Ár 2010, fimmtudaginn 21. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 86/2007, kæra á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 21. júní 2007 um deiliskipulag fyrir Njálsgötureit 3.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 17. ágúst 2007, er barst úrskurðarnefndinni hinn 20. sama mánaðar, kærir Ásgeir Þór Árnason hrl., f.h. eigenda fasteignarinnar að Njálsgötu 56, Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 21. júní 2007 um deiliskipulag fyrir Njálsgötureit 3. Auglýsing um hina kærðu ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. júlí 2007.
Af hálfu kærenda er þess krafist að byggingarreitur að Njálsgötu 56 verði stækkaður frá auglýstu deiliskipulagi, að sérstaklega verði tiltekið að fasteignin að Njálsgötu 56 hafi óheftan umferðarrétt fyrir ökutæki frá götu að austurhluta lóðarinnar og að kvöð um akstur meðfram vesturlóðarmörkum Njálsgötu 58 verði breytt í kvöð um aðkomu. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 29. september 2004 var samþykkt forsögn skipulagsfulltrúa að deiliskipulagi fyrir þrjá reiti við Njálsgötu, þar á meðal Njálsgötureit 3, sem markast af Njálsgötu, Barónsstíg, Bergþórugötu og Vitastíg, dags. í september 2004. Voru skipulagsáform fyrir umrædda reiti kynnt íbúum á svæðinu og bárust allmargar athugasemdir.
Á fundi skipulagsráðs 7. júní 2006 var samþykkt að kynna framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum innan reitsins. Stóð kynning yfir frá 13. júní til og með 27. júní 2006. Að þeirri kynningu lokinni var málið tekið fyrir á fundi skipulagsráðs hinn 21. febrúar 2007. Fyrir lágu athugasemdir sem borist höfðu frá þremur aðilum, þar á meðal frá kærendum. Lögð var fram samantekt skipulagsfulltrúa, dags. 19. febrúar 2007, ásamt húsakönnun Minjasafns Reykjavíkur og bréfi húsafriðunarnefndar, dags. 23. október 2006. Jafnframt var lögð fram ný tillaga Teiknistofunnar Traðar, dags. 8. febrúar 2007, ásamt greinargerð, dags. 23. janúar 2007. Skipulagsráð samþykkti að auglýsa tillöguna með eftirfarandi bókun: „Samþykkt að auglýsa framlagða tillögu. Jafnframt samþykkt að senda þeim sem gerðu athugasemdir við hagsmunaaðilakynningu tilkynningu um auglýsingu. Vísað til borgarráðs.“
Að lokinni auglýsingu var málið tekið fyrir á fundi skipulagsráðs 13. júní 2007 og var þá lögð fram að nýju tillaga Teiknistofunnar Traðar, dags. 8. febrúar 2007, ásamt greinargerð, dags. 21. febrúar 2007. Einnig var lögð fram samantekt skipulagsfulltrúa eftir hagsmunaaðilakynningu, dags. 19. febrúar 2007, húsakönnun Minjasafns Reykjavíkur nr. 122 og bréf húsafriðunarnefndar, dags. 23. október 2006. Þá var og lögð fram umsögn skipulagsstjóra, dags. 11. maí 2007. Skipulagsráð samþykkti hina auglýstu tillögu með eftirfarandi bókun: „Auglýst tillaga samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsstjóra. Vísað til borgarráðs.“ Borgarráð samþykkti afgreiðsluna á fundi sínum þann 21. júní 2007.
Skutu kærendur framangreindri samþykkt til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að með samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur á hinu umdeilda deiliskipulagi hafi ráðið brotið gegn réttindum þeirra samkvæmt jafnræðisreglu 65. gr. og eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 3. gr. og 5. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, sbr. og 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt deiliskipulaginu séu kærendur einu eigendur fasteigna á Njálsgötureit 3, sem ekki verði heimilað hér eftir að byggja að mörkum grannlóða við götu. Þá sé nýtingarhlutfall lóðar þeirra hið lægsta á reitnum, aðeins 1,38, á meðan nýtingarhlutfall sambærilegarar eignar að Njálsgötu 54 sé 1,7. Þó heimilað hafi verið á sínum tíma að reisa bakhús á lóð nr. 58 eigi það ekki nú að hafa þær afleiðingar að kærendum verði meinað að byggja að lóðarmörkum til austurs. Í því sambandi sé vakin athygli á því að nægjanleg aðkoma sé að bakhúsinu um vesturhluta þeirrar lóðar. Sérstaklega sé bent á að samskonar aðgengis sé þörf að lóð nr. 52A, vegna húss nr. 52B á baklóð, en þrátt fyrir það sé lóðarhafa að Njálsgötu 54 heimilt að byggja að vesturmörkum lóðar sinnar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi.
