Árið 2014, föstudaginn 23. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 69/2012, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðarbæjar frá 3. maí 2012 um að samþykkja deiliskipulag Silfurtúns.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. júlí 2012, er barst nefndinni sama dag, kæra G, Faxatúni 18, S, Faxatúni 20, K, Faxatúni 22, H, Faxatúni 24, og H, Faxatúni 26, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. maí 2012 að samþykkja deiliskipulag Silfurtúns. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að krafist sé að deiliskipulagið verði fellt úr gildi.
Úrskurðarnefndinni bárust gögn í málinu frá Garðabæ 7. september 2012.
Málavextir: Hinn 10. mars 2011 var á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar lögð fram lýsing á deiliskipulagi Túna. Lýsingin var kynnt á fundi með íbúum sama dag og var einnig send Skipulagsstofnun, sem gerði ekki athugasemdir við hana. Á fundi bæjarstjórnar 3. nóvember s.á. var ákveðið að kynning skyldi fara fram skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var hún haldin frá 11. nóvember til 12. desember s.á. og fundað með íbúum 21. nóvember s.á. Skipulagsnefnd samþykkti að auglýsa tillögu að deiliskipulagi og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu 19. janúar 2012, sbr. 1. mgr. 41. gr. laganna. Tillagan lá frammi frá 30. s.m. til 12. mars s.á. og bárust andmæli frá kærendum á þeim tíma. Var tillagan tekin fyrir að nýju hjá skipulagsnefnd 18. apríl s.á., ásamt greinargerð skipulagsráðgjafa vegna innsendra athugasemda, og samþykkt óbreytt. Staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu nefndarinnar 3. maí 2012. Athugasemdum viðkomandi aðila var svarað með bréfum, dags. 13. júní s.á. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birtist í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí s.á., að undangenginni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar, sem gerði ekki athugasemdir við birtingu þess. Við gildistöku skipulagsins féll úr gildi deiliskipulagið Silfurtún-Hofstaðamýri frá 2001 sem tók til hluta svæðisins, þ.e. leikskólans Bæjarbóls, skátaheimilisins Jötunheima og aðliggjandi útivistarsvæða.
Bæjarstjórn Garðabæjar hafði hinn 16. júní 2011 samþykkt deiliskipulagsbreytingu, sem fól í sér nýjan byggingarreit á lóð leikskólans Bæjarbóls við Bæjarbraut, og var byggingarleyfi fyrir bráðabirgðahúsi á lóð leikskólans gefið út í kjölfarið. Þessar ákvarðanir voru kærðar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og þess krafist að þær yrðu felldar úr gildi. Nefndin hafnaði kröfunni með úrskurði 26. ágúst 2011.
Málsrök kærenda: Kærendur mótmæla stækkun byggingarreits vegna skátaheimilisins Jötunheima. Vísa þeir til deiliskipulagsins þar sem fram komi að Silfurtún sé elsta þéttbýlisbyggð í bænum sem einkennist af þéttri lágreistri byggð einbýlishúsa og skoða skuli möguleika á eðlilegri endurnýjun svæðisins er taki mið af heildaryfirbragði hverfisins án þess að raska gæðum þess eða réttindum íbúa. Gera skuli bæjar- og húsakönnun, sem hafa skuli til hliðsjónar við gerð deiliskipulagstillögunnar, sbr. 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þannig verði tryggð næg þekking til að taka upplýstar ákvarðanir um verndun og gæði byggðar og einstakra húsa og til að tryggja gæði og yfirbragð hins byggða umhverfis til framtíðar. Kærendur telji að þegar deiliskipulag var upphaflega gert fyrir lóðina Bæjarbraut 7, Jötunheima, hafi ekki verið tekið tillit til umhverfisins og yfirbragðs hverfisins.
Kærendur bendi á að í öllu kynningarferlinu í aðdraganda þess að hið kærða deiliskipulag væri samþykkt, bæði á fundum og í skriflegum athugasemdum, hafi þeir gert athugasemdir við fyrirhugaðar breytingar á byggingarreit skátaheimilisins. Húsið sé tæpir 1000 m², hæð þess rúmlega 9 m, fyrir utan tveggja metra upphækkun lóðarinnar sem það standi á, eða samtals 11 m, en hámarkshæð íbúðarhúsanna sé 4,2 m. Kærendur telji að skipulagsnefnd, bæjarráð og bæjarstjórn hafi ekki haft í huga markmið deiliskipulagsins varðandi heildaryfirbragð hverfisins og þar með hafi gæðum hverfisins fyrir íbúa verið raskað. Með stækkun byggingarinnar og stækkun byggingarreits hafi ekki verið tekið mið af hinni þéttu lágreistu byggð sem lýst sé í deiliskipulaginu. Húsið Jötunheimar gnæfi yfir lágreist hverfið og hvers konar viðbyggingar geti ekki á neinn máta fallið að byggðinni.
