Ár 2012, föstudaginn 1. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt.
Fyrir var tekið mál nr. 14/2008, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 11. desember 2007 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar er fól í sér heimild til byggingar sjö hæða húss á lóðinni að Strandgötu 26-30 í Hafnarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 5., 10. og 11. mars 2008, er bárust úrskurðarnefndinni hinn 6., 10. og 11. sama mánaðar, kæra E, eigandi hússins að Gunnarssundi 4, Þ, eigandi eignarhluta í Strandgötu 32 og Þ, Efstuhlíð 12, Hafnarfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 11. desember 2007 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, er fól í sér heimild til byggingar sjö hæða húss á lóðinni að Strandgötu 26-30 í Hafnarfirði. Tók ákvörðunin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 11. febrúar 2008. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða deiliskipulagsbreyting verði felld úr gildi.
Málavextir: Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag miðbæjar Hafnarfjarðar frá árinu 2001. Breyting var gerð á skipulaginu árið 2004 þar sem gert var ráð fyrir fjögurra hæða húsum, með risi og bílakjallara, á lóðunum að Strandgötu 26-28 og Strandgötu 30, með nýtingarhlutfall 2,6 og 3,2. Á árinu 2006 lagði rétthafi framangreindra lóða fram tillögu að breytingu lóðanna með ráðagerð um sameiningu þeirra, byggingu tólf hæða húss, með verslunar- og þjónustustarfsemi á fyrstu þremur hæðunum, en íbúðum í tveimur turnum á fjórðu til tólftu hæð. Nýtingarhlutfall sameinaðrar lóðar yrði 5,1. Eftir umfjöllun og kynningu málsins ákváðu skipulagsyfirvöld bæjarins í júní 2007 að auglýsa til kynningar skipulagstillögu þar sem gert var ráð fyrir níu hæða húsi á sameinaðri lóð að Strandgötu 26-30, með nýtingarhlutfall 4,47. Mikill fjöldi andmæla gegn tillögunni barst á kynningartíma hennar.
Hin auglýsta skipulagstillaga var síðan til frekari umfjöllunar hjá skipulagsyfirvöldum og urðu lyktir þær að bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkti hana með breytingum á fundi sínum hinn 11. desember 2007. Var nú gert ráð fyrir að húsið að Strandgötu 26-30 yrði sjö hæða og nýtingarhlutfall lóðarinnar 4,2.
Skutu kærendur skipulagsbreytingunni til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur bera fyrir sig að umdeildri deiliskipulagsbreytingu sé áfátt að formi og efni til.
Ekki hafi legið fyrir fullnægjandi upplýsingar við kynningu tillögunnar. Skýrsla um vindáhrif hafi ekki legið fyrir og ekki hafi verið sýnt fram á að mótvægisaðgerðir vegna vindáhrifa muni duga. Aðeins hafi verið gerð grein fyrir áhrifum skuggavarps að sumri en ekki að vetri þegar sól sé lægst á lofti. Ekki verði séð að skipulagstillagan geri ráð fyrir bílastæðum fyrir heimilað verslunar- og þjónusturými að Strandgötu 26-30 og ekkert sé fjallað um hvernig bregðast eigi við aukinni umferð sem auknu byggingarmagni muni fylgja. Þá sé ekki að finna upplýsingar um stærðir íbúða í fyrirhuguðum íbúðarturnum og hvort reglum um lágmarksfjölda bílastæða sé fylgt. Auk þess séu engin ákvæði um gerð og útlit bygginga, hvernig sorpmálum og vörumóttöku vegna atvinnuhúsnæðisins verði hagað og hvort skipulagsbreytingin sé í samræmi við gildandi aðalskipulag.
