Ár 2009, fimmtudaginn 26. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 7/2009, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. maí 2008 um að veita leyfi fyrir smáhýsi úr timbri á lóðinni nr. 9 við Bústaðaveg. Ennfremur er kærð synjun byggingarfulltrúans frá 8. janúar 2009 á beiðni kærenda um grenndarkynningu vegna ofangreinds byggingarleyfis.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. febrúar 2009, er barst nefndinni sama dag, kærir Dögg Pálsdóttir hrl., f.h. S, Stigahlíð 87 og S, Stigahlíð 89, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. maí 2008 að veita leyfi fyrir smáhýsi úr timbri á lóðinni nr. 9 við Bústaðaveg. Þá er til vara kærð synjun byggingarfulltrúans frá 8. janúar 2009 um að verða við kröfu kærenda um grenndarkynningu vegna umdeildra framkvæmda.
Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Þá er þess krafist að úrskurðarnefndin kveði upp til bráðabirgða úrskurð um stöðvun framkvæmda. Þar sem kærumálið þykir nú nægjanlega upplýst verður það tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsstjóra Reykjavíkur hinn 29. febrúar 2008 var lögð fram fyrirspurn Geislavarna ríkisins um byggingu 20 m² skúrs á lóð Veðurstofu Íslands að Bústaðavegi 9. Skipulagsstjóri afgreiddi fyrirspurnina með eftirfarandi bókun: „Ekki eru gerðar athugasemdir við að fyrirspyrjandi láti vinna tillögu að breytingu á deiliskipulagi í samráði við embætti skipulagsstjóra, á eigin kostnað, sem síðar verður grenndarkynnt án þess tekin sé afstaða til staðsetningu samkvæmt skissu.“
Fyrirspurnin var tekin fyrir að nýju á afgreiðslufundi skipulagsstjóra hinn 4. apríl 2008 og svohljóðandi bókað: „Leiðrétt bókun frá afgreiðslufundi skipulagsstjóra frá 29. febrúar 2008. Ekki eru gerðar athugasemdir við erindið. Byggingarleyfisumsókn verður grenndarkynnt þegar hún berst.“
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 6. maí 2008 var tekin fyrir umsókn þar sem sótt var um leyfi fyrir 24,3 m² smáhýsi úr timbri fyrir Geislavarnir ríkisins á lóð nr. 9 við Bústaðaveg og fylgdi umsókninni samþykki lóðarhafa. Var umsóknin afgreidd með svohljóðandi bókun: „Samþykkt. Samræmist ákvæðum laga nr. 73/1997.“ Staðfesti borgarráð afgreiðsluna á fundi hinn 15. maí 2008.
Hinn 22. desember 2008 höfðu kærendur máls þessa samband við embætti byggingarfulltrúa og mótmæltu framkvæmdum á lóð Veðurstofu Íslands og með tölvupósti byggingarfulltrúa, dags. 26. desember s.á., var þeim m.a. tilkynnt að embættið hefði samþykkt byggingu á smáhýsi á umræddri lóð og hafi þá legið fyrir umsagnir ýmissa aðila, m.a. skipulagsstjóra. Væri ekki annað að sjá en að starfsmönnum hefði við yfirferð umsóknar yfirsést bókun þess efnis að umsókn um byggingarleyfi yrði grenndarkynnt ef hún bærist. Þegar þetta hefði komið í ljós hefðu framkvæmdir verið stöðvaðar.
Í kjölfar þessa var kærendum sendur aðaluppdráttur, er samþykktur hafði verið 6. maí 2008, af umræddu smáhýsi til óformlegrar kynningar á málinu og þeim bent á að hefðu þeir einhverjar athugasemdir fram að færa myndi fara fram grenndarkynning.
Með tölvupósti til byggingarfulltrúa, dags. 5. janúar 2009, fóru kærendur fram á að formleg grenndarkynning ætti sér stað. Með svarbréfi byggingarfulltrúa, dags. 8. janúar s.á. var þeim tilkynnt að fallið hefði verið frá grenndarkynningu á byggingarleyfisumsókn og að stöðvun framkvæmda hefði verið aflétt, með vísan til minnisblaðs skipulagsstjóra, dags. 8. janúar 2009.