Kærendur bendi á að fyrir sé bílskúr á þeim lóðarhluta sem þeir krefjist byggingarreits og hafi skúrinn staðið þar a.m.k. frá 1950. Hafa fasteignagjöld verið greidd af honum til Reykjavíkurborgar með tíðkanlegum hætti. Kærendur hafi því hefðað rétt til að hafa byggingu á téðum hluta lóðar sinnar en um eignarlóð sé að ræða.
Kærendur hafi ítrekað bent starfsmönnum Reykjavíkurborgar á framangreind atriði og hafi bent formlega á þau í nóvember 2004 og í bréfum, dags. 25. júní 2006 og 22. og 24. apríl 2007. Þeim hafi verið svarað með bréfi skrifstofu skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 11. maí 2007, en þar sé kröfum þeirra hafnað með vísan til þess að þarna sé „…mikilvægt að opna inn á baklóðirnar“. Þá sé þess einnig getið að ef kærendur fengju byggingarreit að lóðarmörkum Njálsgötu 58 myndi rísa þar stór lokaður brunaveggur og ef byggja ætti að lóðarmörkunum yrði að vera skilyrði um að Njálsgata 58 byggðist einnig að lóðarmörkum á sama tíma. Þá séu uppi hugleiðingar um að eigendur beggja lóðanna gætu átt með sér samstarf í þessu tilliti og kæmi þá hugsanlega til greina að breyta deiliskipulagi. Kærendur sætti sig ekki við þessi rök og telji að þau byggist á sértækum sjónarmiðum til hagsbóta fyrir eigendur Njálsgötu 58, sem tekin hafi verið fram yfir hagsmuni þeirra. Þegar hins vegar sé virt að kröfur kærenda lúti að því að gera þau eins sett og eigendur annarra eigna á Njálsgötureit 3 beri að taka kröfur þeirra til greina.
Í hinu samþykkta deiliskipulagi sé ekki gert ráð fyrir aðkomu ökutækja að bílskúr kærenda, sem standi á austurhluta lóðarinnar. Þetta sé gert þrátt fyrir að sá réttur hafi verið fyrir hendi a.m.k. frá því að bílskúrinn hafi verið byggður, sem kærendur telji að hafi verið um 1924. Þessi réttur hafi um langa hríð verið virtur í reynd af Reykjavíkurborg enda hafi hin síðari ár, við gerð gangstéttar fyrir framan lóðina, ávallt verið gert ráð fyrir innkeyrslu á lóðina á þessum stað og megi nú t.d. glögglega sjá sérstakar tilfæringar í götunni í því skyni. Nauðsynlegt sé því að taka skýrlega upp í deiliskipulagið tilvísun til þessa aðgangsréttar kærenda.
Samþykkt hafi verið með fyrrgreindu bréfi að breyta kvöð um akstur eftir vesturlóðarmörkum Njálsgötu 58 í kvöð um aðkomu en það virðist síðan ekki hafa verið gert á endanlegum uppdrætti. Því sé nauðsynlegt að kæra samþykktina einnig að því leyti.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að hin kærða samþykkt verði staðfest.
Reykjavíkurborg taki ekki undir málsástæður kærenda eins og þær birtist í kæru. Bent sé á að kröfugerð kærenda feli beinlínis í sér kröfu um að úrskurðarnefndin breyti deiliskipulaginu í samræmi við óskir kærenda. Til þess sé nefndin ekki bær heldur hafi hún einungis vald til að skera úr um lögmæti skipulagsákvarðana. Ekki sé þó krafist frávísunar málsins vegna þessa annmarka og líti Reykjavíkurborg svo á að einungis sé verið að krefjast ógildingar deiliskipulagsins sem til umfjöllunar sé í málinu.
