Ár 2008, föstudaginn 5. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 10/2007, kæra á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 14. desember 2006 um deiliskipulag svokallaðs Bykoreits í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. febrúar 2007, er barst úrskurðarnefndinni hinn 5. sama mánaðar, kæra íbúar að Sólvallagötu 82, 83 og 84 í Reykjavík samþykkt borgarráðs frá 14. desember 2006 um deiliskipulag svokallaðs Bykoreits í Reykjavík er afmarkast af Framnesvegi, Hringbraut og Sólvallagötu.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 28. apríl 2004 voru lögð fram drög að forsögn skipulagsfulltrúa, dags. í apríl 2004, að deiliskipulagi svokallaðs Bykoreits er afmarkast af Hringbraut, Sólvallagötu og Framnesvegi. Var forsögnin samþykkt með þeim breytingum sem fram komu á fundinum. Á fundi nefndarinnar í desember sama ár voru lögð fram drög að deiliskipulagi reitsins ásamt hljóðvistarútreikningum. Var gerð eftirfarandi bókun: „Samþykkt að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu. Tillagan send til umsagnar Fræðsluráðs. Jafnframt samþykkt að óska heimildar umhverfis- og heilbrigðisnefndar vegna fráviks frá hljóðvistarkröfum skv. reglugerð um hávaða.“ Athugasemdir bárust og á fundi skipulagsráðs hinn 16. nóvember 2005 var eftirfarandi fært til bókar: „Samþykkt að kynna að nýju framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum innan reitsins og fyrir hagsmunaaðilum að Sólvallagötu 80-84.“ Að lokinni þeirri kynningu var á fundi skipulagsráðs 11. janúar 2006 lögð fram tillaga að deiliskipulagi svæðisins og var eftirfarandi bókað: „Samþykkt að auglýsa framlagða tillögu með þeim breytingum sem fram koma í umsögn skipulagsfulltrúa.“ Var tillagan auglýst frá 18. júlí til og með 29. ágúst 2006 og bárust athugasemdir, m.a. frá kærendum. Á fundi skipulagsráðs hinn 29. nóvember 2006 var tillagan samþykkt með eftirfarandi bókun: „Auglýst tillaga að deiliskipulagi samþykkt með þeim breytingum sem fram koma á nýjum uppdrætti dags. nóvember 2006 og með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Vísað til borgarráðs.“ Borgarráð staðfesti ofangreinda afgreiðslu skipulagsráðs á fundi hinn 14. desember 2006. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birtist í B-deild Stjórnartíðinda 5. janúar 2007.
Hin kærða deiliskipulagssamþykkt felur í sér að heimilt er að byggja við eða endurnýja að fullu húsin að Framnesvegi 48-58B og auka byggingarmagn á lóðunum talsvert. Þá er og heimilað að sameina lóðirnar að Sólvallagötu 77 og 79 og svokallaða Steindórslóð við Hringbraut þar sem heimilt verði að byggja allt að 50 íbúðir í einu eða tveimur húsum. Heimilt verður að sameina byggingarrétt á þeirri lóð byggingarrétti á aðliggjandi lóðum að Framnesvegi 56A og 58B. Leyfilegt nýtingarhlutfall þessarar nýju lóðar verður 2,0.
Hafa kærendur kært framangreinda samþykkt til úrskurðarnefndarinnar svo sem áður greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að ástæða kæru sé m.a. skortur á lögbundnu samráði en í febrúar 2005 hafi íbúi að Sólvallagötu 84 rekist á blaðagrein þar sem rakin hafi verið mikil byggingaráform á Bykoreit. Það hafi verið í fyrsta sinn sem íbúar að Sólvallagötu 80-84 hafi frétt af áformunum. Þá hafi þeir ekki vitað af áformunum við kaup á íbúðum sínum. Í framhaldi fréttarinnar hafi einn kærenda sent bréf, dags. 8. febrúar 2005, til skipulags- og byggingarsviðs þar sem áformunum hafi verið mótmælt. Hafi m.a. verið vísað til þess að ekkert samráð hafi verið viðhaft við íbúa, nálægð fyrirhugaðra bygginga hefði í för með sér skerðingu á friðhelgi einkalífs auk þess sem útsýni myndi skerðast. Áform um skipulag reitsins hafi verið óbreytt þrátt fyrir mótmælin og ekkert samband eða samráð haft við íbúa. Einu svörin sem fengist hafi varðandi samráð hafi verið þau að ekki tíðkaðist að kynna málið öðrum en íbúum þess reits sem verið væri að skipuleggja. Samkvæmt þessu komi það íbúum að Sólvallagötu 80-84 ekki við þótt reisa eigi fimm hæða steinmúra, 12 metra frá útsýnisgluggum þeirra.
