Ár 2009, miðvikudaginn 29. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 134/2007, kæra á ákvörðun skipulagsnefndar Eyjafjarðarsveitar frá 4. september 2007 um að hafna tillögu um deiliskipulag í landi Brúarlands í Eyjafjarðarsveit.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. október 2007, er barst nefndinni hinn 9. s.m., kærir Karl Axelsson hrl., f.h. S og M, eigenda jarðarinnar Brúarlands í Eyjafjarðarsveit, þá afgreiðslu skipulagsnefndar Eyjafjarðarsveitar frá 4. september 2007 að hafna tillögu um deiliskipulag í landi þeirra. Samþykkti sveitarstjórn greinda bókun hinn 11. september 2007. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða afgreiðsla verði felld úr gildi.
Málavextir: Fyrir nokkrum árum var samþykkt deiliskipulag fyrir tvo reiti í landi Brúarlands, annars vegar árið 2001 fyrir svonefnda Brúnahlíð og hins vegar árið 2005 vegna svokallaðs Brúnagerðis, áfanga A. Með bréfi, dags. 31. janúar 2007, óskuðu kærendur máls þessa eftir samþykki sveitarstjórnar fyrir tveimur nýjum lóðum úr landi Brúarlands. Í bréfinu segir svo: „Háspennulína liggur um Brúarland og verið er að kanna möguleika á því að flytja línuna til, eða setja hana í jörð. Fyrirhugaðar lóðir eru samkvæmt áfanga B, Brúnagerðis úr landi Brúarlands. Upphaflega var gert ráð fyrir fimm lóðum í áfanganum, en framkvæmdin hefur dregist á langinn vegna tafa á flutningi línunnar. Við erum þeirrar skoðunar að mögulegt sé, að gera til að byrja með tvær íbúðarhúsalóðir aðra í austurhluta spildunnar við landamerki Leifsstaða og hina í vesturhluta spildunnar norður við læk, við landamerki Leifsstaða.“
Erindið var tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar hinn 19. febrúar 2007 og svohljóðandi fært til bókar: „Í erindinu er farið fram á að skipuleggja svæði norðan Brúarlands að Þingmannalæknum fyrir tvö íbúðarhús. Með vísan til fyrri samskipta nefndarinnar og landeiganda sem og skilmála sem settir eru fram í deiliskipulagi frá 27. sept. 2005 áskilur nefndin sér fullan rétt til að skoða skipulag þessa svæðis og hugmyndir þar að lútandi mun nánar áður en hún tekur afstöðu til erindisins.“
Á fundi skipulagsnefndar hinn 1. mars 2007 var erindið til skoðunar að nýju og eftirfarandi bókað: „Með vísan til afgreiðslu erindisins samþykkir skipulagsnefnd meðfylgjandi drög að greinargerð til frekari áréttingar á afstöðu sinni.“ Með bréfi, dags. 7. mars s.á., var kærendum máls þessa kynnt afgreiðsla nefndarinnar sem og tilvitnuð greinargerð. Í henni var m.a. tekið fram að til að skipulagsnefnd gæti tekið tillögu að skipulagi svæðisins til formlegrar umfjöllunar og afgreiðslu þyrfti framkvæmdaaðilinn, þ.e. kærendur, að leggja fram tillögu er tæki mið af ákveðnum forsendum sem nánar voru tilgreindar í greinargerðinni. Afgreiðsla þessi var staðfest á fundi sveitarstjórnar 6. mars 2007. Nokkru síðar, eða á fundi skipulagsnefndar hinn 3. apríl s.á., var tekið fyrir erindi frá lögmanni kærenda og svohljóðandi bókað: „Í erindinu er farið fram á að skipulagsnefnd falli frá þeim skilyrðum sem sett eru fram í greinargerð til eigenda Brúarlands og samþykkt var á fundi nefndarinnar hinn 1. mars 2007. Nefndin telur engar efnislegar forsendur til að breyta þeirri afstöðu sem þar kemur fram.“
Af hálfu kærenda var gerð grein fyrir þeim tillögum sem lagðar höfðu verið fram að deiliskipulagi í landi Brúarlands á fundi skipulagsnefndar hinn 7. júní 2007 og bókað að nefndin væri tilbúin að taka til skoðunar nýja tillögu sem hagsmunaaðilar gætu hugsanlega náð samkomulagi um. Á fundi skipulagsnefndar hinn 27. ágúst s.á. var lögð fram hugmynd að deiliskipulagi svæðis milli Þingmannalækjar og Brúnagerðis. Var afgreiðslu málsins frestað og tekið fram að tillagan væri hliðstæð tillögu sem áður hafði verið kynnt.
