Árið 2012, fimmtudaginn 18. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 37/2012, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 28. mars 2012 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Bíldudalshöfn vegna lóðarinnar að Hafnarteigi 4, Vesturbyggð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. maí 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Óttar Yngvason, f.h. Rækjuvers ehf., eiganda fasteignarinnar að Strandgötu 2, Bíldudal, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 28. mars 2012 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Bíldudalshöfn vegna lóðarinnar nr. 4 við Hafnarteig. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að öllu leyti eða að hluta og að réttaráhrifum hennar verði frestað, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011.
Með tilliti til þess að hin kærða ákvörðun er skipulagsákvörðun, sem ekki leggur grunn að framkvæmdum nema áður komi til byggingarleyfi eða framkvæmdaleyfi sem sæta kæru til úrskurðarnefndarinnar, kemur krafa kæranda um frestun réttaráhrifa ekki til álita í máli þessu.
Úrskurðarnefndinni bárust gögn í málinu frá Vesturbyggð hinn 1. júní 2012.
Málavextir: Á lóðinni nr. 4 við Hafnarteig í Bíldudal er starfrækt kalkþörungaverksmiðja Íslenska kalkþörungafélagsins ehf. en fasteign kæranda liggur að umræddri lóð. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar hinn 12. september 2011 var tekið jákvætt í beiðni um að byggingarreitur á lóðinni yrði stækkaður en jafnframt var á það bent að þá væri þörf á nýju deiliskipulagi af svæðinu. Í framhaldi af því var á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 29. nóvember s.á. lögð fram til kynningar tillaga lóðarhafa að breyttu deiliskipulagi umrædds svæðis. Fól tillagan m.a. í sér stækkun byggingarreits og lóðar til norðvesturs og stækkun lóðar á fyllingu til norðurs. Jafnframt var lagt til að lóðamörkum Hafnarteigs 1 og Strandgötu 2 yrði breytt og að hætt yrði við gerð fyrirhugaðrar götu á milli lóðanna. Þá var tilgreint í gögnum að fyrir svæðið gilti deiliskipulag er samþykkt hefði verið á árinu 2005. Var tillagan samþykkt og henni vísað til hafnarstjórnar Vesturbyggðar, er samþykkti hana á fundi hinn 13. desember s.á. Samþykkti bæjarstjórn fundargerð hafnarstjórnar hinn 14. s.m.
Jafnhliða þessu var unnin umhverfisskýrsla fyrir Íslenska kalkþörungafélagið ehf. vegna tillögunnar. Óskaði byggingarfulltrúi með bréfi, dags. 14. desember s.á., eftir athugasemdum Skipulagsstofnunar við téða skýrslu í samræmi við 7. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum áætlana nr. 105/2006. Jafnframt var leitað umsagna Siglingastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar um framlagða tillögu.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar hinn 16. mars 2012 var tillagan tekin fyrir og svohljóðandi bókað: „Bæjarstjórn Vesturbyggðar samþykkti að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir Hafnarteig 4 á Bíldudal 14. desember 2011. Tillagan á uppdrætti og umhverfisskýrsla bæði merkt 24. nóvember 2011, voru auglýst skv. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Auglýst var frá 12. janúar 2012 til 20. febrúar 2012 og með framlengingu til 2. mars 2012. Athugasemdir bárust frá eftirtöldum aðilum: Sigurði Erni Hilmarssyni hdl. fyrir hönd íbúa við Tjarnarbraut 10, Óttari Yngvasyni forsvarsmanni Rækjuvers ehf. og Umhverfisstofnun. Skipulagsstofnun og Siglingastofnun gerðu ekki athugasemdir við tillöguna. Athugasemdir voru teknar fyrir og ræddar. Skipulags- og byggingarnefnd frestar erindinu og felur byggingarfulltrúa að gera drög að svörum og kynna á næsta fundi.“ Staðfesti bæjarstjórn téða fundargerð skipulags- og byggingarnefndar hinn 21. s.m.