Þrátt fyrir að á fundi skipulagsnefndar hafi verið samþykkt að kynna ætti tillögurnar hagsmunaaðilum að Sólvallagötu 80-84 hafi það ekki verið gert. Í bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 9. október 2006, sé fullyrt að húsfélaginu Sólvallagötu 80-84 hafi verið sent bréf varðandi málið en engin kannist við að hafa móttekið slíkt bréf. Þá hafi í sama bréfi verið gefið í skyn að samráð hafi falist í því að formanni húsfélagsins hafi verið send útprentun af tillögunni. Að Sólvallagötu 80-84 séu starfandi fjögur húsfélög, eitt fyrir hvern stigagang, og eitt sameiginlegt fyrir alla stigaganga. Því sé erfitt að átta sig á við hvaða formann sé átt og ekki boðlegt að kalla svo óformleg og tilviljunarkennd samskipti lögformlegt samráð.
Hinn 27. ágúst 2006 hafi íbúar að Sólvallagötu 80-84 sent bréf til skipulagsyfirvalda þar sem fyrirhuguðum áformum hafi verið mótmælt. Þar hafi komið fram að ekkert samráð hafi verið haft við íbúa, þrátt fyrir kröfu þar um, fjarlægð milli bygginga mótmælt sem og hæð bygginganna, skuggavarp yrði of mikið og áhrif bílaumferðar yrðu neikvæð. Þá hafi verið bent á að verðlagning íbúða ráðist m.a. af útsýni en það myndi skerðast ef áformin næðu fram að ganga. Að lokum hafi því verið haldið fram að sterkir vindstrengir myndu myndast á svæðinu og krafist rannsóknar á veðurfarslegum áhrifum. Í desember 2006 hafi einum kærenda borist bréf, dags. 19. s.m., sem hafi átt að vera svar vegna bréfa 26 íbúa til skipulags- og byggingarsviðs. Einu breytingarnar sem gerðar hafi verið á deiliskipulagsáformunum hafi verið þær að a.m.k. 2/3 hlutar bygginga meðfram Sólvallagötu skyldu vera inndregnar um tvo metra á lóðina. Auk þess væri fimm hæða bygging flutt innar á lóðina.
Af hálfu kærenda er mótmælt því verklagi að hver íbúi fái ekki svar við sínu eigin bréfi. Það geti ekki talist eðlilegt að skipulags- og byggingarsvið skipi einhliða einn úr hópi íbúa sem tengilið við aðra íbúa og því brjóti meðferð málsins gegn 5. mgr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Jafnframt beri að vekja athygli þeirra sem gert hafi athugasemdir á að þeir eigi möguleika á að kæra ákvörðunina til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingamála, en það hafi ekki verið gert. Þá séu svör vegna vindálags ófullnægjandi. Færsla fimm hæða blokkar sé spor í rétta átt en ekki ásættanleg lausn varðandi skuggavarp og eðlilega fjarlægð á milli húsa.
Mikið ójafnræði hafi verið á milli íbúa á Sólvallagötu og eigenda Bykolóðar. Svo virðist sem eigendur lóðarinnar hafi greiðan aðgang að skipulagsyfirvöldum og geti lagt inn eigin arkitektateikningar og hugmyndir meðan ekkert sé rætt við íbúa Sólvallagötu eða þeim gefin kostur á að leggja fram hugmyndir að skipulagi reitsins þannig mannvirki þar falli vel að umhverfi sínu. Á milli íbúa Sólvallagötu og eigenda Bykoreits mætist andstæð sjónarmið þar sem mikið byggingarmagn á Bykoreit hækki söluvirði hans en lækki verðmæti íbúða á Sólvallagötu.
