Árið 2012, fimmtudaginn 13. september kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt.
Fyrir var tekið mál nr. 32/2008, kæra á samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 26. febrúar 2008 á breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar varðandi lóðina nr. 18 við Suðurgötu. Jafnframt er kærð ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 29. apríl 2008 um að veita byggingarleyfi fyrir 40 herbergja hóteli á lóðinni.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. maí 2008, er barst nefndinni 6. s.m., kærir Björgvin Þórðarson hdl., f.h. K, Suðurgötu 19, Hafnarfirði, samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 26. febrúar 2008 á breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar varðandi lóðina nr. 18 við Suðurgötu og ákvörðun bæjarstjórnar frá 29. apríl 2008 um að veita byggingarleyfi fyrir 40 herbergja hóteli á lóðinni.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða deiliskipulagsákvörðun og ákvörðun um veitingu byggingarleyfis verði felldar úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Engar framkvæmdir hafa átt sér stað samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi og hefur því ekki komið til þess að taka þyrfti afstöðu til stöðvunarkröfunnar.
Málavextir: Með auglýsingu birtri í Lögbirtingarblaðinu hinn 25. október 2007 auglýsti Hafnarfjarðarbær kynningu á breytingu á deiliskipulagi frá árinu 2002 fyrir Hafnarfjörð, miðbæ, svæði R4, skv. 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Kærandi, ásamt öðrum aðilum, skilaði inn athugasemdum á kynningartíma sem var til 6. desember s.á. Umrædd deiliskipulagsbreyting var samþykkt hinn 26. febrúar 2008 og birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 3. apríl s.á.
Ekki var í deiliskipulagi gert ráð fyrir uppbyggingu á lóðinni nr. 18 við Suðurgötu fyrir hina umdeildu skipulagsbreytingu. Kom fram í sérskilmálum fyrir lóðina að hún væri 229 m² og á henni væri 452,2 m² þjónustuhús á tveimur hæðum með risi. Nýtingarhlutfall væri 1,98 og yrði aðkoma almennings og aðfanga frá Strandgötu. Með hinni kærðu skipulagsákvörðun er lóðin stækkuð í 713,5 m², byggingarreitur stækkaður og hámarksgólfflötur byggingar á lóðinni heimilaður 1.700 m². Byggja má við núverandi hús og endurbyggja það að hluta, en sunnan við kjallara er heimiluð einnar hæðar bygging. Hámarksnýtingarhlutfall verður 2,38. Bifreiðastæði innan lóðar verða átta en nokkrum bílastæðum við íþróttahús er breytt í rútustæði og bifreiðastæðum austan við íþróttahús fjölgað um fjögur.
Byggingarleyfishafi sótti hinn 14. apríl 2008 um leyfi til að rífa húsið við Suðurgötu 18 að mestu leyti og byggja á lóðinni 40 herbergja hótel í samræmi við framlagðar teikningar. Var umsóknin tekin fyrir og samþykkt á fundi skipulags- og byggingarfulltrúa hinn 23. apríl 2008 og staðfest í bæjarstjórn 29. s.m. Engar framkvæmdir hafa átt sér stað í kjölfar samþykktar bæjarstjórnar um byggingarleyfið.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir málatilbúnað sinn á því að með hinni umdeildu hótelbyggingu sé útsýni frá húsi hans verulega skert og draga muni úr birtu og sól með auknu skuggavarpi í götunni. Umferð á svæðinu, sem sé of mikil fyrir, muni aukast verulega á öllum tímum sólarhrings og ekki eingöngu við breytta aðkomu hússins að Suðurgötu 18. Nú þegar sé veruleg starfsemi af allskyns toga á svæðinu, s.s. leikhús, hótel, íþróttahús og tónlistarskóli, sem stuðli að mikilli umferð á öllum tímum sólarhrings. Þá verði að hafa í huga umferð um svæðið vegna Flensborgarskóla, St. Jósepsspítala og íbúðarhverfa fyrir ofan Suðurgötuna. Akstur einka-, leigu- og bílaleigubíla auk rútubíla um svæðið sé nú þegar nægur þótt ekki bætist við 1.700 m² hótel með 40 herbergjum. Við umrædda götu, og nærliggjandi götur, búi barna- og fjölskyldufólk og því sé aukin umferð afar óskynsamleg. Loks sé á það bent að líklegt sé að helmingur þeirra níu bílastæða sem áætlað sé að fylgi hótelinu verði komin í notkun þegar starfsfólk hótelsins sé mætt til vinnu.