Málsrök kærenda: Aðalkrafa kærenda byggist fyrst og fremst á þeirri málsástæðu að í umdeildri ákvörðun felist röskun á hagsmunum þeirra. Enn fremur hafi skýr réttur verið brotinn á kærendum sem og öðrum er hagsmuna eigi að gæta þegar ákvörðun um byggingarleyfi hafi verið tekin án þess að grenndarkynning færi fram. Hljóti slíkir annmarkar að leiða til þess að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Allur ferill málsins sé mjög einkennilegur og málsmeðferðin afar gagnrýnisverð. Hafi kærendum fyrst orðið kunnugt um umræddar framkvæmdir þegar þær hafi byrjað í desember 2008. Hafi þeir þá strax leitað upplýsinga og hafi byggingarfulltrúi stöðvað framkvæmdir enda hafi hann talið að um mistök væri að ræða.
Vísi kærendur til 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en í 7. mgr. ákvæðisins sé fjallað um grenndarkynningu. Eigi grenndarkynning annars vegar við þegar um sé að ræða minniháttar framkvæmdir í þegar byggðum hverfum, í þéttbýli eða dreifbýli, þar sem aðal- eða svæðisskipulag sé fyrir hendi en ekki deiliskipulag og fyrirhuguð framkvæmd víki ekki frá notkun, nýtingarhlutfalli eða yfirbragði hverfisins í verulegum atriðum. Hins vegar eigi hún við þegar um sé að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi. Grenndarkynning hafi þannig verið talin eiga við um stakar, óverulegar framkvæmdir í fullbyggðum hverfum í þéttbýli. Felist grenndarkynningin í því að skipulagsráð kynni nágrönnum fyrirhugaða framkvæmd sem varðað geti hagsmuni þeirra, t.d. skert útsýni, og veiti þeim rétt til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Meti skipulagsnefnd í hverju tilviki hvort framkvæmd teljist það óveruleg að grenndarkynning sé nægileg og byggi það m.a. á eðli, staðsetningu og umfangi framkvæmdarinnar og hvaða áhrif hún hafi á nærliggjandi svæði.
Að mati kærenda sé ekki hægt að túlka ákvæði annars vegar 7. mgr. 43. gr. laganna og hins vegar 2. mgr. 26. gr. sömu laga á annan veg en svo að skylt sé, í öllum tilfellum þegar byggingarleyfi sé veitt og um óverulega breytingu á deiliskipulagi sé að ræða, að grenndarkynna umsókn. Ekki sé þannig gert ráð fyrir því í tilvitnuðum lögum að unnt sé að sneiða hjá afdráttarlausu orðalagi lagaákvæðis um grenndarkynningu vegna þess að framkvæmdir hafi „hverfandi“ grenndaráhrif að mati skipulagsfulltrúa. Sé þessi niðurstaða í samræmi við það er fram komi í bókun afgreiðslufundar skipulagsstjóra hinn 4. apríl 2008, þar sem segi að ekki séu gerðar athugasemdir við erindið og að umsókn verði grenndarkynnt þegar hún berist. Einnig sé þessi túlkun í samræmi við álit byggingarfulltrúans í Reykjavík, þ.e. að um mistök hafi væri að ræða.
Hafi kærendur og aðrir íbúar götunnar verulegra hagsmuna að gæta. Um sé að ræða svæði sem hingað til hafi verið óbyggt og hafi framkvæmdir veruleg áhrif á alla íbúa götunnar bæði sjónrænt sem og á útivist á svæðinu. Umræddar framkvæmdir séu beint fyrir utan stofuglugga kærenda, blasi við þeim, og sé því um verulega sjónmengun að ræða auk þess sem framkvæmdirnar hafi verulegt rask í för með sér. Byrgi þær sýn til suðurs frá lóðum kærenda og fyrirsjáanlegt sé að einnig verði um hljóðmengun að ræða en loft sé stöðugt sogað inn í skúrinn með tilheyrandi hávaða.