Hinn 4. september 2007 var í skipulagsnefnd samþykkt eftirfarandi bókun: „Skipulagsnefnd vill að gefnu tilefni enn ítreka að gerð deiliskipulags fyrir frekari íbúðarbyggð í landi Brúarlands skuli lúta þeim skilmálum sem fram eru settir í tillögu að Aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 2005-2025. Þetta sjónarmið hefur margoft verið kynnt landeiganda bæði munnlega og skriflega [og] á þar af leiðandi að vera honum fullljóst. Í deiliskipulagi fyrir umrætt svæði ber því að taka fullt tillit til fjarlægðarmarka og ákvæða um klasa eins og um ræðir í kafla “2.2.1 Íbúðarsvæði“ í greinargerð I með aðalskipulagstillögunni. Nefndin bendir á í þessu samhengi að lega háspennulínu þvert yfir fyrirhugað skipulagssvæði mun augljóslega hafa áhrif á nýtingu þess á þann hátt að íbúðarlóðir norðan hennar virðast ekki koma til álita þegar tekið er tillit til fyrrgreindra ákvæða. Vilji landeigandinn koma í veg fyrir þær hömlur sem lega línunnar setur á nýtingu landsins þarf hann því að færa línuna.“ Samþykkti sveitarstjórn greinda afgreiðslu hinn 11. september s.á. Kærendum var kynnt afgreiðsla málsins með bréfi, dags. 5. september 2007, og þar vísað til erindis um málefnið, dags. 7. mars s.á.
Hafa kærendur skotið ofangreindri afgreiðslu til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að hin kærða ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun sem sé ólögmæt enda haldin verulegum efnisannmörkum og því ógildanleg. Lúti ákvörðunin að efni málsins og uppfylli að öðru leyti hugtaksskilyrði stjórnvaldsákvörðunar. Hún sé tekin í skjóli stjórnsýsluvalds, hafi bindandi réttaráhrif um úrlausn tiltekins máls, sé beint út á við að borgurunum og bindi enda á stjórnsýslumál. Þá beinist hún að tilteknum aðilum, sé ákvörðun í ákveðnu og fyrirliggjandi máli og sé ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Líta verði svo á að hin kærða ákvörðun bindi enda á stjórnsýslumálið. Fallist kærendur ekki á að lúta hinum ólögmætu skilmálum sem settir séu fram í ákvörðun nefndarinnar verði ekki af skipulagi Brúnagerðis, áfanga B, og málinu því lokið. Ákvörðunin snúi enda að efni málsins en ekki formi þess.
Verði ekki talið að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða sé byggt á því að ákvörðunin sé eðlislík slíkri ákvörðun og beri því að fara að sams konar reglum við töku hennar og sæti hún kæru til úrskurðarnefndar. Í 7. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 sé vísað til stjórnsýslulaga um málsmeðferð fyrir úrskurðarnefnd. Bent skuli á að við úrlausn vafatilvika sé einmitt litið til þess hvort ákvörðun sé eðlislík stjórnvaldsákvörðun auk þess sem haft sé í huga að markmið stjórnsýslulaga sé að tryggja réttaröryggi manna í samskiptum við stjórnvöld og því þurfi að huga að því hvort í málinu sé nauðsynlegt að veita aðila þá réttarstöðu sem stjórnsýslulögin veiti. Í athugasemdum með 1. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum segi að í algerum vafatilvikum beri fremur að álykta svo að lögin gildi heldur en að þau gildi ekki.
Ákvörðun um að synja tillögu þessari samþykkis feli í sér brot á bæði almennum og sérstökum efnisreglum stjórnsýsluréttarins. Með henni sé brotin lögmætisregla og reglan um að ákvörðun skuli vera byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Þá sé ákvörðunin í ósamræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, m.a. 2. mgr. 23. gr. laganna. Jafnframt sé afgreiðsla þessi andstæð þeirri grundvallarreglu að stjórnvaldsfyrirmælum, er sæti birtingu að lögum, verði ekki beitt fyrr en birting hafi farið fram, sbr. 8. gr. laga nr. 15/2005. Þessir annmarkar leiði til þess að ákvörðunin sé ógildanleg.
Skipulagsnefnd hafi gert það að skilyrði að farið væri að skilmálum sem sé að finna í tillögu að Aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 2005-2025. Þannig sé lögð til grundvallar tillaga að aðalskipulagi sem hvorki hafi hlotið lögboðna málsmeðferð Skipulagsstofnunar og staðfestingu ráðherra né verið auglýst í samræmi við lög. Komi krafa þessi víða fram.
Einnig sé á því byggt að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar umræddri ákvörðun en sveitarstjórn hafi beitt sér til hagsbóta fyrir annan fasteignaeiganda á svæðinu með ómálefnalegum hætti.
Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Tekið er fram að breytingu hafi þurft að gera á aðalskipulagi til að deiliskipulag vegna Brúnagerðis, áfanga A, næði fram að ganga þar sem ekki hafi verið gert ráð fyrir íbúðarbyggð á þessum stað. Hafi að beiðni kærenda í máli þessu verið auglýst slík breyting.
Ljóst sé að kærendur hafi aldrei farið með formlegum hætti fram á það á þessu stigi málsins að allt svæðið sunnan Brúnahlíðar yrði skipulagt sem íbúðarbyggð og landnotkun breytt í aðalskipulagi til samræmis við það, heldur aðeins syðri hluti svæðisins, sunnan heimreiðar, þ.e.a.s. Brúnagerði, áfangi A. Skipulagsnefnd hafi hins vegar gert ráð fyrir því við endurskoðun aðalskipulagsins að í framtíðinni yrði svæðið norðan heimreiðarinnar, áfangi B, einnig tekið til íbúðarbyggðar og hafi verið við það miðað í tillögum nefndarinnar. Í staðfestu Aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 2005-2025 sé gert ráð fyrir allt að fimm lóðum fyrir íbúðarhús á nefndum reit.
Þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin hafi verið í gildi Aðalskipulag Eyjafjarðarsveitar 1994-2014. Samkvæmt því hafi ekki verið gert ráð fyrir íbúðarbyggð á svæðinu og því hefði þegar af þeirri ástæðu ekki verið hægt að samþykkja deiliskipulagstillögu kærenda, þar sem slíkt hefði brotið gegn gildandi aðalskipulagi.
Vinna við nýtt aðalskipulag hafi verið á lokastigi þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin og í því hafi verið gert ráð fyrir íbúðarbyggð á reitnum. Það hafi því verið eðlileg og málefnaleg ákvörðun að vísa til væntanlegs aðalskipulags og í raun kærendum til hagræðis að vinna deiliskipulagið þannig, í stað þess að fara fyrst fram á breytingu á aðalskipulagi sem verið væri að klára endurskoðun á. Því sé mótmælt að sveitarfélagið hafi á óeðlilegan hátt gengið erinda annars aðila í máli þessu.
Bent sé á varðandi umfjöllun um klasa að vísað hafi verið til þeirra í bréfi sveitarstjóra til kærenda, dags. 7. mars 2007, og jafnframt tilkynnt að skipulagsnefnd væri tilbúin að taka til meðferðar deiliskipulagstillögu sem byggðist á þessum og öðrum forsendum hins væntanlega aðalskipulags. Hafi í umræddu bréfi jafnframt komið fram mjög ítarlegar skýringar og ábendingar til kærenda um framhald málsins. Leiðbeiningarskyldu stjórnvaldsins hafi því verið vandlega gætt. Af kærunni megi ráða að eftir þetta hafi hönnuðir á vegum kærenda verið í sambandi við skipulagsnefnd og lagt fram mismunandi tillögur að útfærslu á þessum svokölluðu klösum. Ljóst sé því að kærendum hafi verið fullkunnugt um þessi skilyrði og hafi verið að vinna með skipulagsyfirvöldum, að því er virðist, að því að finna lausn er rúmaðist innan þeirra. Augljóst sé að staðhættir á vettvangi séu þannig að Þingmannalækurinn sé mjög eðlilegt viðmið til að mynda klasaskil. Eitt af markmiðum skipulagsins sé að það falli að náttúrulegum staðháttum. Það sé því málefnaleg afstaða og byggð á rökum að fallast ekki á að breyta þessum klasaskilum.
Því sé mótmælt að stjórnsýslulög eða önnur lög hafi verið brotin við meðferð málsins. Ákvörðunin hafi verið byggð á málefnalegum rökum. Hún hafi verið í fullu samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga þar sem á þessum tíma hefði samþykkt tillögunnar verið í andstöðu við gildandi aðalskipulag sveitarfélagsins og því ólögmæt. Kærendur hafi ekki óskað eftir því að aðalskipulagi yrði breytt sérstaklega vegna þessarar tillögu þeirra, heldur aðeins óskað eftir deiliskipulagi nýs svæðis. Það hafi því verið málefnalegt og eðlilegt að vísa til væntanlegs aðalskipulags. Ákvörðunin hafi verið tekin á lögmætan hátt, bæði hvað varði form og efni. Um sé að ræða ákvarðanir sem teknar hafi verið af réttum og til þess bærum stjórnvöldum. Málið hafi verið rannsakað vandlega og hafi kærendur haft öll tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Sú málsástæða kærenda að ekki hafi verið heimilt að vísa til stjórnvaldsfyrirmæla sem ekki hefðu verið birt eigi hér ekki við.
Að lokum sé bent á að nú liggi fyrir nýtt aðalskipulag þar sem gert sé ráð fyrir íbúðarbyggð og því ekkert sem standi því í vegi að kærendur geti sent inn nýja tillögu að deiliskipulagi til meðferðar.
—–
Niðurstaða: Af þeim gögnum sem liggja fyrir í máli þessu verður ráðið að samskipti hafi verið milli skipulagsyfirvalda og kærenda um mótun deiliskipulags fyrir spildu úr landi þeirra í kjölfar erindis þeirra þar að lútandi. Meðal annars ber orðalag hinnar kærðu bókunar skipulagsnefndar Eyjafjarðarsveitar á fundi hinn 4. september 2007 það með sér að þar hafi verið til umfjöllunar breytt útfærsla á deiliskipulagstillögu frá upphaflegri hugmynd. Að teknu tilliti til greinds aðdraganda og orðalags hinnar kærðu bókunar verður hún ekki skilin svo að með henni hafi erindi kærenda verið endanlega hafnað heldur hafi verið um að ræða áréttingu á skoðun nefndarinnar á tilhögun skipulagsins.
Telja verður, með hliðsjón af framangreindu, að hin kærða bókun hafi ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun sem bindi enda á meðferð máls í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
_____________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
