Árið 2012, föstudaginn 8. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 7/2012, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrar frá 6. desember 2011 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Dalsbraut, frá Þingvallastræti að Miðhúsabraut, á Akureyri.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. febrúar 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Óskar Sigurðsson hrl., f.h. fimm íbúa og eigenda fasteigna að Hjarðarlundi 11, Kolgerði 3, Hörpulundi 19 og Grenilundi 11, Akureyri, þá ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrar frá 6. desember 2011 að samþykkja deiliskipulag fyrir Dalsbraut, frá Þingvallastræti að Miðhúsabraut. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Akureyrar 9. febrúar 2011 óskaði formaður nefndarinnar eftir því að vinna við deiliskipulag vegna fyrirhugaðrar gerðar Dalsbrautar yrði hafin. Var skipulagsstjóra falið að hefja undirbúning þess og var verkefnisnefnd skipuð í því skyni. Á fundi skipulagsnefndar 1. júní 2011 var lögð fram tillaga að skipulagslýsingu vegna fyrirhugaðs deiliskipulags og á fundi nefndarinnar 29. júní var lagt til við bæjarstjórn að skipulagslýsingin yrði kynnt almenningi og leitað umsagnar Skipulagsstofnunar og annarra umsagnaraðila um skipulagslýsinguna og matsskyldu framkvæmdarinnar. Bæjarráð samþykkti þá tillögu í umboði bæjarstjórnar hinn 7. júlí s.á.
Á fundi skipulagsnefndar 24. ágúst 2011 kynntu höfundar skipulagslýsingarinnar tillögu að deiliskipulagi og veghönnun fyrirhugaðrar Dalsbrautar. Þá var og lögð fram umsögn Skipulagsstofnunar ásamt ábendingum íbúa sem borist höfðu við kynningu skýrslunnar. Ábendingunum var vísað áfram til vinnuhópsins við skipulagsgerðina til frekari úrvinnslu og lagt til að haldinn yrði íbúafundur um fyrirhugaða skipulagstillögu. Sá fundur var haldinn 8. september 2011 þar sem m.a. var kynnt ný aðkoma að Lundarskóla. Hinn 14. s.m. samþykkti meirihluti skipulagsnefndar á fundi sínum að leggja til við bæjarstjórn að tillaga að deiliskipulagi um fyrirhugaða Dalsbraut, dags. 12. s.m., yrði auglýst til kynningar, en þá lá frammi húsakönnun, dags. sama dag. Samþykkti bæjarstjórn þá tillögu 20. september 2011.
Deiliskipulagstillagan var auglýst frá 28. september til 10. nóvember 2011 og lá þá frammi húsakönnun, ásamt skipulagslýsingu, dags. 30. maí s.á., og skýrslum um hljóðstig við Dalsbraut og Miðhúsabraut frá árinu 2003, athugun á þörf fyrir lagningu Dalsbrautar frá árinu 2010, umsögn um ávinning og kostnað og endurskoðun hljóðvarna við Dalsbraut frá sama ári.
Að lokinni kynningu var málið tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar 23. nóvember 2011 og fjallað um 54 athugasemdir sem borist höfðu. Hinn 30. s.m. voru tillögur að svörum skipulagsnefndar við fram komnum athugasemdum til umfjöllunar ásamt umsögnum Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar. Af hálfu Umhverfisstofnunar voru ekki gerðar athugasemdir við tillöguna, en Skipulagsstofnun taldi að rökstyðja þyrfti betur hvers vegna svokallaður núllkostur, sem fól í sér óbreytt ástand, hefði neikvæð áhrif á samgöngur. Lögð voru til svör við þeim athugasemdum sem borist höfðu og gerðar tillögur um breytingar á hinni kynntu skipulagstillögu. Ákveðið var að fella niður tillögu að nýrri aðkomu að Lundarskóla, útfærslu vegtengingar að skólanum frá Dalsbraut var breytt, kvöð var sett um girðingu milli íþróttasvæðis og Dalsbrautar og settir inn skilmálar um hámarkshæð bygginga á þegar byggðum lóðum. Lagði nefndin til við bæjarstjórn að skipulagstillagan svo breytt yrði samþykkt. Bæjarstjórn samþykkti hana síðan hinn 6. desember 2011 og öðlaðist hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. janúar 2012, að undangenginni athugun Skipulagsstofnunar lögum samkvæmt.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Á því er byggt að skilyrði Aðalskipulags Akureyrar 2005-2018 fyrir afgreiðslu hins kærða deiliskipulags séu ekki uppfyllt. Í aðalskipulaginu séu sett fram tiltekin skilyrði sem skipulagsyfirvöld þurfi að uppfylla áður en ráðist verði í umdeilda tengibraut og ákvörðun um nýtingu svæðisins tekin í deiliskipulagi. Þau skilyrði séu að áhrif af lagningu Miðhúsabrautar verði könnuð, aðrir möguleikar hafi verið reyndir til þrautar og að samráð hafi verið haft við íbúa og hverfisnefndir um hönnun.
