Árið 2014, föstudaginn 22. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 44/2014, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Norðurþings frá 12. febrúar 2014 um að kæranda verði gert að fjarlægja smáhýsi af þaki húss að Hafnarstétt 7 á Húsavík og ákvörðun nefndarinnar frá 19. mars s.á. að hafna endurnýjun stöðuleyfis fyrir öðrum húsum en miðasöluhúsi á vegum kæranda á sama stað.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. maí 2014, sem barst nefndinni 22. s.m., kærir Málflutningsstofa Reykjavíkur f.h. Gentle Giants-Hvalaferðir ehf. ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Norðurþings frá 12. febrúar 2014 um að kæranda verði gert að fjarlægja smáhýsi af þaki húss að Hafnarstétt 7 á Húsavík og ákvörðun nefndarinnar frá 19. mars s.á. að hafna endurnýjun stöðuleyfis fyrir öðrum húsum en miðasöluhúsi á vegum kæranda á sama stað.
Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Þá er þess krafist að réttaráhrifum hinna kærðu ákvarðana um að fjarlægja skuli smáhýsi og hús á vegum kæranda á þaki Hafnarstéttar 7 verði frestað á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður málið nú tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til nefndrar kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Norðurþingi hinn 6. og 30. júní 2014.
Málavextir: Kærandi hefur frá árinu 2003 rekið ferðaþjónustufyrirtæki á Húsavík og hefur m.a. rekið veitinga- og minjagripasölu á þaki húss að Hafnarstétt 7. Hefur starfsemin verið í tveimur smáhýsum í skjóli tímabundinna rekstrar- og stöðuleyfa frá 1. maí til 31. september ár hvert. Á árunum 2010 og 2011 voru gerðar breytingar á aðstöðunni á þaki nefnds húss. Fékk kærandi stöðuleyfi fyrir þriðja smáhýsinu og palli en jafnframt var reist tengibygging milli smáhýsanna sem fyrir voru. Var aðstaðan nýtt undir veitingarekstur. Á árinu 2012 óskaði kærandi eftir því að fá áframhaldandi stöðuleyfi fyrir þeim mannvirkjum er tengdust nefndum rekstri ásamt stöðuleyfi fyrir fyrrgreindri tengibyggingu og var stöðuleyfi veitt til loka október 2012. Hinn 18. september 2012 var samþykkt deiliskipulag fyrir svæði sem tekur m.a. til fasteignarinnar að Hafnarstétt 7 og tók það gildi 5. desember s.á.
Að beiðni kæranda var stöðuleyfi fyrir áðurgreindum mannvirkjum framlengt til loka október 2013 og hinn 11. febrúar 2014 sótti kærandi aftur um endurnýjun stöðuleyfis vegna umræddra mannvirkja. Skipulags- og byggingarnefnd ákvað hins vegar á fundi 12. s.m. að fela byggingarfulltrúa að hlutast til um að smáhýsi á þaki Hafnarstéttar 7 yrðu fjarlægð fyrir 1. júní 2014 þar sem stöðuleyfi þeirra væru útrunnin og þau væru ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag. Bæjarstjórn samþykkti þá afgreiðslu hinn 18. febrúar 2014. Umsókn kæranda var síðan tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 19. mars s.á. þar sem henni var hafnað að öðru leyti en því að stöðuleyfi var veitt fyrir húsi því sem notað var sem miðasöluhús. Jafnframt var ítrekað að önnur hús á þakinu samræmdust ekki gildandi deiliskipulagi og skyldu því víkja. Sú afgreiðsla var staðfest í bæjarstjórn 25. s.m. Með tölvupósti óskaði kærandi eftir heimild fyrir áframhaldandi starfsemi veitingastaðarins Pallsins í þeirri mynd er verið hefði undanfarin ár en nefndin ítrekaði höfnun sína um áframhaldandi stöðuleyfi á fundi 23. apríl 2014 með skírskotun til fyrri ákvörðunar í málinu. Staðfesti bæjarstjórn þá ákvörðun 29. s.m.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun sé reist á ólögmætum grundvelli þar sem stöðuleyfi sé undantekning frá gildandi deiliskipulagi. Það að höfnunin sé rökstudd með því að torgsöluhúsin samræmist ekki breyttu deiliskipulagi fari á skjön við eðli og tilgang stöðuleyfa. Þá séu þau rök haldlaus að torgsöluhúsin samræmist ekki skilyrðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 enda sé ekki gerð krafa um að viðkomandi lausafjármunir uppfylli skilyrði byggingarreglugerðar um atvinnuhúsnæði skv. gr. 2.6.1. í reglugerðinni. Hafi byggingar- og skipulagsnefnd Norðurþings því byggt ákvörðun sína á ólögmætum skilyrðum sem ekki verði leidd af ákvæðum byggingareglugerðar. Í gildandi deiliskipulagi sé heimilað að bæta einni hæð við húsið að Hafnarstétt 7 og fari því tilvist umræddra lausafjármuna ekki í bága við skipulagið og hafi eðli og tilgangur torgsöluhúsanna ekki breyst með samtengingu þeirra.