Í öðru lagi snúi kröfur kærenda að landnotkun á lóðinni þar sem skátaheimilið standi, en þeir krefjist þess að svæðið verði skilgreint þannig að það sé einungis ætlað fyrir starfsemi sem tilheyri skátastarfi. Leyft hafi verið að leigja út veislusal á efri hæð hússins. Sú starfsemi hafi aldrei farið í grenndarkynningu og í gögnum um deiliskipulag hafi ekkert komið fram um hana heldur hafi bæjarstjórnendur haldið sig við skilgreiningu á blandaðri starfsemi. Þegar byggingin hafi fyrst verið grenndarkynnt hafi kynningin aldrei snúist um aðra starfsemi en skátastarf. Hús kærenda standi 30 til 100 m frá Jötunheimum og í þeim séu svefnherbergi sem snúi beint að skátaheimilinu. Kærendur hafi orðið fyrir verulegu ónæði frá starfsemi í skátaheimilinu og þá sérstaklega vegna nefnds veislusalar. Þá hafi börnin orðið fyrir áreitni á göngustígum vegna starfseminnar. Telji kærendur að brotið hafi verið gegn gr. 4.2.2 skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.
Í þriðja lagi geri kærendur athugasemdir við að ekki komi fram hversu lengi færanleg skólastofa megi vera á lóð leikskólans Bæjarbóls. Á svæðinu sé töluverð starfsemi sem gangi í berhögg við gr. 4.2.2 í skipulagsreglugerð um íbúðarsvæði. Bæjaryfirvöld hafi ekki komið til móts við óskir kærenda.
Í fjórða lagi fari kærendur fram á að göngustígur ofan við hús þeirra verði skilgreindur í deiliskipulagi. Stígurinn sé innan við tvo metra frá svefnherbergisgluggum þeirra og telji kærendur að með þessu sé einnig brotið gegn gr. 4.2.2 í skipulagreglugerð.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er þess krafist að ákvörðun bæjarstjórnar um deiliskipulag fyrir Silfurtún verði staðfest. Sveitarfélög skuli bera ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sbr. 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Við vinnslu skipulagsins hafi verið tekið tillit til þess að um sé að ræða þegar byggt hverfi. Reynt hafi verið að tryggja það byggðamynstur sem sé fyrir hendi og skilgreina byggingarreiti einstakra lóða og nýtingarhlutfall þeirra. Stefna aðalskipulags hafi verið lögð til grundvallar en þar sé svæðið skilgreint sem íbúðarsvæði, athafnasvæði og útivistarsvæði. Í greinargerð sé forsendum skipulagsins lýst og í samantekt um málsmeðferð megi sjá að við vinnslu þess hafi verið gætt ákvæða skipulagslaga um málsmeðferð.