Raunveruleg samfélagsþörf og nauðsyn fyrir umræddri tengibraut séu ekki til staðar. Fram komi í nýlegri skýrslu að Dalsbraut sunnan Þingvallastrætis sé ekki nauðsynleg vegna umferðarþunga í fyrirséðri framtíð. Núverandi gatnakerfi anni umferð nema á mótum Þingvallastrætis og Miðhúsabrautar, en við þeim vanda megi bregðast, t.d. með gerð hringtorgs. Af því myndi leiða að umferð á götum eins og Mýrarvegi minnkaði. Þá komi einnig fram í umræddri skýrslu að tilkoma Dalsbrautar sunnan Þingvallastrætis myndi ekki nema að litlu leyti draga úr umferð á Þórunnarstræti. Við mat á því hvort Dalsbraut kunni að létta á eða draga úr umferð, t.d. á Þórunnarstræti og Hlíðarbraut, þurfi að líta til þess að stór hluti umferðar um Þórunnarstræti eigi sér upphaf eða endi við þá götu og því sé ekki víst að tilkoma Dalsbrautar myndi draga þar úr umferð. Þá liggi fyrir að Naustahverfi, sem umræddri tengibraut sé ætlað að þjóna, sé ekki eins fjölmennt og stefnt hafi verið að og sé fyrirséð að uppbygging hverfisins verði hægari en gert hafi verið ráð fyrir. Ljóst sé að tilkoma þessarar fyrirhuguðu tengibrautar muni að litlu eða engu leyti létta á umferð um Þórunnarstræti þar sem bein leið í miðbæinn úr Naustahverfi sé um þá götu en ekki Dalsbraut.
Framangreindar niðurstöður séu í samræmi við eldri skýrslu sem einnig liggi fyrir í málinu. Þar komi fram að ekki sé þörf á lagningu Dalsbrautar heldur ætti fremur að draga úr umferðarhraða á Þórunnarstræti og leggja Mjólkursamlagsveg þegar umferðin um Þórunnarstræti og um megin gatnamót þeirrar götu yrði of mikil. Að öllu þessu virtu verði ekki talin raunveruleg samfélagsleg þörf eða nauðsyn fyrir tengibrautinni og því ekki uppfyllt skilyrði aðalskipulags fyrir slíkri framkvæmd.
Bent sé á að Skipulagsstofnun hafi gert athugasemdir við þá afstöðu bæjaryfirvalda að óbreytt gatnakerfi hefði neikvæð umhverfisáhrif með tilliti til samgangna fremur en óveruleg áhrif. Með því að fallast á þessa athugasemd Skipulagsstofnunar eftir auglýsingu tillögunnar hafi bæjaryfirvöld í raun samþykkt að ekki væru forsendur fyrir umræddri framkvæmd miðað við skilyrði aðalskipulags.