Til vara sé þess krafist að ákvörðun byggingarfulltrúans um að hafna grenndarkynningu verði felld úr gildi og sé vísað til sömu röksemda hvað varakröfu varði og áður hafi verið fram settar. Ljóst sé að reglur hafi verið brotnar þegar kærendum og öðrum sem hagsmuna eigi að gæta hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig og taka afstöðu til umræddrar framkvæmdar eins og skipulags- og byggingarlög geri ráð fyrir.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld krefjast þess að kröfum kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að þeim verði hafnað. Sé krafa um frávísun á því byggð að kærendur eigi enga lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð nefndarinnar um álitaefnið. Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga geti þeir „…einir skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun.“ Í máli því sem hér um ræði verði ekki séð í hverju hinir einstaklegu lögákveðnu hagsmunir kærenda séu fólgnir, en hin umdeilda bygging sé í meira en 60 m fjarlægð frá íbúðarhúsum þeirra. Við yfirferð á uppdráttum hafi komið í ljós að grenndaráhrif vegna umrædds smáhýsis séu hverfandi og hafi því ekki þótt ástæða til að grenndarkynna umsókn um byggingarleyfi. Á það skuli einnig sérstaklega minnt að lóð Veðurstofu Íslands sé ekki skilgreint útivistarsvæði fyrir íbúa hverfisins og börn þeirra og eigi því íbúarnir ekkert tilkall til slíkra hagsmuna á lóðinni.
Verði ekki fallist á frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar í málinu sé á því byggt að ekki hafi verið skylt að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina í upphafi þar sem grenndaráhrif smáhýsisins séu svo óveruleg að þau raski ekki hagsmunum kærenda né annarra íbúa að neinu leyti. Synjun á ósk kærenda um grenndarkynningu síðar hafi því einnig verið fullkomlega heimil. Bent sé á að smáhýsið sé aðeins um 20 m² og um fjórir metrar á hæð en á vettvangi sjáist glöggt að útsýniskerðing vegna þess sé engin og aðeins sjáist glitta í efri hluta þess úr fjarlægð. Umrætt smáhýsi sé staðsett innarlega á lóðinni, varði aðeins hagsmuni lóðarhafa og ekki sé nokkur leið að sjá hvaða réttmætu athugasemdir kærendur hefðu getað haft uppi við grenndarkynningu hefði hún farið fram. Á það skuli sérstaklega bent að grenndarkynning skuli fara fram skv. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 ef einhverjir finnast sem telja megi að hagsmuna hafi að gæta. Það hafi verið mat skipulagsyfirvalda að engum hagsmunaaðilum hefði verið til að dreifa í málinu og því heimilt að samþykkja umsóknina án sérstakrar grenndarkynningar.
Fari svo ólíklega að úrskurðarnefndin telji að hagsmunum kærenda hafi með einhverjum hætti verið raskað svo að kynna hefði átt þeim málið sérstaklega með grenndarkynningu skuli minnt á að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar í nágrenni þeirra sem haft geti í för með sér útsýnisskerðingu, skuggavarp eða önnur óþægindi. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum.
Þá hafi sú aðgerð byggingarfulltrúa, að stöðva framkvæmdir tímabundið á meðan kvörtun kærenda og mögulegur grunur um mistök borgarinnar í málinu hafi verið uppi, verið fullkomlega eðlileg í ljósi aðstæðna. Sú aðgerð að aflétta stöðvun hafi einnig verið réttmæt og eðlileg í ljósi minnisblaðs skipulagsstjóra, dags. 8. janúar sl.
Málsrök byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafi bendir á að kærendur búi í meira en 60 m fjarlægð frá umræddum skúr sem sé fyrirferðarlítill, aðeins um 20 m² að flatarmáli og 4 m á hæð, sem leiði af sér hverfandi grenndaráhrif, jafnvel engin. Vísi byggingarleyfishafi til 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 þar sem m.a. komi fram að í grenndarkynningu felist að nágrönnum sem hagsmuna eigi að gæta sé kynnt málið og gefinn kostur á að tjá sig innan ákveðins frests sem skuli vera a.m.k. fjórar vikur.
Vert sé að árétta að lóð nr. 9 við Bústaðaveg sé í ódeiliskipulögðu hverfi og að samræmisskýring kærenda á 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 um breytingu á deiliskipulagi og 7. mgr. 43. gr. sömu laga eigi ekki við. Það að kærendur geti fallist á að um óverulegar breytingar á deiliskipulagi sé að ræða eigi ekki við þar sem ekkert deiliskipulag hafi verið samþykkt fyrir svæðið. Aftur á móti beri að grenndarkynna umsóknir á ódeiliskipulögðum svæðum fyrir þeim nágrönnum sem hagsmuna eigi að gæta og sé það afstaða byggingarleyfishafa að þeir grenndarhagsmunir séu ekki til staðar, þ.e. illmögulegt sé að tilgreina þá aðila sem hagsmuni geti haft af framkvæmdinni. Framkvæmdin muni ekki fela í sér skert útsýni fyrir kærendur, hún sé ekki í óþægilegri nálægð við kærendur og muni hún ekki varpa skugga á lóðir þeirra eða á annan hátt skerða hagsmuni þeirra.