Hinn 27. mars 2012 var tillagan tekin fyrir að nýju í skipulags- og byggingarnefnd og m.a. fært til bókar: „Byggingarfulltrúi leggur fram drög að svörum. Skipulags- og byggingarnefnd samþykkir svör byggingarfulltrúa. Skipulags- og byggingarnefnd fer fram á að Íslenska kalkþörungafélagið sýni fram á hvernig spornað verði við foki vegna aukins uppsáturs efnis á fyrirhugaðri landfyllingu og að vöktun á hávaðamengun á nærliggjandi lóðum fari jafnan fram. Að því loknu felur nefndin byggingarfulltrúa deiliskipulagið til fullnaðarafgreiðslu skv. skipulagslögum nr. 123/2010.“ Á fundi bæjarstjórnar hinn 28 s.m. var tekið undir fyrrgreindar kröfur skipulags- og byggingarnefndar en tillagan að öðru leyti samþykkt og byggingarfulltrúa falið deiliskipulagið til fullnaðarafgreiðslu. Birtist auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar í B-deild Stjórnartíðinda 24. maí 2012, að undangenginni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er því haldið fram að afgreiðsla og samþykkt hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar sé kveðið á um að sveitarstjórn skuli taka deiliskipulagstillögu til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar þegar frestur til athugasemda sé liðinn. Hafi athugasemdir borist skuli niðurstaða sveitarstjórnar auglýst. Sé það því hvorki á valdsviði skipulagsnefndar né byggingarfulltrúa að taka endanlega afstöðu til athugasemda eða að taka ákvörðun um að auglýsa ekki tillögu.
Allur annar undirbúningur sveitarfélagsins að hinni kærðu ákvörðun sé miklum annmörkum háður. Ákvörðunin sé unnin eftir fyrirsögn Íslenska kalkþörungafélagsins ehf. og ekkert sjálfstætt mat hafi verið lagt á málið af hálfu sveitarfélagsins, t.d. á umhverfisskýrslu félagsins. Þá hafi ekkert verið hugað að hagsmunum annarra aðila eða heildarhagsmunum sveitarfélagsins, svo sem hvílík áhrif svo mikil framkvæmd hefði fyrir ásýnd sveitarfélagsins.
Athugasemdir kæranda hafi verið afgreiddar án þess að rannsóknarreglu hafi verið gætt og án rökstuðnings svo sem vera beri, sbr. málsmeðferðareglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi meðalhófsregla verið þverbrotin, en sem dæmi megi nefna að engin þörf sé á því að skerða lóð kæranda í þessu skipulagsferli. Sé sú breyting með öllu órökstudd, enda óþörf. Enga nauðsyn hafi borið til að ætla Íslenska kalkþörungafélaginu ehf. svo stórt athafnasvæði sem gert sé með tillögunni. Sé óþarflega þrengt að öðrum aðilum, þ.á m. kæranda, með þessari ráðstöfun. Hafi óskum kæranda um að aðkoma hans að sjó yrði óbreytt í engu verið sinnt. Sé óviðunandi að samþykkt sé ný lóð þar sem starfrækja eigi rykmengandi starfsemi fyrir framan starfsstöð kæranda í átt til sjávar. Verði af þeim áformum sé líklegt að verksmiðjuhús kæranda verði ónothæft til vinnslu matvæla. Beri öllum sem komi að skipulagi byggðar að hafa í huga markmið skipulagslaga eins og þeim sé lýst í 1. gr. laganna. Hafi markmiðin ekki verið höfð í huga við gerð og afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar. Þá telji kærandi að ekki hafi verið gerð nægileg lagaleg grein fyrir umhverfisáhrifum framkvæmdanna í umhverfisskýrslu.
Málsrök Vesturbyggðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á að ógildingarkröfu kæranda verði hafnað. Afgreiðsla Vesturbyggðar á hinni umdeildu ákvörðun hafi verið að öllu leyti í samræmi við ákvæði 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulags- og byggingarnefnd hafi tekið afstöðu til framkominna athugasemda og jafnframt metið hvort ástæða væri til að gera breytingar á tillögunni. Bæjarstjórn hafi síðan tekið tillöguna til umræðu á fundi og samþykkt með formlegum hætti hið breytta deiliskipulag. Að því loknu hafi málið verið sent Skipulagsstofnun í samræmi við ákvæði 42. gr. laganna og þeim svarað er gert hefðu athugasemdir. Hafi Skipulagsstofnun talið að engir form- eða efnisgallar væru á tillögunni og hafi stofnunin ekki gert athugasemd við að breytingin yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Niðurstaða sveitarstjórnar hafi síðan verið auglýst eins og lög geri ráð fyrir.