Þá liggi fyrir að ekki hafi verið haft samráð við íbúa eða hverfisnefndir um hönnun umræddrar tengibrautar, líkt og áskilið sé í aðalskipulagi, en í þeim áskilnaði felist aukin samráðsskylda fyrir sveitarfélagið frá því sem mælt sé fyrir um í 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Á fundi bæjaryfirvalda með íbúum, sem haldinn hafi verið 8. september 2011, hafi verið kynntur annar skipulagsuppdráttur en sá sem bæjarstjórn hafi samþykkt að auglýsa á fundi sínum 20. s.m. Meirihluti skipulagsnefndar hafi þá lagt til við bæjarstjórn að tillagan yrði auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Sú tillaga hafi ekki verið í samræmi við þá tillögu sem kynnt hafi verið íbúum skv. 40. gr. sömu laga. Annmarkar séu því á málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar og afgreiðsla hennar í andstöðu við fyrirmæli þeirrar lagagreinar.
Talsverðar breytingar hafi verið gerðar á áður auglýstum skipulagsgögnum við afgreiðslu skipulagstillögunnar. Sú ákvörðun bæjarstjórnar að auglýsa ekki tillöguna að nýju hafi því verið í andstöðu við 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga, en í ákvæðinu felist skylda sveitarstjórnar til að auglýsa deiliskipulagstillögu að nýju sé henni breytt í grundvallaratriðum. Ekki sé skýrt hvað felist í þessu hugtaki en hafa beri í huga að skipulagslög byggi á þeirri meginreglu að gefa skuli hagsmunaaðilum kost á að gera athugasemdir við efni skipulagstillagna áður en þær séu endanlega afgreiddar. Verði að telja heimild sveitarstjórnar til að auglýsa ekki breytta tillögu undantekningarreglu sem skýra eigi þröngt. Skyldan til að auglýsa breytta tillögu sé enn ríkari en ella þegar sérstök eða ströng skilyrði séu sett fyrir málsmeðferð í aðalskipulagi og þegar mál varði hagsmuni íbúa í nágrenni hins umrædda deiliskipulags og um sé að ræða framkvæmdir í þegar byggðu, rótgrónu íbúðarhverfi. Með deiliskipulaginu sé verið að breyta nærliggjandi byggð mikið enda sé verið að kljúfa skóla- og íbúðarhverfi með tengibraut. Slíkar brautir eigi ekki erindi inn á slíkt svæði og framkvæmdin sé í mótsögn við t.d. fyrirkomulag tengibrauta í nýrri hverfum á Akureyri.
Hafa verði í huga þau réttaröryggissjónarmið sem bundin séu við opinbera kynningu deiliskipulags. Borgarar þurfi að geta gert sér grein fyrir umfangi tillögunnar með skýrum hætti. Umboðsmaður Alþingis hafi ítrekað lagt áherslu á þessi sjónarmið og hið sama hafi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála gert í sínum úrskurðum. Farist slík kynning fyrir að meira eða minna leyti, verði að telja slíkt verulegan ágalla á málsmeðferð tillögunnar, sem leitt geti til ógildingar hennar. Hin umdeilda tillaga sem hér um ræði sé íþyngjandi í garð kærenda og annarra eigenda fasteigna og íbúa í næsta nágrenni, sem geri kröfu til vandaðrar málsmeðferðar í hvívetna.
Ekki hafi verið efnisleg skilyrði fyrir hinni kærðu ákvörðun og jafnframt brjóti hún gegn lögmætum væntingum íbúa, sem hafi mátt treysta því að fyrirmælum og skilyrðum aðalskipulags yrði mætt, færi svo að ráðist yrði í gerð tengibrautar á þessu svæði. Hin umdeilda ákvörðun feli í sér skerðingu á verðmæti fasteigna kærenda og einnig inngrip í fjölskyldulíf þeirra.
Af öllu framangreindu sé ljóst að fyrirliggjandi deiliskipulag uppfylli hvorki skilyrði aðalskipulags né taki tillit til réttmætra hagsmuna kærenda og ekki sé þar heldur gætt meðalhófs. Ákvörðun bæjarstjórnar feli í sér verulegt inngrip í réttindi kærenda og brotið sé gegn grenndar- og nábýlisrétti þeirra og lögmætum væntingum. Ákvörðunin fari gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. samningsviðauka nr. 1 í mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og beri með hliðsjón af greindum ágöllum að ógilda hana.
Málsrök Akureyrarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á að ógildingarkröfu kærenda verði hafnað.
