Ár 2009, þriðjudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 30/2009, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. apríl 2009 um að hafna kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda við Skipholt 17 í Reykjavík og að synja kröfu hans um að fella niður byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. maí 2009, er barst nefndinni hinn 5. sama mánaðar, kærir Dögg Pálsdóttir hrl. f.h. O ehf., eiganda eignarhluta að Skipholti 17, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. apríl 2009 að hafna kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda við Skipholt 17 og að synja kröfu hans um að fella niður byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum sem byggingarfulltrúi samþykkti hinn 8. nóvember 2006 og borgarráð staðfesti hinn 9. sama mánaðar.
Gerir kærandi þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til þess að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfunnar um bráðabirgðaúrskurð um stöðvun framkvæmda.
Málsatvik og rök: Hinn 23. júní 2006 gerðu kærandi og byggingarleyfishafi, sem eru sameigendur að fasteigninni að Skipholti 17, með sér samkomulag um að byggingarleyfishafi fengi tiltekinn eignarhluta kæranda í kjallara fasteignarinnar gegn því að kærandi fengi hluta kjallararýmis sem grafa átti út. Þá gaf kærandi samþykki sitt fyrir teikningum að fyrirhuguðum framkvæmdum við fasteignina. Var samkomulagið háð þeim fyrirvara að fyrirhugaður útgröftur kjallarans gengi eftir en ella félli það úr gildi. Samkomulaginu var þinglýst á greinda fasteign hinn 25. apríl 2007.
Að undangegninni grenndarkynningu samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík hinn 8. nóvember 2006 umsókn meðeiganda kæranda að fasteigninni að Skipholti 17 um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun hluta fasteignarinnar úr skrifstofuhúsnæði í íbúðir og hækkun umrædds húss um eina hæð. Borgarráð staðfesti ákvörðunina hinn 9. nóvember s.á. Samþykki kæranda sem meðeiganda að umræddri fasteign fyrir umsóttum breytingum lá þá fyrir. Munu framkvæmdir hafa byrjað eftir útgáfu byggingarleyfisins.
Með bréfi lögmanns kæranda til byggingarfulltrúa, dags. 1. október 2008, var tilkynnt um afturköllun samþykkis kæranda fyrir heimiluðum breytingum samkvæmt fyrrnefndu byggingarleyfi. Byggingarfulltrúi tilkynnti í svarbréfi, dags. 14. nóvember s.á., að embættinu væri óheimilt að taka til greina afturköllun kæranda og var beiðni þar um hafnað með vísan til fyrirliggjandi umsagnar lögfræði- og stjórnsýslu skipulags- og byggingarsviðs. Hinn 16. febrúar 2009 var af hálfu kæranda krafist þess að byggingarfulltrúi stöðvaði framkvæmdir við nefnda fasteign með vísan til afturköllunar kæranda á samþykki fyrir framkvæmdunum og þar sem þær væru ólöglegar sökum þess að enginn byggingarstjóri væri skráður fyrir þeim. Byggingarfulltrúi hafnaði erindinu með bréfi, dags. 2. mars 2009, og taldi ekki lagaskilyrði vera fyrir hendi til að stöðva framkvæmdir enda hefði þá nýr byggingarstjóri verið skráður fyrir verkinu í stað þess sem hefði sagt sig frá því.
Með bréfum lögmanns kæranda, dags. 5. og 18. mars 2009, var enn gerð krafa um stöðvun framkvæmda á meðan ekki lægi fyrir úttekt vegna byggingarstjóraskipta og fyrir lægi að framkvæmdir vikju í verulegu frá samþykktum uppdráttum. Í síðargreinda bréfinu var jafnframt krafist niðurfellingar byggingarleyfisins fyrir umdeildum framkvæmdum. Byggingarfulltrúi svaraði greindum erindum í bréfi, dags. 23. mars 2009, þar sem tilkynnt var að úttekt vegna byggingarstjóraskiptanna hefði farið fram og var kröfu um stöðvun framkvæmda hafnað. Jafnframt var upplýst um að byggingarleyfishafa hafi verið tilkynnt um framkomnar athugasemdir kæranda og honum veittur 14 daga frestur til þess að koma á framfæri skýringum. Var krafa um stöðvun framkvæmda ítrekuð með bréfi, dags. 7. apríl 2009, en með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 15. apríl 2009, var kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda synjað að svo stöddu.