Jafnframt bendi kærandi á að umgangur á svæðinu muni aukast verulega. Flug séu allan sólarhringinn og hótelum fylgi flugrútur, leigu- og bílaleigubílar. Rekstri hótelsins sjálfs muni fylgja talsverð umferð og ónæði vegna þrifa á herbergjum og flutningi á þvotti, veitingum og birgðum, sem hafi í för með sér stöðuga umferð. Jafnframt megi reikna með útleigu á aðstöðu fyrir ráðstefnur o.fl. og óraunhæft sé því að áætla að þeir sem sæki í þjónustu hótelsins tilheyri aðeins einum markhópi og séu allir miklir notendur almenningssamgangna.
Þá bendi kærandi á að hús Prentsmiðju Hafnarfjarðar að Suðurgötu 18 sé 60 ára gamalt, með langa og merkilega sögu sem eitt elsta iðnaðarhús bæjarins. Það standi við götu með mörgum gömlum húsum þar sem íbúarnir hafi margir hverjir lagt talsvert á sig til að halda götumynd og útliti húsa í sinni upprunalegu mynd. Skipulagsyfirvöld myndu enda leggjast gegn miklum breytingum á flestum þessara húsa. Því sé algjörlega óásættanlegt að breyta prentsmiðjuhúsinu með því að hækka það og setja á það fjóra kvisti með svalagluggum, stækka það um 1.100 m², fjölga gluggum og byggja við það fjögurra hæða lyftuhús.
Framangreind upptalning, sem byggð sé á áralangri reynslu kæranda af sambýli við alla þá starfsemi sem þegar sé á svæðinu við Suðurgötu, leiði í ljós að starfsemi af þessari stærðargráðu sé ofaukið á umræddu svæði.
Loks telji kærandi augljóst, með vísan til ofanritaðs, að hið kærða deiliskipulag rýri verðmæti eignar hans og brjóti því gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga og 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að Suðurgata 18 sé skráð sem atvinnuhúsnæði og sé á miðbæjarsvæði Hafnarfjarðar. Hótelrekstur sé hluti af miðbæjarstarfsemi og samræmist vel notkun annarra bygginga á umræddum reit. Almennt sé ekki gert ráð fyrir bílastæðum í tengslum við hótel í miðbæjum, s.s. fjöldi dæma sýni, bæði erlendis og í Reykjavík. Einnig sé bent á að lenging á umræddu húsi hafi óveruleg áhrif á útsýni til vesturs. Húsið hafi verið lækkað um 10 cm frá auglýstri tillögu. Það sé nú 1,4 m hærra en íþróttahúsið en verði 2,2 m hærra en það eftir stækkun. Hækkun Suðurgötu 18 skerði eitthvað útsýni af efstu hæðum húsa beint fyrir ofan, en skuggavarp sýni að skuggi vegna hækkunar þess nái vart inn á lóðir húsanna kl. 17:00 á jafndægrum.
Rétt hafi verið staðið að öllum afgreiðslum í umræddu máli. Erindið hafi verið auglýst skv. 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga og kynningarfundur haldinn á auglýstum tíma. Fundurinn hafi einnig verið boðaður með bréfum til íbúa allra húsa í nágrenninu. Athugasemdir hafi borist og þeim verið svarað eftir bestu vitund. Byggingarnefndarteikningar, sem samþykktar hafi verið 23. apríl 2008, séu í samræmi við samþykkta deiliskipulagsbreytingu.
Athugasemdir byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er vísað til þess að sérstakt tillit hafi verið tekið til byggðar við Suðurgötu og í næsta nágrenni þegar breytingar á umræddu húsnæði hafi verið hannaðar. Margir íbúar í nágrenni lóðarinnar séu ánægðir með ætlaða starfsemi í húsinu. Fyrirhugaðar breytingar á húsnæðinu og notkun þess hafi verið samþykktar einróma á öllum stigum stjórnsýslunnar, sem sé afar óvenjulegt fyrir skipulagsbreytingar í miðbæ. Mótmæli kæranda séu ekki byggð á faglegum staðreyndum eða rökstuddum efnislegum ástæðum.