Með deiliskipulagi séu settar fram langtímaforsendur um byggð og umhverfi sem íbúar eigi að geta treyst. Engin málefnaleg eða lögmæt sjónarmið hafi verið færð fram fyrir hinni umdeildu breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar frá árinu 2001 eða bent á skipulagsrök að baki henni. Gengið sé gegn stefnu upphaflegs skipulags um að efla miðbæinn með því að skapa skjólsæla staði, en þar segi jafnframt að skuggavarp leiði til þess að slíkir staðir nýtist ekki nema lítinn hluta dags. Skipulagsbreytingin njóti ekki stuðnings bæjarbúa enda hafi engin mælt henni bót á kynningarfundum sem haldnir hafi verið. Með breytingunni séu bæjaryfirvöld að láta undan þrýstingi eins fyrirtækis vegna fjárhagslegra hagsmuna þess á kostnað grenndarhagsmuna annarra lóðarhafa. Gangi breytingin eftir sé skapað fordæmi um nýtingu annarra lóða í miðbænum, en hann sé annar tveggja miðbæjarkjarna sem eftir séu á suðvestur horni landsins.
Fyrirhugaðar sjö hæða turnbyggingar muni hafa veruleg grenndaráhrif vegna útsýnisskerðingar og sjónmengunar og falli byggingin ekki að byggðamynstri og ásýnd miðbæjarins. Verð- og notagildi fasteigna í nágrenninu muni rýrna vegna aukins skuggavarps og vindmögnunar, sem m.a. muni hafa bein áhrif á fasteignina að Gunnarsundi 4. Aukningu húsnæðis á svæðinu muni jafnframt fylgja aukin umferð og bílastæðavandi með tilheyrandi hávaða og loftmengun.
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Bæjaryfirvöld skírskota til þess að umrædd skipulagsbreyting hafi verið mjög vel kynnt. Forstigskynningarfundur hafi verið 2. apríl 2007 og hafi tilkynning um hann verið borin í hús. Þá hafi tillagan verið kynnt á fundi 16. ágúst 2007, sem auglýstur hafi verið í Lögbirtingablaði, Fréttablaði og Víkurfréttum og með bréfum til íbúa við Strandgötu 17-18, Austurgötu 22-36, Linnetsstíg, Gunnarssund og Mjósund 1-3. Kynning skipulagstillögunnar hafi verið á vegum Hafnarfjarðarbæjar en ekki lóðarhafa Standgötu 26-30, en eðlilegt hafi þótt að arkitektar tillögunnar kynntu hana á fundunum. Gerð hafi verið grein fyrir öllum tiltækum upplýsingum á kynningarfundum og þeir sem þess hafi óskað hafi fengið þær sendar. Viðbótargagna hafi verið aflað eftir þörfum, m.a. vegna spurninga um veðurfar sem fram hafi komið, endurunnið skuggavarp í tilefni af lækkun húsa o.fl.
Skuggamyndun vegna íbúðarturna aukist eitthvað, samanborið við skugga frá fjögurra hæða byggingu á lóð nr. 26-30 við Strandgötu, sem eldra skipulag hafi gert ráð fyrir. Þá breytist vindafar einnig. Athygli sé vakin á að nýbyggingin verði þrjár hæðir og verði þriðja hæðin inndregin. Húsið hafi verið lækkað um tvær hæðir í kjölfar kynningar og skýrslu Veðurvaktarinnar ehf. um vindskilyrði í miðbæ Hafnarfjarðar. Í deiliskipulagi miðbæjar sé kveðið á um að ef ekki sé hægt að uppfylla bílastæðaþörf við einstök hús megi reikna öll opinber bílastæði í miðbænum til almennrar notkunar fyrir svæðið í heild. Verið sé að vinna að lausn á bílastæðavanda miðbæjarins í samvinnu við verkfræðistofu.