Í kæru séu fyrst og fremst gerðar athugasemdir við lóð skátaheimilisins við Bæjarbraut 7. Stækkun byggingarreits á lóðinni og öllum viðbótarbyggingum sé mótmælt. Í þessu sambandi sé af hálfu Garðabæjar bent á að lóð skátaheimilisins hafi áður verið hluti af deiliskipulagi Mýra og Silfurtúns sem samþykkt hafi verið á árinu 2001. Lóðinni hafi verið lýst á eftirfarandi hátt: „Á lóð hjálparsveitar skáta er gert ráð fyrir húsi fyrir sameiginlega starfsemi sveitarinnar og Skátafélagsins Vífils og að þar verði bæði húsnæði fyrir félagsstarf og aðstaða fyrir tæki og búnað hjálparsveitarinnar. Hámarksmænishæð húss er 9,0 m og hámarksnýtingarhlutfall 0,4. Á lóðinni skal gera ráð fyrir 1 bílastæði pr. 35 fm en einnig er heimil nýting almennra bílastæða við húsagötu. Aðstaða fyrir stóra bíla og annan búnað hjálparsveitarinnar skal vera á bakhluta lóðarinnar. Á lóðinni er kvöð um gönguleið frá Faxatúni að Bæjarbraut.“
Í hinu nýja deiliskipulagi sé stærð lóðarinnar óbreytt en byggingarreitur stækkaður í þeim tilgangi að unnt verði að byggja lyftuhús við inngang og bæta aðgengi fatlaðs fólks að húsinu. Þá sé nýtingarhlutfall aukið í 0,6 og í greinargerð komi fram að um aukningu sé að ræða úr 0,5 en samanburður við eldra skipulag sýni aukningu á nýtingarhlutfalli úr 0,4 í 0,6. Með auknu nýtingarhlutfalli skapist möguleikar til að nýta ónýttan byggingarreit hússins til að byggja einnar hæðar viðbyggingu, en skortur sé á geymsluhúsnæði fyrir tæki og búnað hjálparsveitar skáta. Að sögn skipulagstjóra hafi við gerð skipulagsins verið rætt um aukið byggingarmagn á lóðinni, fyrst og fremst vegna stækkunar inngangs og hugsanlega vegna byggingar geymsluhúsnæðis. Hann telji að nægjanlegt sé að auka nýtingarhlutfall úr 0,4 í 0,5. Því muni Garðabær leggja tillögu fyrir skipulagsnefnd um leiðréttingu á nýtingarhlutfalli lóðarinnar.
Augljóst sé að með hinu nýja skipulagi sé á engan hátt verið að raska hagsmunum kærenda þótt byggingarreitur sé stækkaður og nýtingarhlutfall lóðar hækkað. Í því sambandi sé sérstaklega bent á að aðkoma að lóð skátaheimilisins sé frá Bæjarbraut, langt frá húsum kærenda. Umferð að húsinu geti því á engan hátt valdið kærendum óþægindum eða ónæði.
Í kæru sé því haldið fram að starfsemi í skátaheimilinu valdi íbúum óþægindum og ónæði. Vísi kærendur til þess að veitt hafi verið leyfi til að leigja út sal á efri hæð hússins og með því sé farið á svig við skilmála um að í húsnæðinu eigi eingöngu að fara fram skátastarfsemi. Sveitarfélagið bendi á að í skipulagi fyrir lóð skátaheimilisins frá árinu 2001 hafi verið gert ráð fyrir að hús risi á lóðinni fyrir sameiginlega starfsemi hjálparsveitar skáta og skátafélagsins Vífils. Í nýju skipulagi sé engin breyting á því. Húsnæðið sé nýtt í þessum tilgangi og almennt sé hægt að fullyrða að félagsstarf skáta sé ekki líklegt til að valda nágrönnum óþægindum eða ónæði þótt einstaka sinnum geti skapast þær aðstæður við útköll sveitarinnar að næturlagi að hávaði frá bifreiðum og tækjum raski næturró. Augljóst megi vera að deilur og ágreiningur um starfsemi í skátaheimilinu geti ekki valdið ógildingu á hinu kærða skipulagi.
Í kæru sé gerð athugasemd við að í deiliskipulaginu séu ekki ákvæði um hversu lengi færanleg kennslustofa fái að vera á lóð leikskólans Bæjarbóls. Í greinargerð deiliskipulags komi fram að um víkjandi byggingu sé að ræða en hvenær hún verði flutt ráðist af eftirspurn eftir leikskólaplássum eða ákvörðun um viðbyggingu við skólann. Með úrskurði, dags. 26. ágúst 2011, hafi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála staðfest útgáfu byggingarleyfis vegna byggingarinnar. Verði ekki séð að skortur á nánari tímasetningu leyfis geti valdið ógildingu á deiliskipulagi Silfurtúns.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulags Silfurtúns í Garðabæ, sem samþykkt var af bæjarstjórn Garðabæjar 3. maí 2012 að lokinni málsmeðferð skv. 40. og 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Um er að ræða byggt svæði sem að mestu leyti var án deiliskipulags en með hinu umdeilda deiliskipulagi var þó fellt inn í svæðið áður skipulagt grænt útivistar- og þjónustusvæði, Silfurtún-Hofstaðamýri, sem tók til leikskólans Bæjarbóls, skátaheimilisins Jötunheima og aðliggjandi útivistarsvæða.