Þá sé því mótmælt að lóðin að Sólvallagötu 80-84 og Bykoreitur séu ekki skipulögð sem ein heild þannig að íbúum Sólvallagötu hafi verið ljóst frá upphafi þær miklu breytingar á nánasta umhverfi sem ætlunin sé að ráðast í. Auk þess sé því mótmælt að bygging tveggja fimm hæða blokka í 12-18 metra fjarlægð frá húsi kærenda lagi sig að eldri byggð og staðháttum eins og talað sé um í deiliskipulaginu.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg telur að tillagan að deiliskipulagi svæðisins hafi verið kynnt með fullnægjandi hætti. Hún hafi fyrst verið kynnt þeim er hagsmuna áttu að gæta á svæðinu frá 30. desember til 14. janúar 2005. Í kjölfarið hafi skipulagsráð samþykkt að kynna tillöguna að nýju fyrir hagsmunaaðilum innan reitsins sem og hagsmunaaðilum að Sólvallagötu 80-84. Hafi kynningin staðið frá 25. nóvember til 9. desember 2005. Fullyrðingar kærenda þess efnis að þeim hafi ekki verið sent bréf vegna hagsmunaaðilakynningarinnar séu rangar. Húsfélaginu Sólvallagötu 84 hafi verið sent bréf, dags. 23. nóvember 2005, til kynningar á tillögunni.
Hinn 11. janúar 2006 hafi skipulagsráð samþykkt að auglýsa tillöguna með þeim breytingum sem fram hafi komið í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 9. janúar 2006. Nokkrar athugasemdir hafi borist frá hagsmunaaðilum á svæðinu, en skipulagsráð hafi samþykkt deiliskipulagstillöguna á fundi hinn 29. nóvember 2006, m.a. með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa um athugasemdirnar. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 9. október 2006, hafi komið fram að byggingar, eins og gert væri ráð fyrir, væru fremur lágar meðfram Sólvallagötu og í takti við það sem gerðist í vesturbænum, eða 2-3 hæðir. Sá hluti hússins sem væri hæstur, þ.e. fimm hæðir, næði ekki alveg að horni Sólvallagötu og Ánanausta. Þó væri skiljanlegt að íbúar að Sólvallagötu 80-82 hefðu áhyggjur af hæð hússins, það myndi hafa áhrif á skuggavarp seinni hluta dags og tæki einnig útsýni. Íbúum þar hefði þó mátt vera ljóst að byggt yrði upp á Bykolóðinni, þar sem byggingar þar væru gamlar og lágreistar og starfsemi þar á undanhaldi. Þegar deiliskipulag Sólvallagötureits hafi verið samþykkt hafi verið til drög að fyrirkomulagi bygginga á Bykoreit, sem að nokkru leyti hafi verið grunnur að deiliskipulagsvinnu Bykoreitsins. Reiturinn væri á þéttingarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Því hefði tillagan verið auglýst óbreytt þrátt fyrir athugasemdir í hagsmunaaðilakynningu.
Í áðurnefndri umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 9. október 2006, hafi verið komið til móts við óskir íbúa í veigamiklum atriðum. T.a.m. hafi verið samþykkt að lækka hæsta húsið, þ.e. það sem sé áætlað fimm hæðir, næst Sólvallagötu, eða færa það fjær Sólvallagötu. Við það myndi skuggavarp á Sólvallagötu 80-84 minnka og áhrif á útsýni yrðu líklega minni. Mesta hæð nýbyggingar yrði ekki meiri en hæð Sólvallagötu 80-84. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi einnig komið fram að rætt hefði verið við veðurfræðing um áhrif bygginga á vind. Með því að byggja hús á horni Sólvallagötu og Ánanausta mætti búast við vindstreng eftir Sólvallagötu við ákveðin veðurskilyrði og yrði sá strengur líklega meiri þeim mun hærri sem byggingin væri. Það væri því hagstæðara út frá því sjónarmiði að færa hæsta hluta hússins fjær Sólvallagötu.