Með hinni kærðu skipulagsbreytingu sé ekki verið að raska heildarsvip byggðar. Sá heildarsvipur felist í að samræmi sé í húsagerðum og byggingarstílum, þótt öll húsin þurfi ekki að vera nákvæmlega eins. Byggðin við Strandgötu, milli Lækjargötu og Reykjavíkurvegar, sé samansafn ólíkra byggingarstíla sem sé sundurlaus. Vart sé því hægt að tala þar um ákveðinn heildarsvip. Bakland Strandgötunnar, þ.e. Austurgata og Hverfisgata, hafi á sér mun heildstæðari svip bárujárnshúsa í smágerðum skala, þó að þar séu að sjálfsögðu undantekningar. Það yfirbragð beri að varðveita. Eini samfelldi hluti Strandgötunnar sem falli að þessari gömlu byggð sé hins vegar húsaröð austan götunnar, milli Gunnarssunds og Linnetstígs. Aðrar byggingar við Strandgötu séu misgamlar og í mismunandi stílbrigðum. Því megi halda fram að umrædd nýbygging feli í sér málamiðlun milli Strandgötu 24 og 32, en hvorug þeirra bygginga hafi teljandi „arkitektóniskt“ gildi. Þegar um slíkt sé að ræða gefist oft betur að nýbygging skeri sig frá hinum hvað útlit varði og hafi sjálfstætt „arkitektóniskt“ gildi, en fylgi húsalínum og þakkantshæðum að götu til að tryggja þar samfellu. Strandgatan hafi það gildi að sýna þróun bygginga á hinum ýmsu tímum. Umrædd nýbygging teljist til nýmódernisma og sé þannig viðbót við þá mörgu stíla sem Strandgatan hafi að geyma.
Með hinni kærðu ákvörðun sé verið að stuðla að auknu verslunarrými í miðbæ Hafnarfjarðar, en erfiðlega hafi gengið að fá fjárfesta til að byggja á umræddum lóðum og í miðbænum yfirleitt. Aukið verslunarrými sé til hagsbóta fyrir Hafnarfjörð í samkeppni við aðra miðbæi og verslunarmiðstöðvar. Til að sú fjárfesting sé arðbær verði að fylgja íbúðarhúsnæði, en umfang þess hafi verið minnkað mjög mikið frá upphaflegum tillögum. Við skipulag miðbæja hafi markaðslögmál yfirleitt áhrif á lóðaverð og húsastærðir. Þetta sé alþekkt lögmál í borgarhagfræði sem William Alonso hafi sett fram árið 1964. Helstu breytur séu þar tekjur einstaklinga og fyrirtækja, ferðakostnaður á lengdareiningu og fjarlægð frá borgarmiðju. Landverð sé þannig hæst næst borgarmiðju (miðbæ) og mestar kröfur þar gerðar um nýtingu til að mæta eðlilegum kröfum um arðsemi fjárfestingarinnar. Eðlisrök búi því að baki deiliskipulagsbreytingunni.
———————
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Lóðarhafa Strandgötu 26-30 var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu en ekkert svar hefur borist frá honum.
Niðurstaða: Fyrir hina umdeildu skipulagsbreytingu var í deiliskipulagi heimild fyrir allt að 1.765 m² fjögurra hæða húsi með lágu risi að Strandgötu 26-28 og 2.035 m² fjögurra hæða húsi ásamt kjallara að Strandgötu 30. Var hámarks nýtingarhlutfall fyrrgreindu lóðarinnar 2,6 en þeirrar síðarnefndu 3,2. Með hinni kærðu ákvörðun eru lóðir þessar sameinaðar og sameinuð lóð stækkuð. Er og heimiluð bygging þriggja hæða húss með bílakjallara og tveimur fjögurra hæða turnbyggingum upp úr húsinu. Hámarksbyggingarmagn er 7.360 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar 4,2. Gert er ráð fyrir verslun og þjónustu á fyrstu tveimur hæðum hússins, íbúðum og þjónustu á þriðju hæð og íbúðum á 4.-7. hæð í turnunum.
Umrædd deiliskipulagstillaga var auglýst og kynnt lögum samkvæmt, kynningarfundir haldnir með íbúum, afstaða tekin til fram kominna athugasemda og gagna aflað, svo sem um vindafar og skuggamyndun, áður en ákvörðun var tekin í málinu. Verður ekki séð að formlegri meðferð skipulagstillögunnar hafi verið ábótavant.