Gert hafi verið ráð fyrir tengibrautinni Dalsbraut í aðalskipulagi Akureyrar allt frá árinu 1975, þó að í Aðalskipulagi 1998-2018 hafi skipulagi svæðis Dalsbrautar verið frestað. Hafi íbúum því mátt vera ljóst að ráðist yrði í vegtenginguna enda hafi uppbygging á íbúðarsvæðunum í nágrenni vegstæðisins borið þess merki. Árið 2004 hafi fyrsti hluti Dalsbrautar, frá Borgarbraut að Þingvallastræti, verið lagður og hafi núverandi meirihluti bæjarstjórnar lofað fyrir kosningar að vegtengingin yrði kláruð.
Í Aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 sé gert ráð fyrir lagningu Dalsbrautar og byggi hið kærða deiliskipulag á því aðalskipulagi. Áætlun um hana sé ekki ný af nálinni og margar skýrslur hafi verið unnar á meðgöngutíma hennar. Sú skýrsla sem kærendur vitni til máli sínu til stuðnings sé frá árinu 2000 og sé þar nánast ekkert tillit tekið til uppbyggingar í Naustahverfi og þarfa íbúa þess hverfis fyrir góðar tengingar á milli hverfa enda hafi hverfið þá ekki verið byggt. Þá hafi ýmislegt breyst síðan þau ákvæði aðalskipulags hafi verið sett sem kærendur vísi til. Megi í því sambandi benda á skýrslu um athugun á þörf fyrir lagningu Dalsbrautar, dags. 29. mars 2010, þar sem segi að Dalsbraut sunnan Þingvallastrætis sé ekki nauðsynleg vegna umferðarþunga í fyrirséðri framtíð, en lagning hennar muni engu að síður létta á eða draga úr vexti umferðar á öðrum leiðum eins og á Þingvallastræti, Þórunnarstræti og Hlíðarbraut. Jafnframt sé í skýrslunni talið að aðrar ástæður en umferðarþungi kunni að liggja því að baki að leggja Dalsbraut sunnan Þingvallastrætis. Augljósasti kostur Dalsbrautar sunnan Þingvallastrætis sé að leiðir muni styttast, samgöngur milli hverfa verða greiðari og umferðarkerfi Akureyrar heilsteyptara, sem stuðli að jafnari dreifingu umferðar. Einnig megi nefna skýrsluna „Dalsbraut/Miðhúsabraut – hvaða leið skuli valin m.t.t. umferðartækni og hljóðvistar, maí 2004“, en þar sé lagt til að fyrst verði farið í lagningu Dalsbrautar og síðar, ef uppbygging nýrra hverfa í norðvesturhluta bæjarins hefjist, verði farið að huga að lagningu Miðhúsabrautar. Þó hafi sú ákvörðun verið tekin á árinu 2006 að leggja Miðhúsabraut fyrst.
Hvað varði samfélagslega þörf fyrir Dalsbraut sé tekið fram að tengibrautum sé ætlað að tengja saman hverfi og auka þægindi íbúa í fleiri hverfum en þeim sem tengibrautir liggi um. Þannig verði íbúar einstakra hverfa að sæta því að um hverfi þeirra liggi tengibrautir sem þjóni því hverfi aðeins að hluta. Sérstaklega eigi það við þegar ný hverfi séu að byggjast upp sem kalli á betri tengingar. Uppbygging Naustahverfis muni taka lengri tíma en upphaflegar áætlanir hafi gert ráð fyrir, en I. og II. hluti Naustahverfis séu nánast fullbyggðir og þar séu nú 1.628 íbúar með lögheimili. Hverfisnefnd Naustahverfis hafi ítrekað sent áskorun til bæjaryfirvalda um að Dalsbraut yrði lögð sem fyrst. Uppbygging hverfisins muni halda áfram á næstu árum með væntanlegum auknum þrýstingi um lagningu Dalsbrautar ef ekki hefði verið brugðist við. Þess megi einnig geta að þegar tillaga að Aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 var auglýst fyrst hafi ekki verið gert ráð fyrir Dalsbraut sem tengibraut en vegna mótmæla frá um 1.270 manns við þeirri tillögu hafi ný tillaga verið auglýst, þar sem gert hafi verið ráð fyrir Dalsbrautinni. Að lokum sé vert að geta þess að legið hafi fyrir álit um að áætlaður fjárhagslegur ávinningur við lagningu Dalsbrautar yrði um 15-43 milljónir króna árlega.
