Ár 2009, þriðjudaginn 10. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 23/2008, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. mars 2008 um að hafna umsókn um breytta notkun tiltekinna eignarhluta í atvinnuhúsinu nr. 10 við Dugguvog í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 3. apríl 2008, er barst nefndinni sama dag, kærir R ehf. þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. mars 2008 að hafna umsókn kæranda um að breyta notkun eignarhluta 0206, 0207 og 0211 á annarri hæð, ásamt eignarhluta 0107 og 0111 á fyrstu hæð, í húsinu nr. 10 við Dugguvog, úr atvinnuhúsnæði í gistiheimili. Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarráði 6. mars 2008. Gerir kærandi þá kröfu að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 19. febrúar 2008 var tekin fyrir umsókn kæranda um leyfi til að breyta tilteknu atvinnuhúsnæði á lóð nr. 10 við Dugguvog í gistiheimili. Málinu var frestað og vísað til umsagnar skipulagsstjóra sem tók málið fyrir á embættisafgreiðslufundi 29. febrúar 2008. Á þeim fundi var bókað að leyfisumsóknin samræmdist ekki ákvæðum Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024. Erindið var síðan tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. mars 2008 þar sem því var synjað með vísan til fyrrgreindrar afgreiðslu skipulagsstjóra. Mun kærandi hafa borið þessa niðurstöðu undir skipulagsráð sem tók málið fyrir hinn 7. maí 2008, en taldi ekki ástæðu til að breyta ákvörðun byggingarfulltrúa.
Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að umsóttur gistiheimilisrekstur að Dugguvogi 10, sem falli undir reit A1 í aðalskipulagi, falli vel að áherslum og markmiðum skipulagsins, sem sett séu fram í greinargerð 1 og á uppdrætti. Þar sé lögð áhersla á þéttingu íbúðabyggðar innan atvinnusvæða og þá sérstaklega innan eldri iðnaðarsvæða, auk þess sem gert sé ráð fyrir blandaðri byggð íbúða og atvinnustarfsemi í Elliðaárvogi. Um reit A1 sé tekið fram að íbúðarhúsnæði sé heimilað í tengslum við atvinnustarfsemi á svæðinu og ráðagerð sé um að heimila fjölgun íbúða á reitnum um 40 með breytingu atvinnuhúsnæðis í íbúðir.
Gistiheimilisrekstur að Dugguvogi 10 falli vel að framangreindum áherslum og markmiðum aðalskipulagsins. Fjöldi atvinnufyrirtækja sé í næsta nágrenni og gæti gistiheimili, sem starfsmenn fyrirtækja í nágrenninu gætu nýtt sér, jafnframt þjónað markmiðum aðalskipulagsins um vistvænar samgöngur. Þegar hafi verið heimilaður gistiheimilisrekstur í húsinu nr. 7 við Dugguvog og beri afgreiðslur embættis byggingarfulltrúa með sér að unnið sé að framangreindum markmiðum aðalskipulags þar sem heimilaðar hafi verið íbúðir í fjölda húsa við Dugguvog og Súðavog. Af framangreindum ástæðum sé réttmæti hinnar kærðu ákvörðunar dregið í efa.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 sé umrædd fasteign staðsett á skilgreindu athafnasvæði. Í gr. 4.6 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sé tekið fram að almennt skuli ekki gera ráð fyrir íbúðum á athafnasvæðum. Þó sé unnt að gera ráð fyrir íbúðum er tengist starfsemi fyrirtækja, s.s. fyrir húsverði. Ekki sé átt við gistiheimili, opin almenningi, enda sé slíkur rekstur ekki í samræmi við skilgreiningu svæðisins.
Markmið gildandi aðalskipulags um þéttingu byggðar, sem kærandi skírskoti til, feli ekki í sér þéttingu og fjölgun íbúða á skipulögðum athafnasvæðum eins og Dugguvogur 10 tilheyri og vart verði séð að tilvitnuð markmið um öruggar og vistvænar samgöngur eigi við eða náist fram með umbeðnum gistiheimilisrekstri kæranda. Skrifstofur og vinnustofur hafi verið leyfðar á umræddu svæði og íbúðir í tengslum við starfsemi þar. Því sé vísað á bug að Reykjavíkurborg stefni að þéttingu byggðar á athafnasvæðum enda sé slíkt ekki í samræmi við gildandi Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024.
