Ár 2010, þriðjudaginn 30. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 15/2009, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 18. desember 2008 um að hafna tillögu að deiliskipulagi fyrir Neðri-Lá í Eyrarsveit.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi, dags. 2. mars 2009, framsendi samgönguráðuneytið til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála erindi J, G, K og Ó varðandi ákvörðun umhverfisnefndar Grundarfjarðarbæjar frá 16. desember 2008 um að hafna tillögu að deiliskipulagi fyrir jörðina Neðri-Lá í Eyrarsveit, sbr. staðfestingu bæjarstjórnar frá 18. desember 2008. Telur ráðuneytið að þar sem erindið varði deiliskipulag jarðarinnar og málsmeðferð sem viðhöfð hafi verið við afgreiðslu skipulagstillögu eigi það undir úrskurðarnefndina.
Í erindi kærenda, sem eru átta af níu eigendum nefndarar jarðar, eru nokkrar spurningar lagðar fyrir ráðuneytið. Er það ekki á verksviði úrskurðarnefndarinnar að svara þeim. Hins vegar verður einnig að skilja erindið svo að kærendur vilji ekki una synjun Grundarfjarðarbæjar á tillögu þeirra að deiliskipulagi fyrir jörðina Neðri-Lá og að þeir geri kröfu til þess að henni verði hnekkt. Á það undir úrskurðarnefndina að skera úr um lögmæti synjunarinnar og verður málið tekið til úrlausnar um það álitaefni.
Málavextir: Jörðin Neðri-Lá í Eyrarsveit er í óskiptri sameign níu eigenda og er eignarhlutur hvers fyrir sig um 11,1%. Átta sameigendanna lögðu fram tillögu að deiliskipulagi fyrir jörðina árið 2005 og óskuðu þess að bæjaryfirvöld í Grundarfirði tækju tillöguna til meðferðar. Var tillagan samþykkt á fundi umhverfisnefndar Grundarfjarðar hinn 16. ágúst 2005 og staðfesti bæjarráð afgreiðslu nefndarinnar 18. sama mánaðar.
Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 16. september 2005, óskaði Grundarfjarðarbær eftir meðmælum stofnunarinnar skv. 3. tl. bráðabirgðaákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með auglýsingu tillögunnar þar sem ekki væri í gildi staðfest svæðis- eða aðalskipulag fyrir umrætt svæði. Með bréfi, dags. 27. september 2005, synjaði Skipulagsstofnun umbeðnum meðmælum með þeim rökum að skipulagstillagan uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar væru til forms og efnis slíkrar tillögu. Kom því ekki til þess að tillagan væri auglýst.
Ný og endurbætt tillaga var lögð fram hinn 12. desember 2007. Var hún tekin fyrir hjá umhverfisnefnd 4. mars 2008, en afgreiðslu málsins var þá frestað vegna óljósrar stöðu varðandi landnúmer í fasteignamati. Tillagan var tekin fyrir á ný hinn 5. ágúst 2008 og afgreiðslu enn frestað. Á fundi umhverfisnefndar hinn 3. september 2008 var samþykkt að óska eftir heimild bæjarstjórnar til að auglýsa tillöguna, en með þeim fyrirvara að nefndin samþykkti á engan hátt efni eða innihald hennar en vildi þó láta reyna á hvort og þá hvaða athugasemdir kæmu fram. Tillagan var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 11. september 2008 og auglýst í Lögbirtingarblaðinu 25. september s.á. Var hún til sýnis á bæjarskrifstofu Grundarfjarðarbæjar frá 25. september til og með 23. október 2008 og var þeim sem áttu hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna til 6. nóvember 2008. Með bréfi, dags. 30. október 2008, gerði sá eigendanna sem ekki hafði staðið að tillögunni athugasemdir við hana. Mótmælti hann tillögunni, sem hann taldi fara gegn hagsmunum sínum og eignarréttindum.
Á fundi umhverfisnefndar 16. desember 2008 var tillögunni hafnað með vísan til þess að ekki lægi fyrir samþykki allra sameigenda. Var tekið fram að unnt væri að taka skipulagið til skoðunar á ný þegar sameigendur hefðu komið sér saman um skipulag svæðisins. Á fundi bæjarstjórnar hinn 18. desember 2008 var afgreiðsla umhverfisnefndar staðfest og var kærendum kynnt niðurstaða málins með bréfi, dags. 23. desember 2008.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að tillaga að deiliskipulagi fyrir Neðri-Lá hafi verið samþykkt af umhverfisnefnd og bæjarráði Grundarfjarðar í ágúst 2005. Þessar samþykktir hafi ekki verið afturkallaðar. Kærendur líti svo á að tillagan hafi í raun þegar verið samþykkt og því hafi bæjaryfirvöldum borið að auglýsa án tafa lagfærða tillögu, sem þeim hafi verið send í tilefni af athugasemdum Skipulagsstofnunar. Varðandi þá mótbáru að einn af eigendum jarðarinnar hafi ekki samþykkt skipulagstillöguna vísi kærendur til þess að samkvæmt 18. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 sé ekki þörf á samþykki allra eigenda til ráðstafana af því tagi sem hér um ræði.
Málsrök Grundarfjarðarbæjar: Af hálfu Grundarfjarðarbæjar er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar verði hafnað og ákvörðun bæjarstjórnar staðfest.
Kröfu sína um frávísun málsins byggir Grundarfjarðarbær á því að kæra vegna greindrar ákvörðunar sé of seint fram komin. Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra eigi. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á fundi bæjarstjórnar 18. desember 2008 og kynnt kærendum með bréfi, dags. 23. desember 2008, en kæra hafi fyrst borist hinn 11. febrúar 2009. Hafi kærufrestur þá verið liðinn og beri því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni, sbr. 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 og 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Um kröfu sína um höfnun á kröfu kærenda vísar Grundarfjarðarbær til þess að samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga, með síðari breytingum, beri sveitarstjórn ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Landeiganda eða framkvæmdaraðila sé þó heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað.