Telji kærandi sig hafa átt réttmætar væntingar um veitingu áframhaldandi leyfis þar sem honum hafi upphaflega verið veitt ótímabundið stöðuleyfi fyrir torgsöluhúsunum á árinu 2004 og hafi það aldrei verið afturkallað. Auk þess hafi skipulags- og byggingarnefnd samþykkt rekstarleyfi tengd húsunum til ársins 2016.
Kæranda hafi ekki verið veittur kostur á að koma afstöðu sinni á framfæri, skila inn frekari gögnum eða kynna sér fyrirliggjandi gögn áður en hin kærða ákvörðun var tekin og ekki hafi farið fram viðhlítandi könnun á torgsöluhúsunum. Við ákvarðanatökuna hafi því hvorki verið gætt að andmælarétti kæranda né rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Að auki hafi rökstuðningur sveitarfélagins verið ómálefnalegur og óljóst hvaða gögn hafi legið til grundvallar eða vægi þeirra við ákvarðanatökuna. Þá hafi ekki verið gætt meðalhófs og jafnræðis þar sem samkeppnisaðilum kæranda hafi verið veitt stöðuleyfi fyrir sínum lausafjármunum og hefði mátt veita kæranda leyfi fyrir minni húsum í stað þess að synja honum alfarið um leyfi og kippa fótum undan rekstri hans.
Málsrök Norðurþings: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að umþrætt torgsöluhús ásamt tengibyggingu fullnægi ekki byggingarreglum auk þess sem engin heimild sé fyrir þeim í deiliskipulagi. Báðar ástæðurnar nægi til að kæranda verði gert að fjarlægja mannvirkin.
Deiliskipulag svæðisins frá árinu 2012 hafi verið unnið í samræmi við þær fyrirætlanir kæranda að flytja rekstur sinn að Hafnarstétt 5, en kærandi hafi keypt þá lóð af sveitarfélaginu með skuldbindingu um að ljúka við byggingu nýrra húsa undir rekstur sinn á lóðinni fyrir 31. maí 2011. Hafi því ekki verið gert ráð fyrir hinum umþrættu torgsöluhúsum á þaki Hafnarstéttar 7 við gerð fyrrgreinds skipulags sem ekki hafi sætt andmælum kæranda við kynningu og samþykkt þess. Í deiliskipulagi segi að byggingarmagn megi ekki fara fram yfir 45 m2 að flatarmáli og 3,5 m hæð. Kærandi sé nú þegar búinn að fá leyfi fyrir ríflega 45 m2 torgsöluhúsi sem framlengt hafi verið 19. mars 2014 og hafi sveitarfélagið því ekki heimild til frekari veitingu stöðuleyfa þar sem framangreint torgsöluhús fylli heimild deiliskipulagsins.
Tengibygging milli torgsöluhúsanna hafi verið byggð í leyfisleysi og uppfylli hún ekki undanþáguákvæði g-liðar gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar. Torgsöluhúsin ásamt tengibyggingu þeirra sé varanlega skeytt við húsið en að auki séu þau búin raf-, vatns- og fráveitulögnum. Af þeim sökum sé um byggingarleyfisskylda byggingu að ræða.