Hin kærða ákvörðun felur í sér heimild til að auka byggingarmagn á umræddum reit. Er og heimilað að fjölga íbúðum frá því sem var í eldra skipulagi, m.a. með byggingu tveggja íbúðarturna á 4.-7. hæð.
Í gr. 4.4.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 er fjallað um miðsvæði í skipulagáætlunum. Segir þar að þegar gert sé ráð fyrir íbúðum í deiliskipulagi miðsvæða skuli gera grein fyrir hvernig íbúum verði tryggður aðgangur að útivistar- og leiksvæðum og bílastæðum og hvernig ákvæðum mengunarvarnareglugerðar um hljóðvist verði fullnægt. Í hinni kærðu ákvörðun er ekkert fjallað um aðgang nýrra íbúða að útivistar- og leiksvæðum en fyrir liggur að í nágrenni umræddrar lóðar eru torg og opin svæði. Ekki er þar heldur fjallað um bílastæði að öðru leyti en því að heimilað er að byggja bílakjallara á einni hæð undir nýbyggingum á lóðinni.
Í deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, sem öðlaðist gildi hinn 19. október 2001, og breytt er með hinni kærðu ákvörðun, er kveðið á um bílastæði miðbæjar. Segir þar m.a. að aukinni bílastæðaþörf verði mætt með nýjum bílastæðakjöllurum, en stæði verði að verulegu leyti samtengd og samnýtt. Átti þetta fyrirkomulag nokkra stoð í ákvæði um bifreiðastæði í þágildandi Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 þar sem sagði að á ýmsum stöðum væri hægt að reikna með samnýtingu bifreiðastæða, einkum á miðsvæðum, og að í eldri hverfum væri hægt að víkja frá reglum skipulagsins um bifreiðastæði ef til þess lægju önnur veigamikil skipulagleg sjónarmið.
Þegar bæjaryfirvöld samþykktu hina kærðu ákvörðun hinn 11. desember 2007 var tilvitnað aðalskipulag ekki lengur í gildi. Þess í stað gilti þá Aðalskipulag Hafnarfjarðar 2005-2025, en þar segir að bifreiðastæðaþörf skuli almennt vera leyst innan lóðar. Er ekki að finna í greinargerð þess skipulags ákvæði um samnýtingu bílastæða á miðsvæðum eða önnur ákvæði er sérstaklega lúta að lausn á bílastæðaþörf slíkra svæða.
Að því marki sem hin kærða ákvörðun heimilar aukið byggingarmagn og fjölgun íbúða verður við það að miða að þörf fyrir bílastæði vegna aukningarinnar og nýrra íbúða verði leyst innan lóðar í samræmi við gildandi reglur um fjölda bílastæða, enda hefur ekki verið sýnt fram á að bílastæðaþörf sé minni en af reglunum leiðir eða unnt sé að uppfylla hana með öðrum hætti, sbr. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Ekki kemur fram í hinni kærðu skipulagsbreytingu hver sé fjöldi eða stærð fyrirhugaðra íbúða, eða hvernig rými fyrirhugaðrar byggingar skiptist milli notkunarflokka, og er því ekki unnt að reikna bílastæðakröfu fyrir bygginguna af nákvæmni. Hins vegar má áætla að 130-200 stæði þurfi til að fullnægja kröfum um bílastæði fyrir fyrirhugaðar byggingar á lóðinni en varla er hægt að gera ráð fyrir meira en 85 stæðum í áformuðum bílakjallara. Skortir þannig mikið á að fullnægt sé kröfum skipulagsreglugerðar og gildandi aðalskipulags um bifreiðastæði. Er hin kærða ákvörðun þannig haldin svo verulegum ágöllum að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega. Valda því miklar annir hjá úrskurðarnefndinni, auk þess sem afla þurfti nokkurra nýrra gagna í málinu.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 11. desember 2007, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, er felld úr gildi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Hildigunnur Haraldsdóttir