Því sé alfarið hafnað að sveitarfélagið hafi við meðferð fyrrgreindrar deiliskipulagsbreytingar hvorki rækt rannsóknarskyldu sína né gætt meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Tillagan hafi verið auglýst og kallað eftir athugasemdum við hana en auk þess hafi verið leitað umsagna frá t.d. Umhverfisstofnun. Hafi umsagnir og athugasemdir verið teknar til faglegrar og efnislegrar umfjöllunar í skipulags- og byggingarnefnd þar sem m.a. hafi verið kallað eftir frekari skýringum frá Íslenska kalkþörungafélaginu ehf. um varnir gegn mengun á hráefni á athafnasvæði utan dyra, auk þess sem gerð hafi verið krafa um vöktun á hávaðamengun á nærliggjandi lóðum. Nauðsynlegt hafi verið að ráðast í fyrrgreinda breytingu á deiliskipulaginu með hliðsjón af áformum um að fullnýta starfsleyfi kalkþörungaverksmiðjunnar og auka rekstraröryggi hennar. Hafi kærandi ekki sýnt fram á að hægt væri að ná markmiðum sem að sé stefnt með öðrum hætti.
Með öllu sé órökstudd sú fullyrðing kæranda að umræddri starfsemi sé ætlað mun stærra landsvæði en þörf sé á og að þrengt sé að öðrum aðilum á svæðinu. Hafi við ákvörðun um stærð á athafnasvæði kalkþörunga verksmiðjunnar verið tekið tillit til umfangs starfseminnar. Sé ekki á nokkurn hátt gengið á rétt annarra á svæðinu.
Fullyrðing um að verksmiðjuhús kæranda verði ónothæft til vinnslu matvæla sé með öllu órökstudd. Í starfsleyfi fyrir verksmiðjuna frá 12. júlí 2006 séu mjög ítarleg ákvæði um varnir gegn mengun frá verksmiðjunni. Sé rekstraraðili bundinn af þeim ákvæðum og beri að fylgja þeim fyrirmælum um mengunarvarnir sem þar komi fram, svo og ákvæðum laga, reglugerða og samþykkta sem snúi að mengunarvörnum. Verði geymslu á hráefni á lóð þannig háttað að mengun verði ætíð innan leyfilegra marka. Sé gert ráð fyrir að stoðveggir verði notaðir til að skerma af hráefni og hindra þannig rykdreifingu frá því.
Fyrir liggi ítarleg umhverfisskýrsla þar sem fjallað sé um umhverfisáhrif þeirra breytinga sem deiliskipulagstillagan hafi í för með sér. Miði tillagan að því að fullnýta núverandi starfsleyfi verksmiðjunnar en áður en leyfið hafi verið gefið út á sínum tíma hafi farið fram ítarleg skoðun af hálfu hlutaðeigandi stjórnvalda á umhverfisáhrifum vegna verksmiðjunnar og fyrirhugaðra framkvæmda. Verði ekki séð að um matsskyldar framkvæmdir sé að ræða skv. III. kafla laga nr. 106/2000 og hafi Skipulagsstofnun metið það með sama hætti, þ.e. að ekki væri þörf á að meta umhverfisáhrif breytinganna.
Þá sé bent á að lóð kæranda nái ekki að sjó og afnot kæranda að lóð fram á sjávarkamb byggi ekki á sérstakri lóðarúthlutun, að því er séð verði. Virðist því um misskilning kæranda að ræða vegna athugasemda um breytingar á mörkum lóðar hans.
Niðurstaða: Í máli þessu er krafist ógildingar ákvörðunar um breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Bíldudalshöfn. Hinn 16. júní 2004 var samþykkt í bæjarstjórn Vesturbyggðar deiliskipulag landfyllingar og iðnaðarsvæðis við Bíldudalshöfn og hinn 14. september 2005 var samþykkt breyting á því skipulagi í bæjarstjórn. Leitt hefur verið í ljós að umrætt deiliskipulag var ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda, svo sem áskilið var í 4. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem í gildi voru þegar deiliskipulagið var samþykkt í sveitarstjórn. Var slík auglýsing skilyrði þess að deiliskipulagið öðlaðist gildi, sbr. 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, og hefur það því enga þýðingu að lögum. Með tilliti til þess að auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar, sem fól í sér breytingu á hinu óbirta deiliskipulagi, var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 24. maí 2012 þykir rétt að ógilda ákvörðunina með úrskurði þessum.
Uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu hefur dregist lítillega vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 28. mars 2012, um breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Bíldudalshöfn, er felld úr gildi.
________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________ _____________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