Af hálfu kærenda er mótmælt stækkun byggingarreits á lóð skátaheimilisins og þess krafist að landnotkun verði skilgreind aðeins fyrir skátastarfsemi. Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016 er landnotkun blönduð á umræddu svæði, annars vegar athafnasvæði og hins vegar útivistarsvæði eða opið svæði til sérstakra nota. Í deiliskipulaginu er gerð grein fyrir landnotkun og er sú lýsing í fullu samræmi við aðalskipulagið, líkt og áskilið er í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Í eldra deiliskipulagi fyrir Silfurtún-Hofstaðamýri var gert ráð fyrir húsi fyrir sameiginlega starfsemi Hjálparsveitar skáta og Skátafélagsins Vífils sem myndi hýsa félagsstarf og aðstöðu fyrir tæki og búnað hjálparsveitarinnar. Skyldi hámarksmænishæð vera 9 m og hámarksnýtingarhlutfall 0,4. Með hinu kærða skipulagi var byggingarreitur stækkaður um 3 m til suðurs og nýtingarhlutfalli breytt í 0,6. Þá var gert ráð fyrir einnar hæðar viðbyggingu til norðurs þar sem var óbyggður hluti byggingarreits samkvæmt áður gildandi deiliskipulagi.
Sveitarstjórnir og skipulagsnefndir í hverju sveitarfélagi fara með skipulagsvaldið, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga. Í því valdi felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti en við töku skipulagsákvarðana ber m.a. að hafa í huga markmið þau sem tíunduð eru í a- til c-lið 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga um að við þróun byggðar sé tekið mið af efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum þörfum landsmanna, að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða og tryggja að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Með hliðsjón af framangreindu verður Garðabæ ekki talið skylt að skilgreina landnotkun þrengra en gert er í aðalskipulagi. Þá verður ekki annað séð en að rökin fyrir breytingunni hafi verið málefnaleg og í samræmi við nefnd viðmið en ástæður stækkunar byggingarreits til suðurs og hækkunar nýtingarhlutfalls voru m.a. tilgreindar sem bætt aðgengi fatlaðra. Eins verður ekki talið að breytingin sé slík, miðað við efnisheimildir í fyrra deiliskipulagi, að réttur kærenda sé fyrir borð borinn í skilningi áðurgreinds c-liðar. Loks verður að telja að sú ákvörðun að fella inn í hið umdeilda deiliskipulag svæðið sem deiliskipulag Silfurtúns-Hofstaðamýrar tók áður til, hafi verið í samræmi við 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga þess efnis að deiliskipulag skuli jafnan taka til svæða sem mynda heildstæða einingu.
Kærendur krefjast þess að göngustígur ofan við hús þeirra verði skilgreindur í deiliskipulagi. Í 6. mgr. gr. 4.16.2 í þágildandi skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 segir að gera skuli grein fyrir fyrirkomulagi göngustíga, eftir því sem við eigi, í deiliskipulagi, en hann er sýndur á mynd í greinargerð aðalskipulags. Í deiliskipulaginu kemur fram að stígurinn verði færður fjær lóðamörkum, en útfærslan sé sýnd sem hugmynd til nánari útfærslu og hönnunar sem unnin verði frekar á vegum bæjarins. Ekki er óheimilt að göngustígur sé svo nálægt íbúðarhúsnæði sem hann er nú. Þá er gert ráð fyrir að hann verði færður, sem er í samræmi við kröfur kærenda. Geta framangreind sjónarmið kærenda ekki haft áhrif á gildi hins umdeilda deiliskipulags.
Með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála hinn 26. ágúst 2011 var hafnað kröfu um ógildingu á deiliskipulagsbreytingu og byggingarleyfi vegna skólastofu á lóð leikskólans Bæjarbóls. Í hinu kærða deiliskipulagi Silfurtúns voru ekki gerðar neinar efnislegar breytingar á gildandi skipulagi að því er varðar lóð leikskólans, þótt getið sé þar um skólastofuna, og getur það ekki leitt til ógildingar skipulagsins þótt ekki sé þar tilgreint hversu lengi skólastofan megi standa á lóðinni.
Eins og lýst er í málavöxtum var fundað með íbúum um tillöguna, hún auglýst til kynningar lögum samkvæmt, fram komnum athugasemdum svarað, skipulagið síðar yfirfarið af Skipulagsstofnun og gildistaka þess auglýst í kjölfarið. Var málsmeðferð deiliskipulagsins því í samræmi við skipulagslög.
Að öllu framangreindu virtu verður ekki fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. maí 2012 um að samþykkja deiliskipulag Silfurtúns í Garðabæ.
_______________________________
Nanna Magnadóttir
___________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