Meginreglan sé því sú að deiliskipulag sé á ábyrgð og forræði sveitarstjórnar. Tillögugerð landeiganda eða framkvæmdaraðila sé því undantekning frá meginreglunni. Í ljósi þess, sem og meginreglna eignaréttar, sem kveði á um að samþykki allra sameigenda þurfi til vegna ráðstöfunar og nýtingar óskiptrar sameignar, verði landeigendur allir að standa að slíkri tillögu.
Sveitarstjórn hafi tekið hlutlæga afstöðu til erindis kærenda um deiliskipulag landsins og hafi í því sambandi m.a. litið til afstöðu meðeiganda, sem hafi lýst sig andvígan tillögunni þar sem hún tæki ekki nægjanlegt mið af stöðu þeirra húsa sem fyrir væru á jörðinni. Samkvæmt tillögunni sé deiliskipulagssvæðið um 9,2 ha að stærð og sé lóðinni skipt upp í 13 reiti og heimilt eigi að vera að byggja sjö hús til viðbótar þeim sem fyrir séu. Tillagan feli því í sér breytingu á landnotkun og fjölgun bygginga. Af því leiði að samþykki allra sameigenda þurfi að koma til, sbr. hér einnig til hliðsjónar 41. gr. laga nr. 26/1994.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið samþykkti umhverfisnefnd Grundarfjarðar hinn 16. ágúst 2005 tillögu að deiliskipulagi fyrir Neðri-Lá og staðfesti bæjarráð afgreiðslu nefndarinnar 18. sama mánaðar. Á þeim tíma var hvorki í gildi staðfest svæðisskipulag né aðalskipulag er náði til umrædds svæðis. Var sveitarstjórn því ekki heimilt að auglýsa tillöguna nema að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, sbr. 3. tl. bráðabirgðaákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Eftir þessum meðmælum leituðu bæjaryfirvöld en var synjað vegna ágalla sem Skipulagsstofnun taldi vera á skipulagstillögunni. Verður ekki fallist á að umrædd samþykkt bæjaryfirvalda frá ágúst 2005 sé bindandi fyrir bæjaryfirvöld þótt hún hafi ekki verið afturkölluð, enda var hún háð skilyrðum sem ekki tókst að uppfylla.
Kærendur lögðu fram nýja og endurbætta tillögu að deiliskipulagi fyrir jörðina 12. desember 2007. Var þeirri tillögu hafnað með hinni kærðu ákvörðun bæjarstjórnar frá 18. desember 2008.
Af hálfu Grundarfjarðarbæjar er krafist frávísunar málsins á þeim grundvelli að kæran hafi borist að liðnum kærufresti. Á þá kröfu verður ekki fallist. Miða verður við að kæra í málinu hafi komið fram er samgönguráðuneytið móttók erindi kærenda hinn 11. febrúar 2009. Var þá að vísu liðinn eins mánaðar kærufrestur samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, en eins og hér stendur á þykir það ekki eiga að leiða til frávísunar, enda skorti á að kærendum væri gert kunnugt um kæruheimild, kærufrest og kærustjórnvald er þeim var kynnt niðurstaða bæjaryfirvalda. Verður því að teljast afsakanlegt að þeim hafi ekki verið kunnugt um hinn stutta kærufrest sem gildir í þessu tilviki og verður málið því tekið til efnisúrlausnar með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga er landeiganda eða framkvæmdaraðila heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deilskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað en ekki er í ákvæðinu kveðið á um það hvers konar samþykki sé áskilið þegar um óskipta sameign sé að ræða. Gilda því um það almennar reglur, eftir atvikum reglur fjöleignarhúsalaga, sé um eign að ræða sem fellur undir þau. Þau lög gilda hins vegar ekki um sameign af því tagi sem hér um ræðir og koma því ekki til álita í máli þessu. Um sérstaka og óskipta sameign, svo sem þá er hér um ræðir, gildir almennt að til allra meiri háttar ráðstafana er varða eignina þarf samþykki allra sameigenda. Gildir þetta t.d. um sölu, veðsetningu og leigu til lengri tíma og aðrar varanlegar ráðstafanir á eigninni. Verður að ætla að deiliskipulag, sem felur í sér ákvörðun um framtíðarnot lands og fyrirkomulag mannvirkja, teljist til meiri háttar ráðstafana og sé því háð samþykki allra sameigenda nema fyrir liggi umboð eða tilnefning fyrirsvarsmanns skv. 9. gr. jarðalaga nr. 81/2004, þar sem það á við. Liggja engar slíkar heimildir fyrir í máli þessu.
Þar við bætist að á skipulagstillögunni voru ágallar sem fóru í bága við ákvæði gr. 4.11.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en ákvæðið verður vart skilið á annan veg en þann að hverju sumarhúsi skuli fylgja lóð, sbr. og gr. 62.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.
Samkvæmt framansögðu skorti á að fullnægjandi samþykki landeigenda lægi að baki beiðni þeirra um samþykkt deiliskipulags auk þess sem tillagan var haldin efnisannmörkum. Var bæjarstjórn Grundarfjarðabæjar því rétt að synja umræddri skipulagstillögu, svo sem hún gerði, og verður kröfu kærenda um ógildingu þeirrar ákvörðunar því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 18. desember 2008 um að synja tillögu að deiliskipulagi fyrir Neðri-Lá í Eyrarsveit.
_____________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