Bent sé á að skúrinn gegni hlutverki mælistöðvar er mæli geislavirkar svifagnir í andrúmslofti og séu strangar kröfur gerðar um að finna staði er hæfi. Vegi veðurfarsleg skilyrði hvað þyngst auk þess sem sjónlína þurfi að vera við gervihnött. Hvað hávaða af notkun skúrsins varði, þá beri að taka það fram að byggingarleyfishafi hafi gert sérstaka kröfu til hönnuða um að tryggja að hávaði verði innan ásættanlegra marka, enda skúrinn nærri fjölmennum vinnustað. Því sé alfarið vísað á bug að búnaðurinn hafi þann hávaða í för með sér að hann hafi áhrif á kærendur. Þá sé talið nauðsynlegt að árétta að afgreiðsla skipulagsstjóra frá 4. apríl 2008, þar sem bókað hafi verið að byggingarleyfisumsókn yrði grenndarkynnt þegar hún bærist, hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun heldur leiðbeiningar sem stjórnvald hafi gefið fyrirspyrjanda. Breytt afstaða skipulagsstjórans í Reykjavík feli ekki í sér afturköllun á stjórnvaldsákvörðun og sé stjórnvald í fullum rétti til að breyta afstöðu sinni telji það fyrri afstöðu ranga.
—————
Aðilar hafa fært fram frekari rök í málinu sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér óformlega aðstæður á vettvangi hinn 20. febrúar 2009.
Niðurstaða: Lóð Veðurstofu Íslands, er hin umdeilda bygging stendur á, er á ódeiliskipulögðu svæði, en hún er skilgreind sem stofnanalóð í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Um er að ræða mótaða byggð nærri miðju þéttbýli höfuðborgarsvæðisins en engar byggingar standa á milli fasteigna kærenda og umdeilds skúrs.
Reykjavíkurborg hefur krafist þess að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar eð kærendur hafi ekki neina lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð nefndarinnar í málinu. Við vettvangsskoðun kom í ljós að hin umdeilda bygging blasir við úr stofugluggum og frá suðurverönd fasteigna kærenda. Verður samkvæmt því að telja að kærendur hafi tvímælalaust lögvarða hagsmuni af úrlausn máls þessa þótt ekki verði hér tekin afstaða til þess hversu ríkir þeir hagsmunir eru. Verður því að hafna kröfu um frávísun málsins frá nefndinni.
Samkvæmt meginreglu, sem fram kemur í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, skal gera deiliskipulag þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Sú undantekning er gerð í 3. mgr. ákvæðisins, þegar um er að ræða þegar byggð hverfi, að sveitarstjórn getur veitt heimild til framkvæmda þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir, en þá að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laganna. Í því ákvæði kemur fram að grenndarkynning sé í því fólgin að nágrönnum, sem hagsmuna eiga að gæta, sé kynnt málið og gefinn kostur á að tjá sig innan ákveðins frests. Hið kærða byggingarleyfi var veitt án þess að grenndarkynning hefði átt sér stað. Hafa borgaryfirvöld skýrt þær málalyktir með því að grenndaráhrif byggingarinnar væru hverfandi.
Telja verður eins og hér háttar að umrætt smáhýsi hafi grenndaráhrif. Samkvæmt fyrirmælum 3. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, bar því að grenndarkynna umrædda framkvæmd fyrir kærendum og öðrum hugsanlegum hagsmunaaðilum áður en hið kærða byggingarleyfi var veitt. Sá annmarki að þess var ekki gætt leiðir til ógildingar byggingarleyfisins enda ekki útilokað að hugsanlegar athugasemdir nágranna hefðu getað haft áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar.
Að þeirri niðurstöðu fenginni þykir ekki ástæða til að fjalla um varakröfu kærenda í máli þessu.
Úrskurðarorð:
Byggingarleyfi fyrir smáhýsi úr timbri á lóðinni að Bústaðavegi 9 í Reykjavík, er byggingarfulltrúi veitti hinn 6. maí 2008 og staðfest var í borgarráði hinn 15. maí sama ár, er fellt úr gildi.
___________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ ____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir Þorsteinn Þorsteinsson