Kærandi hafi ekki fengið útgefið ótímabundið stöðuleyfi enda ekki gert ráð fyrir slíku leyfi í lögum eða reglugerðum og eldri undanþágur sem kunni að hafa verið veittar geti ekki vikið til hliðar ákvæðum deiliskipulags eftir gildistöku þess. Þá hljóti réttmætar væntingar kæranda að ráðast af gildandi deiliskipulagi. Hvað rekstrarleyfi til handa kæranda varði sé það mat sveitarfélagsins að það komi málinu ekki við enda gefið út fyrir gildistöku hins nýja deiliskipulags.
Málsmeðferð umdeildrar ákvörðunar hafi verið lögum samkvæmt. Fyrir liggi í gögnum málsins að kærandi hafi óskað eftir afgreiðslu þess samdægurs og hann hafi áður komið fram sínum sjónarmiðum. Öflun gagna hafi verið fullnægjandi og hafi m.a. verið farið á vettvang þegar veitt hafi verið stöðuleyfi árið 2012. Kæranda hafi verið veitt verulegt svigrúm til þess að fjarlægja lausafjármuni sína og ef eitthvað sé hafi hann notið tilhliðrunar umfram aðra aðila í veitingarekstri á sama svæði.
Niðurstaða: Í málinu liggur fyrir að hinar kærðu stjórnvaldsákvarðanir voru teknar 12. febrúar og 19. mars 2014. Verður að líta svo á að erindi kæranda, sem hann lagði fyrir skipulags- og byggingarnefnd Norðurþings hinn 23. apríl s.á., sé beiðni um endurupptöku þeirra ákvarðana. Ekki liggur fyrir að kæranda hafi verðið leiðbeint um kæruleiðir og kærufrest vegna greindra ákvarðana svo sem bar að gera skv. 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verða umdeildar ákvarðanir skipulags- og byggingarnefndar frá 12. febrúar og 19. mars 2014 því teknar til efnislegrar meðferðar með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga þar sem afsakanlegt þykir í ljósi atvika að kæra hafi borist að liðnum þeim kærufresti sem tiltekinn er í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki og reglugerðum settum með stoð í þeim sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 59. gr. laganna, svo sem henni var breytt með 30. gr. laga nr. 131/2011. Einskorðast valdheimildir úrskurðarnefndarinnar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana er undir hana eru bornar. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana, en telur það falla utan valdheimilda sinna að taka nýja ákvörðun verði hinni kærðu ákvörðun hnekkt.
Á þaki Hafnarstéttar 7 hefur verið starfrækt ferðaþjónusta á vegum kæranda og hefur sú starfsemi farið fram í þremur torgsöluhúsum, þ.e. miðasöluhúsi og tveimur tengdum torgsöluhúsum sem notuð hafa verið undir veitingarekstur. Einnig hefur kærandi verið með pall og veislutjald á sama svæði í tengslum við reksturinn. Hefur starfsemin verið rekin í skjóli stöðu- og rekstrarleyfa. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirra ákvarðana að synja um endurnýjun stöðuleyfis fyrir tilteknum húsum/smáhýsum er tengjast rekstri kæranda sem og að honum verði gert að fjarlægja þau. Er deilt um gildi upphaflegra stöðuleyfa, hvort það samrýmist nýju deiliskipulagi að veita áframhaldandi stöðuleyfi og af hálfu sveitarfélagsins er því haldið fram að að tiltekin torgsöluhús séu byggingarleyfisskyld eftir breytingar sem áttu sér stað á árunum 2010 og 2011.
Samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að reisa mannvirki nema með fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Á því eru þó undantekningar sem nánar eru útlistaðar í gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þá er í gr. 2.6.1. reglugerðarinnar kveðið á um veitingu stöðuleyfis en þar segir að ef lausafjármunum sé ætlað að standa í lengri tíma en tvo mánuði utan svæða þar sem sérstaklega sé gert ráð fyrir geymslu slíkra lausafjármuna skuli sækja um stöðuleyfi til leyfisveitanda. Er slíkt leyfi gefið út að hámarki til 12 mánaða nema ákvæði skipulags mæli fyrir um annað. Loks er kveðið á um heimild leyfisveitanda til að fjarlægja lausafjármuni án stöðuleyfis í gr. 2.6.2. reglugerðarinnar.