Ógildingarkrafa kæranda byggi fyrst og fremst á þeirri málsástæðu að samkomulag kæranda og byggingarleyfishafa, sem hafi verið forsenda samþykkis kæranda fyrir umdeildum framkvæmdum, sé fallið úr gildi. Jafnframt byggi kærandi á því að í ljós hafi komið að ekki sé verið að byggja í samræmi við samþykkta uppdrætti og teikningar en þegar af þeirri ástæðu beri að fella umrætt byggingarleyfi úr gildi. Skýr réttur hafi verið brotinn á kæranda þegar ekki hafi verið fallist á kröfu um stöðvun framkvæmda við Skipholt 17 þegar í ljós hafi komið að enginn byggingarstjóri hafi verið skráður á verkið í marga mánuði.
Burtséð frá hinu brottfallna samkomulagi kæranda og byggingarleyfishafa sé ljóst að kærandi hafi aldrei samþykkt að farið yrði svo verulega út fyrir upphaflegar teikningar sem nú sé raunin. Sprungur hafi myndast í rúðum og telja verði líklegt að burðarþolsmælingar séu rangar. Hagsmunir kæranda verði ekki tryggðir með öðru móti en að framkvæmdir verði stöðvaðar meðan gerðar séu nýjar teikningar og sótt um nýtt byggingarleyfi eins og skýrt komi fram í matsgerð dómkvaddra matsmanna sem lögð hafi verið fram og unnin hafi verið í tilefni af endurgerð nýs eignaskiptasamnings um fasteignina að Skipholti 17. Þar komi og fram að ekki hafi verið byggt í samræmi við samþykkta uppdrætti og teikningar og að svo veruleg frávik séu frá samþykktum teikningum að afar ólíklegt sé að byggingaryfirvöld láti við svo búið standa.
Byggingarfulltrúi hafi með bréfi sínu, dags. 14. apríl 2009, staðfest að í raun væri ekki verið að byggja í samræmi við veitt leyfi. Byggingarleyfishafa hafi verið gefinn kostur á að leggja fram nýjar teikningar og aðaluppdrætti til þess að hægt væri að ljúka við framkvæmdir við húsið. Óskiljanlegt sé að byggingarfulltrúi stöðvi ekki framkvæmdir þar til þessar upplýsingar liggi fyrir. Auk þess sé ljóst samkvæmt niðurstöðu áðurnefndrar matsgerðar að íbúðir þær sem verið sé að byggja í húsinu nr. 17 við Skipholt verði aldrei samþykktar ef farið verði að lögum. Við þessar aðstæður hafi byggingaryfirvöld heimild til þess að stöðva framkvæmdir tafarlaust. Kærandi hafi orðið að þola rask og ónæði sem af framkvæmdunum hafi hlotist í nokkra mánuði eftir að byggingarstjóri hafi sagt sig frá verkinu og orðið fyrir talsverðu tjóni sem erfitt sé að sjá hver beri ábyrgð á þar sem enginn byggingarstjóri hafi verið á verkinu og byggingarleyfishafi sé nánast gjaldþrota.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er gerð krafa um að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að kröfum kæranda verði hafnað.
Í fyrsta lagi sé kæran of seint fram komin. Leggja verði til grundvallar að báðum kröfum kæranda í málinu hafi verið hafnað í síðasta lagi 2. mars 2009, en ekki sé hægt að líta svo á að ítrekaðar tilraunir kæranda til að fá kröfum sínum framgengt í málinu rjúfi kærufresti. Þrátt fyrir að krafa um niðurfellingu byggingarleyfis sé fyrst orðuð í bréfi kæranda, dags. 18. mars 2009, hafi sú krafa í raun komið fram með bréfi hans, dags. 1. október 2008, þar sem samþykki kæranda á uppdráttum hafi verið afturkallað. Kærufrestur til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sé einn mánuður frá því að kæranda varð, eða mátti vera kunnugt, um hin kæranlegu atvik. Kæran sé dagsett 4. maí 2009 og því ljóst að allir frestir hafi þá verið löngu liðnir.
Í öðru lagi sé krafist frávísunar málsins á þeim grundvelli að ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða þar sem synjun byggingarfulltrúa í málinu geti vart talist formleg stjórnsýsluákvörðun, en hvorki skipulagsráð né borgarráð hafi tekið afstöðu til málsins.
Hvað efnishlið málsins varði sé á það bent að fyrir liggi að skriflegt samþykki kæranda sem meðlóðarhafa Skipholts 17 á innsendum byggingarleyfisuppdráttum hafi verið til staðar við veitingu leyfisins. Afturköllun samþykkis kæranda, dags. 1. október 2008, hafi byggst á því að hann hafi með samkomulagi við byggingarleyfishafa, dags. 23. júní 2006, vegna fyrirhugaðra framkvæmda við að grafa út kjallara í húsnæðinu Skipholt 17, veitt skilyrt samþykki fyrir breytingum er hið kærða byggingarleyfi taki til. Hafi samþykkið verið bundið því skilyrði að ef ekki yrði grafið út rými í kjallara hússins félli samkomulagið niður og jafnframt að meðlóðarhafi myndi þá afturkalla samþykki sitt. Samkomulagi þessu hafi verið þinglýst á lóðina nr. 17 við Skipholt hinn 25. apríl 2007, liðlega fimm mánuðum eftir veitingu umdeilds byggingarleyfis. Þar sem í ljós hafi komið að ekki hafi verið hægt að grafa út kjallarann hafi samþykkið verið afturkallað.