Óskir hagsmunaaðila hafi einnig verið þær að byggingarreitur meðfram Sólvallagötu skyldi færður innar á reitinn. Komið hafi verið til móts við þetta atriði og skilmálum breytt þannig að aðeins yrði heimilt að byggja þriðjung byggingar að byggingarlínu við Sólvallagötu, en afganginn a.m.k. tveimur metrum innar. Þannig væri tryggt að á tveimur þriðju hluta götuhliðar yrði garður meðfram Sólvallagötu enda ekki heimilt að koma fyrir bílastæðum á þessum hluta lóðarinnar. Götumyndina mætti gera heillega með því að á þeim hluta lóðarinnar þar sem hús væri inndregið yrðu reistir steinveggir, allt að 1,20 m háir, meðfram lóðarmörkum svipað og við Hávallagötu.
Það sé eðli borga að geta tekið breytingum og vera í stöðugri þróun. Því verði eigendur húsa á miðborgarsvæðinu að gera ráð fyrir því að hvorki óbreytt útsýni né sólarljós sé sjálfgefið í þéttri byggð og geti ávallt tekið breytingum í uppbyggingu hverfa og við þéttingu byggðar. Það sé aftur á móti hlutverk skipulagsyfirvalda að tryggja hagsmuni allrar heildarinnar og að aldrei sé svo langt gengið á eignir borgaranna að um óþolandi skerðingu á gæðum eða verðrýrnun sé að ræða vegna framkvæmda á annarri eign.
Bent sé á að telji aðilar sig hafa orðið fyrir tjóni vegna tillögunnar sé vísað til 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulags svokallaðs Bykoreits er markast af Framnesvegi, Hringbraut og Sólvallagötu. Felur skipulagið m.a. í sér heimild til sameiningar lóðanna að Sólvallagötu 77 og 79 og svokallaðrar Steindórslóðar við Hringbraut, þar sem fyrirhugað er að byggðar verði allt að 50 íbúðir í einu eða fleiri húsum. Þá er og heimilt að sameina byggingarrétt á lóðinni byggingarrétti á aðliggjandi lóðum, þ.e. Framnesvegi 56A og 58B. Leyfilegt nýtingarhlutfall þessarar sameinuðu lóðar verði 2,0.
Af hálfu kærenda er því haldið fram að ógilda beri hina kærðu ákvörðun sökum þess að með henni sé með íþyngjandi hætti gengið gegn grenndarhagsmunum þeirra, m.a. með auknu skuggavarpi, skerðingu á útsýni og því að umferð muni þyngjast á svæðinu.
Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 er á svæði því er hér um ræðir gert ráð fyrir þéttingu byggðar og er heimilt að byggja þar 90 íbúðir. Hafa þegar verið byggðar 39 íbúðir við Sólvallagötu og er hið kærða deiliskipulag innan marka aðalskipulags hvað þetta varðar. Áður en umrætt deiliskipulag öðlaðist gildi var ekki í gildi deiliskipulag að svæðinu og gátu kærendur því ekki treyst því að þar yrði ekki byggt með líkum hætti og heimilað er með hinu umdeilda skipulagi. Eftir að tillaga að deiliskipulagi svæðisins hafði verið auglýst voru gerðar á henni breytingar sem telja verður að hafi verið kærendum til hagsbóta.
Fallast má á með kærendum að vanda hefði mátt betur til undirbúnings og kynningar á tillögu að hinu umdeilda skipulagi með vísan til 4. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hins vegar var tillagan auglýst svo sem áskilið er í 1. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997 og var málsmeðferð eftir það í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga. Verður, með vísan til framanritaðs, ekki fallist á að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verð svo áfátt að ógildingu varði.
Þrátt fyrir að í hinu kærða deiliskipulagi sé ekki með ótvíræðum hætti gerð grein fyrir staðsetningu mannvirkja innan byggingarreits hinnar sameinuðu lóðar Sólvallagötu 77-79 og svokallaðrar Steinsdórslóðar, fyrirkomulagi innan hennar og fjölda bílastæða, verður að telja að deiliskipulagið og framsetning þess fullnægi skilyrðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 hvað þessi atriði varðar.
Með hliðsjón af öllu framansögðu verður ekki fallist á ógildingu hins kærða deiliskipulags.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu samþykktar borgarráðs Reykjavíkur frá 14. desember 2006 um deiliskipulag svokallaðs Bykoreits í Reykjavík.
_______________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________________ ________________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