Forhönnun götunnar, þ.e. lega hennar og umfang í landi, gönguleiðir, umferðarstýringar og umferðarhraði, hvar hljóðvarnir yrðu og útfærsla þeirra, hafi verið kynnt á opnum íbúafundi í Lundarskóla 8. september 2011, þar sem tillaga að deiliskipulaginu hafi einnig verið kynnt. Lokahönnun götunnar hafi þá ekki legið fyrir þar sem deiliskipulagið hafi enn verið í vinnslu. Fáar athugasemdir hafi þar komið fram og hafi þær ekki snúist efnislega um hönnun götunnar. Hafi hún því í framhaldi verið fullhönnuð í samræmi við kynnta hugmynd. Hugmynd um að setja götuna í stokk að hluta við Lundarskóla hafi verið slegin út af borðinu vegna kostnaðar og með hliðsjón af því að með umferðarljósum og hraðatakmörkun við skólalóðina yrði umferðaröryggi fullnægjandi. Fyrirliggjandi skipulagstillaga, sem kynnt hafi verið á fyrrgreindum íbúafundi, hafi falið í sér hugmyndir um breytingar á aðkomu að Lundarskóla sem sýnd hafi verið á viðkomandi uppdrætti til skýringar. Við endanlega vinnslu deiliskipulagstillögunnar, sem auglýst hafi verið til kynningar, hafi ekki verið gert ráð fyrir þeirri vegtengingu, en hún hefði náð inn á annað deiliskipulagssvæði. Þess í stað hafi verið sýndur stútur, innan marka skipulagstillögunnar, sem möguleiki fyrir nýja aðkomu. Síðar hafi verið fallið frá þeirri tengingu.
Skipulagslög geri ráð fyrir að tillögur geti tekið breytingum frá kynningarfundi þar til að ákvörðun sé tekin um að auglýsa hana, enda vandséð hvaða markmið væri með slíkri kynningu ef ekki væri unnt að taka til skoðunar athugasemdir sem fram kæmu. Hafi íbúar athugasemdir við breytingar sem kunni að hafa verið gerðar á tillögu, á tímabilinu frá kynningarfundi og þar til hún sé auglýst, geti þeir alltaf sent inn athugasemdir sínar sem skipulagsyfirvöld þurfi að taka afstöðu til og meta hvort gera skuli breytingar á tillögunni eftir auglýsingu, sbr. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga.
Að lokinni kynningu skipulagstillögunnar hafi verið ákveðið, vegna fjölda athugasemda, að falla frá tillögu að nýrri aðkomu að Lundarskóla og gera aðrar tilteknar breytingar til að koma til móts við þær athugasemdir. Með þeim breytingum, sem telja verði minni háttar, hafi verið dregið úr vægi og áhrifum skipulagstillögunnar á umhverfi grunnskólans og hafi því ekki verið þörf á að auglýsa tillöguna að nýju skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Akureyrarkaupstaður hafi síðan auglýst samþykkt deiliskipulagsins, þar sem umræddar breytingar séu taldar upp, eins og tilskilið sé í 41. gr. laganna.
Dalsbrautarsvæðið hafi verið skilgreint fyrir tengibraut í aðalskipulagi frá árinu 1975, þó framkvæmd hennar hafi verið frestað í nokkur skipti eins og heimilt hafi verið samkvæmt þágildandi skipulagslögum. Íbúum í nágrenninu hafi því mátt vera ljóst frá þeim tíma að gatan kæmi. Öll uppbygging á íbúðarsvæðunum í nágrenni vegstæðisins beri þess einnig merki að gert hafi verið ráð fyrir lagningu hennar. Þegar á árinu 2004 hafi fyrsti hluti Dalsbrautar, frá Borgarbraut að Þingvallastræti, verið lagður. Hið kærða deiliskipulag byggi á gildandi aðalskipulagi og skipulagsstefnu bæjaryfirvalda og hafi þverpólitísk samstaða verið fyrir lagningu Dalsbrautar.