Telja verði að afturköllun samþykkis kæranda hafi verið allt of seint fram komin. Kærandi hafi ekki fært fram rök fyrir því að taka ætti afturköllun fyrirvaralauss samþykkis kæranda til greina. Í engu beyti þó aðilar hafi gert með sér sérstakt samkomulag um fyrirvara á samþykki meðlóðarhafa, en byggingaryfirvöldum hafi verið ókunnugt um. Ljóst sé, að þrátt fyrir að kærandi standi í deilum við byggingarleyfishafa um gerninga að baki samþykki hans á uppdráttum, leiði slíkar deilur ekki til þess að hann eignist kröfu á að byggingarfulltrúi felli úr gildi útgefið byggingarleyfi þar sem m.a. hafi legið fyrir samþykki kæranda sem meðeiganda.
Byggingarfulltrúa hafi verið rétt að hafna kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda enda hafi þá nýr byggingarstjóri verið skráður fyrir framkvæmdunum að Skipholti 17. Afturköllun kæranda á samþykki sínu fyrir framkvæmdunum hafi hér enga þýðingu enda hafi samþykkið verið lagt fyrir embætti byggingarfulltrúa á sínum tíma án nokkurs fyrirvara.
Byggingarleyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum vegna kærumáls þessa en engar athugasemdir hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.
————-
Aðilar hafa fært fram frekari rök máli sínu til stuðnings sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í kærumáli þessu er tekist á um afstöðu byggingarfulltrúans í Reykjavík er fram kemur í bréfi embættisins, dags. 15. apríl 2009, til krafna kæranda um stöðvun framkvæmda við Skipholt 17 og niðurfellingu byggingarleyfis frá 8. nóvember 2006, sem settar voru fram í bréfum til byggingarfulltrúa, dags. 18. mars og 7. apríl 2009.
Um heimild byggingarfulltrúa til að stöðva framkvæmdir við byggingu húss, sem ekki hefur fengist leyfi fyrir eða byggt er á annan hátt en leyfi stendur til, er mælt fyrir um í 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ákvörðun um stöðvun framkvæmda á grundvelli þeirrar heimildar er bráðabirgðaákvörðun sem tekin er tafarlaust en skal þó staðfest í byggingarnefnd svo fljótt sem við verður komið. Í kjölfar slíkrar ákvörðunar þarf að taka afstöðu til afdrifa byggingarframkvæmdanna, eftir atvikum með veitingu byggingarleyfis eftir ákvæðum skipulags- og byggingarlaga eða ákvörðun um að bygging eða byggingarhluti verði fjarlægður, sbr. 2. og 4. mgr. 56. gr. laganna. Hins vegar er ekki kveðið á um í nefndu lagaákvæði að þörf sé á staðfestingu byggingarnefndar á ákvörðun byggingarfulltrúa að stöðva ekki framkvæmdir. Slík ákvörðun er eftir atvikum háð frjálsu mati embættisins og verður ekki séð að einstaklingar eigi lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu þessa þvingunarúrræðis.
Að framangreindu virtu felur hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa, um að stöðva ekki framkvæmdir við Skipholt 17 að svo stöddu, ekki í sér stjórnvaldsákvörðun er bindur enda á mál og verður kærandi ekki talinn eiga aðild að þeirri ákvörðun. Verður þessum kröfulið því vísað frá úrskurðarnefndinni með vísan til 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfu kæranda um niðurfellingu umrædds byggingarleyfis var svarað í fyrrgreindu bréfi byggingarfulltrúa á þann veg að það væri enn staðfast mat embættisins að samningar kæranda og byggingarleyfishafa séu embættinu óviðkomandi og að of seint sé að framvísa þeim nú í þeim tilgangi að fá byggingarleyfið fellt úr gild.
Ekki liggur fyrir að afstaða hafi verið tekin til þessarar kröfu kæranda með öðrum hætti, svo sem með bókun á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa eða af hálfu borgarráðs, sem hefur ákvörðunarvald um veitingu byggingarleyfis og eðli máls samkvæmt einnig afturköllun þess. Verður því að líta svo á að ekki liggi fyrir lokaákvörðun þar til bærs stjórnvalds um greinda kröfu kæranda. Verður ógildingarkröfu kæranda af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_________________________________ _________________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