Varðandi málsástæður kærenda um mismunandi nýtingarhlutfall og brot á jafnræði skuli á það bent að aðstæður á lóðum innan reitsins séu mismunandi og nýtingarhlutfall sé bara eitt þeirra atriða sem notuð séu til að stýra og takmarka byggingarheimildir innan lóða. Á þeim lóðum þar sem veittar séu heimildir til viðbygginga og/eða til að rífa núverandi hús og byggja ný sé kveðið á um mismunandi hátt nýtingarhlutfall, sem ráðist af stærð þess byggingarreits sem lóðin sé talin þola með tilliti til legu hennar gagnvart eldri byggð og annarra atriða sem máli geti skipt. Hvergi sé kveðið á um það í skipulags- og byggingarlögum að nýtingarhlutfall skuli vera það sama á öllum lóðum þegar deiliskipulagt sé í þröngri og gamalli byggð. Ætíð þurfi að meta hverja lóð fyrir sig þegar nýtingarhlutfall sé ákveðið og sé því vísað á bug að gengið sé á jafnræði borgaranna með því að ákvarða mismunandi nýtingarhlutfall á lóðum innan reitsins. Aðstæður hagi því þannig að ekki sé mælt með því að byggja að lóðarmörkum Njálsgötu 58 og skýrist mismunandi nýtingarhlutfall að hluta til af því að sums staðar séu lóðir litlar og byggt á baklóðum, en annars staðar sé svo ekki.
Mikilvægt sé að opna inn á baklóðirnar. Kvöð sé um aðkomu að Njálsgötu 58B þannig að húsið að Njálsgötu 58 geti ekki byggst upp að lóðarmörkum Njálsgötu 56. Með fjarlægðinni á milli húsanna gefist möguleiki á að hafa glugga á göflum þeirra. Að öðrum kosti myndi myndast þarna stór lokaður brunaveggur. Ef byggja ætti að lóðarmörkum Njálsgötu 58 yrði að vera skilyrði um að Njálsgata 58 byggðist samtímis að lóðarmörkum. Nauðsynlegt sé að hafa kvöð um aðkomu fyrir lóðina Njálsgötu 58B og sé því vísað á bug að skipulagið byggist á einhverjum sértækum hagsmunum eigenda Njálsgötu 58.
Ekki hafi verið lagt til að setja bílskúr inn á lóð kærenda vegna fjarlægðar milli húsa, en skúr sá sem standi á austurhluta lóðarinnar sé ósamþykktur. Eigi kærendur því engan rétt til að gert sé ráð fyrir aðkomu að skúrnum.
Bent skuli á að á staðfestum deiliskipulagsuppdrætti sé kvöð um aðgengi að lóð Njálsgötu 58B en ekki akstur.
Engin rök séu færð fyrir því hvers vegna kærendur telji eignarréttarákvæði stjórnarskrár brotin. Af því tilefni sé ástæða til að benda á ákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, en þar komi fram að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt, eða að hún rýrni svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður, eigi sá sem sýnt geti fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði eða að sveitarstjórn leysi fasteignina til sín. Leiði þessi málsástæða því ekki til þess að hin kærða ákvörðun teljist ógildanleg.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar borgarráðs Reykjavíkur frá 21. júní 2007 um deiliskipulag fyrir Njálsgötureit 3. Er þess aðallega krafist af hálfu kærenda að gerðar verði tilteknar breytingar á hinu kærða deiliskipulagi, en til vara að hin kærða samþykkt verði felld úr gildi.
Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála er stjórnvald á kærustigi og er það hlutverk nefndarinnar að endurskoða lögmæti kærðra ákvarðana. Það er hins vegar ekki á færi nefndarinnar að mæla fyrir um breytingar á kærðri skipulagsákvörðun, enda væri henni þá fengið skipulagsvald sem að lögum er í höndum sveitarstjórna. Verður aðalkröfu kærenda um breytingar á hinu kærða deiliskipulagi því vísað frá.