Þrír af kærendum búi við götur sem séu næst hinu fyrirhugaða vegstæði Dalsbrautar, við Hjarðarlund, Hörpulund og Grenilund. Tveir af kærendum hafi hins vegar enga lögmæta hagsmuni, með vísan til grenndarsjónarmiða og væntinga, en þeir búi við Kolgerði í Gerðahverfi, sem sé fjarri vegstæði Dalsbrautar. Því sé eðlilegt að vísa kærumáli þessu frá hvað þá kærendur varði, enda eigi þeir engra hagmuna að gæta með tilliti til grenndarsjónarmiða eða mögulegrar skerðingar á verðmæti fasteigna þeirra.
Hvað varði mögulega skerðingu á verðmæti fasteigna þeirra þriggja kærenda sem búi næst umræddu vegstæði verði að hafa í huga að þeim sé tryggður réttur til skaðabóta skv. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, ef um slíkt sé að ræða. Möguleg skerðing á verðmæti fasteigna geti því ekki leitt til þess að ógilda eigi umdeilt deiliskipulag.
Með deiliskipulagi Dalsbrautar, sunnan Þingvallastrætis að Miðhúsabraut, hafi verið unnið að lögmætum skipulagsmarkmiðum, sem séu í samræmi við gildandi aðalskipulag. Skipulagsferillinn hafi verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010. Skipulagshugmyndir fyrir svæðið hafi verið kynntar á íbúafundi og skipulagstillagan hafi verið auglýst til kynningar lögum samkvæmt. Hin kærða ákvörðun sé því hvorki haldin þeim form né efnisannmörkum sem raskað geti gildi hennar.
—-
Málsaðilar hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er tekist á um gildi ákvæða hins kærða deiliskipulags um framlengingu Dalsbrautar á Akureyri til suðurs, frá vegtengingu við Lundarskóla að Miðhúsabraut. Með þeim framkvæmdum myndi Dalsbraut tengja Þingvallastræti við Miðhúsabraut.
Við undirbúning deiliskipulagsgerðarinnar var tekin saman lýsing, þar sem fram komu áform bæjarstjórnar, forsendur og stefna að baki skipulagsgerðinni ásamt áformum um fyrirhugaða kynningu og samráð við skipulagsgerðina. Kynningarfundir voru haldnir með einstökum hagsmunaaðilum og almenningi og leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um skipulagslýsinguna áður en bæjarstjórn tók ákvörðun um að auglýsa deiliskipulagstillögu til kynningar. Þótt vikið sé frá kynntum fyrirætlunum í skipulagslýsingu eða skipulagsdrögum breytt áður en sveitarstjórn samþykkir að auglýsa skipulagstillögu til kynningar, er ekki gerð krafa í lögum um að endurtaka þurfi undirbúningsferlið, líkt og kveðið er á um í 5. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þegar auglýstri skipulagstillögu er breytt í grundvallaratriðum. Var undirbúningur tillögunnar því í samræmi við ákvæði 40. gr. skipulagslaga.
Skipulagstillagan var auglýst til kynningar með lögboðnum athugasemdafresti, hún tekin til umfjöllunar í bæjarstjórn að þeim fresti loknum, að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar, og afstaða tekin til fram kominna athugasemda skv. 1. og 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Niðurstaða bæjarstjórnar var auglýst, svo sem áskilið er í 4. mgr. sömu lagagreinar. Með tilliti til fram kominna athugasemda ákvað bæjarstjórn að gera breytingar á hinni kynntu skipulagstillögu þar sem fallið var frá nýrri aðkomu að Lundarskóla og aðrar breytingar gerðar í tengslum við þá ákvörðun. Lega Dalsbrautar var hins vegar í samræmi við kynnta tillögu og þykir áðurgreind breyting á aðkomu að nefndri skólalóð ekki breyta tillögunni í grundvallaratriðum þannig að auglýsa hefði þurft tillöguna að nýju skv. 5. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Ekki liggur annað fyrir en að skipulagstillagan hafi fengið lögboðna meðferð skv. 42. gr. laganna eftir að bæjarstjórn hafði samþykkt hana.