Af gögnum málsins verður ráðið að misbrestur hefur verið á því hvort eða hvaða gildistími var tilgreindur í stöðuleyfum þeim er veitt hafa verið kæranda í gegnum tíðina. Upprunalegt stöðuleyfi virðist hafa verið veitt kæranda á árinu 2004 án þess að gildistími þess væri tiltekinn. Á þeim tíma giltu ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998 og var tekið fram í gr. 4.41 að stöðuleyfi gæti gilt mest eitt ár í senn. Ber gr. 2.6.1. í núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012 einnig með sér að slík leyfi séu tímabundin eins og áður er rakið. Er því ekki hægt að fallast á þau sjónarmið kæranda að upphaflega hafi ótímabundið stöðuleyfi verið gefið út enda standa nefnd reglugerðarákvæði því í vegi. Það voru því engin gild stöðuleyfi til staðar fyrir smáhýsum kæranda á þaki Hafnarstéttar 7 þegar þau komu til umfjöllunar hjá skipulags- og byggingarnefnd Norðurþings 12. febrúar 2014. Var sú ákvörðun nefndarinnar að smáhýsin skyldu fjarlægð því byggð á réttum forsendum að þessu leyti.
Sveitarstjórn ber ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags og eru í því teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á, sbr. 1. mgr. 37. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Enga nauðsyn krefur til þess að fjalla um stöðuleyfi í deiliskipulagi. Hins vegar verður að telja að sveitarfélagi sé það heimilt í skjóli valdheimilda sinna, og í ljósi orðalags framangreindra lagaákvæða, að takmarka veitingu stöðuleyfa á ákveðnum svæðum. Enda er beinlínis gert ráð fyrir því að ákvæði skipulags geti tekið til stöðuleyfa, sbr. orðalag gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð. Í gildi er deiliskipulag miðhafnarsvæðis Húsavíkur sem samþykkt var 18. september 2012 og tók gildi 5. desember s.á. Samkvæmt deiliskipulaginu er heimild fyrir veitingu stöðuleyfis fyrir tveimur torgsöluhúsum af tiltekinni stærð á þaki húsa að Hafnarstétt 7 og 11. Þá er veitt heimild fyrir hækkun núverandi húss á lóðinni Hafnarstétt 7 um eina hæð. Samþykkt deiliskipulag er bindandi skv. gr. 4.7.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Getur sveitarfélagið því ekki farið út fyrir þær heimildir sem þar er kveðið á um. Var sú ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Norðurþings 12. febrúar 2014 að smáhýsin skyldu fjarlægð því einnig byggð á réttum forsendum að þessu leyti. Með sömu rökum verður að fallast á þau sjónarmið sveitarfélagsins að ekki sé heimilt að veita frekari stöðuleyfi en gert var með ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar 19. mars 2014 á þessu tiltekna svæði.
Þá verður hvorki séð af gögnum málsins að hinar kærðu ákvarðanir hafi byggt á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum né að atvik hafi breyst svo að skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku málsins væri fullnægt þegar erindi kæranda sama efnis var hafnað af skipulags- og byggingarnefnd Norðurþings 23. apríl 2014.
Loks verður ekki annað séð en að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar hafi verið fylgt. Þannig átti kærandi kost á að skila inn athugasemdum er hið nýja deiliskipulag var í vinnslu og meðalhófs gætt gagnvart honum með veitingu stöðuleyfa. Þá liggur það fyrir í gögnum málsins að byggingar- og skipulagsnefnd hafi kannað aðstæður á vettvangi á árinu 2012 og öflun gagna því verið fullnægjandi sem og að jafnræðis hafi verið gætt með því að samkeppnisaðila kæranda hafi verið gert að fjarlægja miðasöluhús sem eins var ástatt um og smáhýsi kæranda.
Með hliðsjón af öllu framangreindu er hafnað kröfu kæranda um ógildingu á hinum kærðu ákvörðunum og hefur þá ekki þýðingu að fjalla um mögulega byggingarleyfisskyldu svo sem haldið hefur verið fram af hálfu sveitarfélagsins.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Norðurþings frá 12. febrúar 2014 um að kæranda verði gert að fjarlægja smáhýsi af þaki húss að Hafnarstétt 7 á Húsavík og ákvörðun nefndarinnar frá 19. mars s.á. að hafna endurnýjun stöðuleyfis fyrir öðrum húsum en miðasöluhúsi á vegum kæranda á sama stað.
____________________________________
Nanna Magnadóttir
______________________________ _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir Þorsteinn Þorsteinsson