Hið kærða deiliskipulag er sett fram á uppdrætti og er á honum stutt lýsing á svæðinu og markmiðum skipulagsins. Þá er á uppdrættinum stutt greinargerð en í henni er vísað til meðfylgjandi greinargerðar og skilmála. Greinargerð sú er fylgir uppdrættinum er um margt óskýr, einkum sá hluti hennar sem hefur yfirskriftina almennir skilmálar/kvaðir. Segir þar m.a. í gr. 1.1 að innan svæðisins sé heimil sú landnotkun sem samræmist reglum Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024 m.s.br. með þeim takmörkunum sem getið verði um í greinargerðinni. Þá segir að í því sambandi sé rétt að minna á að sérstakar takmarkanir gildi um stafsemi á götuhliðum jarðhæða innan miðborgarinnar, sbr. kort yfir skilgreind götusvæði og fylgiskjal nr. 1.
Við þetta er það að athuga að umrætt svæði er utan miðborgar og eru þar engin skilgreind götusvæði. Er greinargerðin að þessu leyti villandi og á fylgiskjal nr. 1 ekki við í þessu sambandi, en það hefur að geyma reglur um afgreiðslu umsókna um breytta notkun á skilgreindum götusvæðum. Þá segir í greinargerðinni að önnur starfsemi en búseta sé háð þeim skilyrðum sem fram komi í 4. hefti þróunaráætlunar miðborgar, sem samþykkt hafi verið í október árið 2000.
Telja verður að ætlunin hafi verið að vísa í 5. hefti þróunaráætlunar miðborgar, sem samþykkt var í borgarráði 10. október 2000, en heftið fjallar um íbúðarsvæði á miðborgarsvæði og í miðborg. Hið umdeilda deiliskipulag er innan miðborgarsvæðis en utan miðborgar samkvæmt skilgreiningu aðalskipulags. Gætu skilmálar í nefndu hefti 5 því útaf fyrir sig gilt á umdeildu svæði. Þess er hins vegar að gæta að ákvæði þau sem fram koma í hefti 5 eru ekki hluti af samþykktri greinargerð aðalskipulags og munu aldrei hafa fengið meðferð sem skipulagstillaga. Þurfti því að taka efni þeirra upp í auglýsta deiliskipulagstillögu ef ætlunin var að þau yrðu hluti skipulagsgreinargerðar og nægði ekki sú tilvísun sem fram kemur í greinargerðinni. Er greinargerðarinni áfátt að þessu leyti.
Þá eru í skilmálum greinargerðarinnar, í köflum 3.2-3.5, fjölmörg ákvæði sem lýsa skilmálum í mislöngu máli sem síðan er tekið fram að eigi ekki við. Eru þetta óvönduð vinnubrögð, til þess fallin að valda misskilningi.
Loks er verulegt misræmi milli uppdráttar og þeirra skilmála fyrir hverja lóð sem fram eru settir sem hluti greinargerðar eða fylgiskjal með henni. Segir þar um Njálsgötu 58A, sem liggur að lóð kærenda, að byggingar skuli vera þar óbreyttar, en á uppdrætti er sýndur á lóðinni allstór byggingarreitur fyrir viðbyggingu sem má vera kjallari, þrjár hæðir og ris.
Auk þeirra ágalla sem að framan eru raktir verður að fallast á að ekki hafi verið gerð viðhlítandi grein fyrir mögulegum rétti kærenda vegna bílskúrs á lóð þeirra. Skúrinn er sýndur á uppdrætti þar sem lýst er byggingum á svæðinu fyrir gildistöku hins umdeilda deiliskipulags, en hvorki er í greinargerð né í skilmálum fyrir lóðina nr. 56 við Njálsgötu tekin afstaða til þess hvort hann skuli rifinn eða hver réttur kæranda sé í því sambandi. Var þó meiri þörf á að fjalla í skipulaginu um mannvirki sem fyrir voru á svæðinu heldur en að fjalla þar um verndun byggðar og byggðamynsturs og fleiri atriði sem ekki voru talin eiga við í skipulagi svæðisins.
Með vísan til þess sem að framan er rakið telur úrskurðarnefndin að svo verulegir ágallar séu á gerð og efni hinnar kærðu ákvörðunar að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikilla anna og málafjölda hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá kröfu kærenda um breytingar á hinu kærða deiliskipulagi.
Felld er úr gildi samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 21. júní 2007 um deiliskipulag Njálsgötureits 3, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 19. júlí 2007.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
