því skilyrði að framkvæmdir séu hafnar eða yfirvofandi, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011. Kæran beinist að ákvörðun er varði matsskyldu framkvæmdar en heimili ekki sem slík framkvæmdina og sé kæranda því óheimilt að krefjast stöðvunar framkvæmda, en kærandi geri ekki kröfu um frestun réttaráhrifa ákvörðunarinnar skv. 3. mgr. 5. gr. Þá sé á það bent að þar sem sveitarstjórn hafi samþykkt og falið skipulagsfulltrúa að veita framkvæmdaleyfi myndi stöðvun ganga þvert gegn þeirri ákvörðun, sem ekki sé til umfjöllunar hér, og beri því að vísa málinu frá. Áðurnefnd 1. mgr. 5. gr. áskilji að verk sé hafið eða yfirvofandi. Ekki sé fyrirhugað að hefja vinnu við framkvæmdina fyrr en á næsta ári og beinist krafa um stöðvun á verki sem ekki sé hafið og ekki standi til að hefja fyrr en á næsta ári. Hafi kærandi því ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af stöðvun verksins og beri af þeim sökum að vísa stöðvunarkröfunni frá.

Stöðvunarkröfunni beri að hafna verði henni ekki vísað frá. Skilyrði þess að verða við kröfunni séu ekki uppfyllt þar sem verkið sem krafist sé stöðvunar á sé hvorki hafið né yfirvofandi í skilningi 5. gr. laga nr. 130/2011. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu minniháttar með tilliti til umhverfisáhrifa sem myndu hverfa á stuttum tíma ef fjarlægja þyrfti jarðefnið úr veginum og því engin ástæða til stöðvunar vegna þess að þær séu ekki afturkræfar.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og er ákvörðun um slíka frestun undantekning frá þeirri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.

Mál þetta snýst um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar um að ekki skuli fara fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar Vegagerðarinnar við Kjalveg í Bláskógabyggð. Sú ákvörðun felur ekki í sér sjálfstæðar heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun um samþykki umsóknar og útgáfu framkvæmdaleyfis skv. 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. einnig 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Í kærumáli vegna slíkrar stjórnvaldsákvörðunar er unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr.  laga nr. 130/2011.

Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis ákvarðana um mat á umhverfisáhrifum verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu hans um frestun framkvæmda. Að sama skapi er ekki tilefni til að úrskurðarnefndin fresti réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar.

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda vegna hinnar kærðu ákvörðunar.