Hin kærða deiliskipulagsákvörðun fékk samkvæmt framangreindu lögformlega rétta málsmeðferð eftir ákvæðum skipulagslaga.
Gert hefur verið ráð fyrir umdeildri legu Dalsbrautar í aðalskipulagi Akureyrar um árabil og er enn gert ráð fyrir henni í núgildandi Aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 Hefur hluti brautarinnar þegar verið lagður. Ákvæði deiliskipulags um lagningu brautarinnar fer því ekki gegn réttmætum væntingu kærenda um þróun samgöngumannvirkja á skipulagssvæðinu.
Í gr. 7.3.3 skipulagsgreinargerðar gildandi Aðalskipulags Akureyrar 2005-2018 kemur fram að í tillögu að því skipulagi hafi verið lagt til að Dalsbraut sunnan Þingvallastrætis yrði felld út, en vegna innsendra athugasemda hafi verið fallið frá því. Hins vegar hafi verið ákveðið að framkvæmdir við götuna yrðu ekki hafnar fyrr en áhrif af lagningu Miðhúsabrautar hafi verið könnuð og aðrir kostir reyndir til þrautar og að samráð yrði haft við íbúa og hverfisnefndir um hönnun götunnar ef ráðist yrði í framkvæmdir. Hafa kærendur skírskotað til þess að við hina kærðu ákvörðun hafi ekki verið farið að þessum fyrirmælum í aðalskipulagi.
Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum viðkomandi sveitarstjórnar og í skipulagsáætlunum er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, þar á meðal varðandi samgöngukerfi, sbr. 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga. Bera sveitarstjórnir þannig ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar lágu fyrir skýrslur um kosti og galla Dalsbrautar sem tengibrautar og um umhverfisáhrif hennar, ásamt mögulegum öðrum kostum. Með ákvörðuninni tók sveitarstjórn afstöðu til þess hvaða kostur skyldi valinn í samgöngumálum viðkomandi svæðis, að undangenginni umfjöllun og samráði samkvæmt núgildandi skipulagslögum, sem hafa að geyma mun formfastari og ítarlegri reglur um samráð við skipulagsgerð en í gildi voru við afgreiðslu gildandi aðalskipulags Akureyrar. Að því virtu verður ekki fallist á að gengið hafi verið gegn fyrirmælum aðalskipulags að þessu leyti við deiliskipulagsgerðina.
Á uppdrætti gildandi aðalskipulagi er Dalsbraut auðkennd sem tengibraut. Ekki er þar gert ráð fyrir tengingum inn á brautina, milli Skógarlundar og Þingvallastrætis. Hins vegar eru á þeim kafla markaðar þrjár tengingar við brautina á uppdrætti hins kærða deiliskipulags, og eru þær að Lundarskóla og íþróttasvæði KA. Er því misræmi milli aðalskipulags og hins kærða deiliskipulags að þessu leyti.
Í gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 er kveðið á um að tengingar við stofn- og tengibrautir skuli sýndar á uppdrætti aðalskipulags og standa umferðarskipulagsleg rök að baki því ákvæði. Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga er tekið fram að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Af þessum sökum verður ekki hjá því komist að hnekkja hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun vegna þess misræmis sem er milli aðal- og deiliskipulags hvað varðar framangreindar tengingar við Dalsbraut. Svæði það sem hið kærða deiliskipulag tekur til skiptist með skýrum hætti um Skógarlund, í suður- og norðurhluta, og eru nefndir ágallar bundnir við norðurhluta svæðisins. Þykir með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga rétt að ógilda hina kærðu ákvörðun aðeins hvað varðar svæðið norðan Skógarlundar en deiliskipulag suðurhluta svæðisins, milli Miðhúsabrautar og Skógarlundar, skal standa óhaggað.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrar frá 6. desember 2011, um að samþykkja deiliskipulag fyrir Dalsbraut frá Þingvallastræti að Miðhúsabraut, er felld úr gildi að því er tekur til svæðisins milli Skógarlundar og Þingvallastrætis. Að öðru leyti skal hin kærða ákvörðun standa óröskuð.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