Bent sé á að samkvæmt samþykktum teikningum sé húsið 1.527 m² og nýtingarhlutfall 2,04, en í kæru sé ranglega sagt að húsið verði 1.700 m². Ýmislegt hafi verið gert til að halda heildarsvip hverfisins og láta húsið falla sem best að umhverfi sínu. Stærsta breytingin á húsinu sé stækkun þess til norðurs, á lóð við hlið hússins, en þessari lóð hafi verið úthlutað til stækkunar hússins árið 1958. Jafnframt sé ástæða til að nefna að í húsinu verði eitt lítið fundarherbergi fyrir u.þ.b. sex til átta manns, en misskilnings gæti í andmælum kæranda þegar hann nefni að í húsinu verði 500 manna ráðstefnu- og fundaraðstaða, enda hafi á heimasíðu hótelsins verið auglýst að slíkur fjöldi myndi rúmast í íþróttahúsi, safnaðarheimilinu og tónlistarskólanum í miðbæ Hafnarfjarðar en ekki í aðstöðu hótelsins.
Hafa verði í huga við mat á fram komnum athugasemdum við hina kærðu deiliskipulagsbreytingu að á undirskriftarlista þann er kærandi hafi útbúið hafi aðilar víðsvegar úr bænum ritað nafn sitt, auk íbúa í Kópavogi og Reykjavík. Þau andmæli gefi ekki rétta mynd af afstöðu nágranna við umdeilt deiliskipulag.
Rétt sé hjá kæranda að húsið sé gamalt en það sé jafnframt í slæmu ásigkomulagi. Það sé ekki friðað en byggingarleyfishafi vilji halda því í upprunalegri mynd að mestu leyti. Loks sé því mótmælt að sólskin og birta breytist.
Aðkoma að húsinu sé flutt niður fyrir það að Strandgötu þannig að aðkomu frá Suðurgötu verði lokað. Það þýði að engin umferð verði Suðurgötumegin, sem hljóti að vera betra en núverandi fyrirkomulag samkvæmt eldra deiliskipulagi. Bent sé á að verð íbúðarhúsnæðis sé oft hærra nær miðbæjum, líkt og í Reykjavík, þar sem ætíð sé mikil eftirspurn eftir húsnæði næst miðbæ. Þingholtin og svæði með póstnúmer 101 séu t.a.m. með dýrari hverfum borgarinnar, en þar séu mörg hótel í góðu sambýli við byggðina í kring. Hótel þyki góður kostur í nágrenni við íbúðarbyggð, enda séu hótel, og verði, svefn- og kyrrðarstaður þeirra sem þau sæki. Því megi halda fram að umdeild breyting á deiliskipulagi lóðarinnar við Suðurgötu 18 muni gera hús í nágrenninu verðmætari og umhverfið meira aðlaðandi, enda sé um að ræða endurbyggingu gamals hrörlegs húss sem taki mið af einkunnum húsa í götumyndinni.
Niðurstaða: Með hinni kærðu skipulagsákvörðun er lóðin Suðurgata 18 stækkuð um hátt í 500 m² og verður hún 713,5 m2. Þá verður byggingarreitur stækkaður og samanlagður hámarksgólfflötur byggingar á lóðinni ákvarðaður 1.700 m². Hámarksnýtingarhlutfall samkvæmt skipulaginu verður 2,38. Bílastæði innan lóðar eru átta en nokkrum bílastæðum við íþróttahús er breytt í rútustæði og stæðum austan við íþróttahús fjölgað um fjögur. Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi er fyrirhugað hús á lóðinni 1.527 m2 og eykst byggingarmagn á henni um 1.075 m2.
Umrædd deiliskipulagstillaga var auglýst og kynnt lögum samkvæmt, kynningarfundur haldinn með íbúum, afstaða tekin til fram kominna athugasemda og gagna aflað, svo sem um skuggamyndun, áður en ákvörðun var tekin í málinu. Verður ekki séð að formlegri meðferð skipulagstillögunnar hafi að ráði verið ábótavant en þó hefðu gögn um skuggavarp mátt vera ítarlegri og sýna skuggavarp við fleiri tímamörk en gert var.