Umsókn um gistiheimilisrekstur að Dugguvogi 7 hafi verið synjað á sínum tíma en samþykki fengist á árinu 2005 fyrir þegar gerðum breytingum á innra fyrirkomulagi hússins, úr verkstæði í gistiheimili með átta gistirýmum. Ekki sé ljóst af fyrirliggjandi gögnum af hvaða ástæðum mál Dugguvogar nr. 7 hafi fengið þá afgreiðslu sem um ræði. Hafa verði í huga að um hafi verið að ræða umsókn um leyfi fyrir áður gerðum breytingum á húsnæði í gildistíð eldra skipulags og gæti það skýrt leyfisveitinguna. Þrátt fyrir jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga geti borgarar ekki vænst þess að öðlast rétt á grundvelli jafnræðis með tilvísun til einstakra tilfella sem kunni að stafa af mistökum eða misskilningi.
Af framangreindu verði að telja að umrædd synjun á byggingarleyfi fyrir gistiheimili að Dugguvogi 10 sé byggð á málefnilegum sjónarmiðum, enda engin heimild í lögum eða gildandi aðalskipulagi fyrir veitingu slíks leyfis.
Niðurstaða: Samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 er svæði það sem fasteignin að Dugguvogi 10 tilheyrir skilgreint sem athafnasvæði, en ekki hefur verið samþykkt deiliskipulag að svæðinu. Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, gr. 4.6.1, er athafnasvæði skilgreint svo að þar skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir atvinnustarfsemi, svo sem léttum iðnaði, vörugeymslum, hreinlegum verkstæðum og umboðs- og heildverslunum. Þar er og tekið fram að almennt skuli ekki gera ráð fyrir íbúðum á athafnasvæðum þótt unnt sé að heimila íbúðir tengdar starfsemi fyrirtækja, svo sem fyrir húsverði. Samkvæmt aðalskipulagsuppdrætti er fyrrnefnd fasteign að Dugguvogi 10 á athafnasvæði, merkt A1, og segir um það svæði í greinargerð skipulagsins að þar sé fyrst og fremst gert ráð fyrir léttum iðnaði, skrifstofum, vinnustofum og íbúðarhúsnæði í tengslum við starfsemi á svæðinu.
Telja verður að skilgreind landnotkun í gildandi aðalskipulagi, sem túlka ber til samræmis við áðurnefnda skilgreiningu skipulagsreglugerðar á athafnasvæðum, heimili ekki gistiheimilisrekstur að Dugguvogi 10. Slíkum rekstri er fyrst og fremst ætlaður staður á miðsvæðum samkvæmt gr. 4.4.1 í skipulagsreglugerð. Verður þröngum heimildum reglugerðarinnar um einstakar íbúðir á athafnasvæðum ekki jafnað til þess að þar sé heimilaður gistiheimilisrekstur. Þótt dæmi kunni að vera um að veitt hafi verið byggingarleyfi, er fari í bága við skilgreinda landnotkun aðalskipulags og skipulagsreglugerðar, víkur slík framkvæmd ekki greindum ákvæðum um landnotkun til hliðar.
Að framangreindum ástæðum var borgaryfirvöldum rétt, með hliðsjón af ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að synja umsókn kæranda um að nýta hluta fasteignarinnar að Dugguvogi 10 undir gistiheimili.
Meðal málsgagna sem kærandi vísar til er blað, sem virðist vera hluti greinargerðar aðalskipulags, og mun hafa verið aðgengilegt á vef skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkur. Upplýst var undir rekstri málsins að þar væri um að ræða hugmyndir eða tillögur að breytingum á skipulaginu við endurskoðun þess. Skjal þetta hefur því enga þýðingu við úrlausn málsins en birting þess á vefsvæði skipulags- og byggingarsviðs, án skýringa eða fyrirvara, var til þess fallin að villa um fyrir kæranda og verður að finna að birtingu þess með þessum hætti.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. mars 2008 um að synja umsókn kæranda um að breyta notkun eignarhluta 0206, 0207 og 0211 á annarri hæð, ásamt eignarhluta 0107 og 0111 á fyrstu hæð, í húsinu nr. 10 við Dugguvog, úr atvinnuhúsnæði í gistiheimili.
______________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