Í deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, sem öðlaðist gildi hinn 19. október 2001, og breytt er með hinni kærðu ákvörðun, er kveðið á um bílastæði miðbæjarins. Segir þar m.a. að á verslunar- og þjónustusvæðum miðbæjarins séu öll bílastæði til almennrar notkunar fyrir svæðið í heild. Segir þar einnig að fyrir nýtt verslunar- og þjónustuhúsnæði skuli reikna eitt bílastæði fyrir hverja 50 m², en fyrir hvert stæði utan lóðar skuli koma gjald í bifreiðastæðasjóð. Átti þetta fyrirkomulag sér nokkra stoð í þágildandi Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 þar sem sagði að á ýmsum stöðum væri hægt að reikna með samnýtingu bifreiðastæða, einkum á miðsvæðum, og að í eldri hverfum væri hægt að víkja frá reglum skipulagsins um bifreiðastæði ef til þess lægju önnur veigamikil skipulagsleg sjónarmið.
Þegar bæjaryfirvöld samþykktu hina kærðu skipulagsákvörðun hinn 26. febrúar 2008 var tilvitnað aðalskipulag ekki lengur í gildi. Þess í stað gilti þá Aðalskipulag Hafnarfjarðar 2005-2025, en þar segir að bifreiðastæðaþörf skuli almennt vera leyst innan lóðar. Er ekki að finna í greinargerð þess skipulags ákvæði um samnýtingu bílastæða á miðsvæðum eða önnur ákvæði er sérstaklega lúta að lausn á bílastæðaþörf slíkra svæða. Segir hins vegar í greinargerð þess að varðandi bílastæði á atvinnu- og þjónustulóðum sé vísað til 3. kafla skipulagsreglugerðar.
Að því marki sem hinar kærðu ákvarðanir heimila aukið byggingarmagn á umræddri lóð verður við það að miða að þörf fyrir bílastæði vegna aukningarinnar verði leyst innan lóðar í samræmi við gildandi reglur um fjölda bílastæða. Í greinargerð með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu, sem færð er inn á uppdrátt að breytingunni, segir aðeins að átta bílastæði verði á lóðinni. Þá segir að nokkrum bílastæðum við íþróttahús verði breytt í rútustæði en bílastæðum austan við það verði fjölgað um fjögur. Bílastæðum fækki um þrjú frá því sem verið hafi.
Ljóst er að hvorki er fullnægt kröfum skipulagsreglugerðar né aðalskipulags um fjölda bílastæða fyrir umdeilda nýbyggingu samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu. Í 7. mgr. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 segir þó að unnt sé að víkja frá þessum lágmarksákvæðum í deiliskipulagi ef sýnt sé fram á að bílastæðaþörf sé minni eða unnt sé að uppfylla hana með öðrum hætti. Hafa bæjaryfirvöld vísað til þess að almennt sé ekki gert ráð fyrir bílastæðum fyrir hótel í miðbæjum og vísa jafnframt til athugunar sem gerð hafi verið á umferð um reitinn á álagstímum. Þrátt fyrir þessar ábendingar verður hins vegar ekki talið að bílastæðaþörf vegna fyrirhugaðrar starfsemi sé minni en gengur og gerist um ýmsa þjónustustarfsemi eða að hún sé svo óveruleg að leysa megi hana með átta bílastæðum innan lóðar. Samræmist hin kærða deilskipulagsbreyting því hvorki ákvæðum skipulagsreglugerðar né skilmálum þess aðalskipulags sem við á og verður hún því felld úr gildi.
Samþykkt sveitarstjórnar um að veita hið kærða byggingarleyfi var gerð hinn 29. apríl 2008. Í 5. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, sem giltu á þeim tíma, var kveðið á um að staðfesting sveitarstjórnar félli úr gildi ef byggingarleyfi hefði ekki verið gefið út innan 12 mánaða. Þá sagði í 1. mgr. 45. gr. laganna að byggingarleyfi félli úr gildi ef framkvæmdir væru eigi hafnar innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Engar framkvæmdir hafa átt sér stað á grundvelli hinnar kærðu samþykktar um byggingarleyfi og er hún því fallin úr gildi samkvæmt framangreindum ákvæðum. Verður kröfu um ógildingu hennar því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna tafa við gagnaöflun og sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 26. febrúar 2008 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar varðandi lóðina nr. 18 við Suðurgötu. Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar frá 29. apríl 2008, um að veita byggingarleyfi fyrir 40 herbergja hóteli á lóðinni, er vísað frá úrskurðarnefndinni.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Hildigunnur Haraldsdóttir
