Ár 2008, fimmtudaginn 9. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 78/2008, kæra á drætti á afgreiðslu umsóknar, dags. 24. apríl 2008, um byggingarleyfi fyrir byggingu einbýlishúss að Miðskógum 8 á Álftanesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 17. ágúst 2008, er barst nefndinni 18. sama mánaðar, kærir Gestur Jónsson hrl., f.h. H ehf., að umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Miðskógum 8, Álftanesi hafi ekki fengið efnislega afgreiðslu. Um kæruheimild vísar kærandi til 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Málsatvik og rök: Hinn 2. maí 2008 lagði kærandi fram umsókn til byggingaryfirvalda á Álftanesi, dags. 24. apríl 2008, um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Miðskógum 8, Álftanesi. Næsti fundur skipulags- og byggingarnefndar, eftir að umsókn kæranda barst, var haldinn 19. maí 2008 en svo virðist af málsgögnum sem samkomulag hafi verið milli aðila um að umsóknin yrði ekki til afgreiðslu á þeim fundi. Hinn 22. maí 2008 var því hins vegar lýst yfir að samkomulagið væri úti og var krafa gerð um að umsókn kæranda um byggingarleyfið yrði tekin til afgreiðslu í skipulags- og byggingarnefnd. Umsóknin var í framhaldinu tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar sem haldinn var hinn 19. júní 2008. Samþykkti nefndin að leggja til við bæjarstjórn að málinu yrði frestað með vísan til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br., þar sem breytingar stæðu yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðisins. Þessa afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar ómerkti bæjarstjórn á fundi sínum 26. júní 2008, að því er virðist vegna hugsanlegs vanhæfis nefndarmanns skipulags- og byggingarnefndar, og vísaði málinu til nýrrar afgreiðslu nefndarinnar. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 10. júlí 2008 var byggingarleyfisumsókn kæranda tekin fyrir að nýju og lagði nefndin til við bæjarstjórn að afgreiðslu byggingarleyfis yrði frestað þar sem breytingar stæðu yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðisins. Samþykkti bæjarráð, í umboði bæjarstjórnar, tillögu skipulags- og byggingarnefndar um að fresta afgreiðslu umsóknarinnar á fundi sínum hinn 17. júlí 2008. Mun málið ekki hafa verið tekið fyrir eftir það en kærandi vísaði meintum drætti á afgreiðslu þess til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 17. ágúst 2008, svo sem að framan greinir.
Af hálfu kæranda er vísað 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segir m.a. að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt sé. Þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því og skuli þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verði kærð til. Einnig vísar kærandi til 1. og 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga sem kveði á um það að byggingarnefnd skuli halda reglulega fundi, a.m.k. einu sinni í mánuði, svo framarlega sem erindi liggi fyrir til afgreiðslu. Nefndin skuli halda gerðabók þar sem skráð séu móttekin erindi og hvaða afgreiðslu þau fái. Um málsmeðferð fari eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga. Nefndinni sé skylt að rökstyðja afgreiðslu á erindum sem henni berast. Umsóknir um byggingarleyfi beri nefndinni að afgreiða í samræmi við gildandi deiliskipulag sem sannanlega sé í gildi, sbr. dóm Hæstaréttar frá 17. apríl 2008 í máli nr. 444/2007. Það ákvæði 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga sem vitnað hafi verið til við ákvörðun um frestun málsins eigi ekki við enda sé sú heimild bundin við umsóknir um niðurrif eða breytingar á húsum. Önnur rök fyrir frestun sem færð hafi verið fram séu ekki haldbær.
Af hálfu Sveitarfélagsins Álftaness er þess aðallega krafist að málinu verði vísað frá. Til vara er þess krafist að málsmeðferð umsóknar kæranda hjá sveitarfélaginu verði staðfest rétt.
Sveitarfélagið Álftanes byggir aðalkröfu sína á því að ekki liggi fyrir stjórnvaldsákvörðun í málinu. Ákvörðun um frestun afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar kæranda, svo sem ákveðið hafi verið á 91. fundi bæjarráðs, sé í eðli sínu formákvörðun og þáttur í málsmeðferð umsóknar kæranda um byggingarleyfi. Í 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segi m.a. að kæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sæti stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga. Falli formákvörðun um frestun máls ekki þar undir og sé hún því ekki kæranleg. Þá sé því hafnað með öllu að málsmeðferðin sé í andstöðu við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kæra sóknaraðila sé byggð á.
Varakröfu sína byggir sveitarfélagið á því að enginn óeðlilegur dráttur hafi orðið á meðferð umsóknar kæranda. Bæjarráð hafi samþykkt, í umboði bæjarstjórnar, að fresta afgreiðslu umsóknar sóknaraðila um byggingarleyfi. Ljóst sé að brugðið hafi verið frá því að byggja frestun afgreiðslu umsóknarinnar á 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga enda ekki vísað sérstaklega til þess ákvæðis líkt og gert hafði verið í tillögu 39. fundar skipulags- og byggingarnefndar sem bæjarstjórn hafi ómerkt á 58. fundi sínum. Vísað sé til þess að afgreiðslu umsóknar kæranda sé frestað þar sem breytingar standi yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðis. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvíli sú skylda á stjórnvöldum að sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst áður en stjórnvaldsákvörðun sé tekin í því. Svo sem hér hátti til hafi legið fyrir, þegar umsókn kæranda hafi verið tekin til löglegrar afgreiðslu, að samþykkt hafði verið að auglýsa breytt deiliskipulag Vestur-Skógtjarnarsvæðis, sem m.a. hafi falið í sér tillögu um að Miðskógar 8 yrðu gerðir að leikvelli, þó þar liggi fyrst og fremst aðrar skipulagslegar forsendur að baki. Sveitarfélagið telji sig því ekki bært, með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga, að fjalla efnislega um umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrr en ljóst sé hvernig breytingu á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðis reiði af m.t.t. tillögu um breytta notkun Miðskóga 8. Þegar afgreiðsla deiliskipulags Vestur-Skógtjarnarsvæðis liggi fyrir telji sveitarfélagið sig hafa uppfyllt rannsóknarskyldu sína sem boðuð sé í 10. gr. stjórnsýslulaga. Verði þá unnt að taka umsókn kæranda til efnislegrar afgreiðslu.
————————–
Aðilar hafa fært fram frekari rök máli sínu til stuðnings sem ekki þykir ástæða til að rekja nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er einungis til úrlausnar hvort afgreiðsla máls hafi dregist óhæfilega. Á úrlausn um það álitaefni undir úrskurðarnefndina, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Eins og að framan er rakið barst byggingaryfirvöldum á Álftanesi umsókn kæranda um byggingarleyfi hinn 2. maí 2008. Samkomulag virðist hafa verið með bæjaryfirvöldum og kæranda um að umsóknin yrði ekki tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 19. maí 2008. Hinn 22. maí 2008 krafðist kærandi þess hins vegar að umsókn hans yrði tekin til efnislegrar afgreiðslu. Var erindi hans tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 19. júní 2008 og samþykkti nefndin að leggja til við bæjarstjórn að málinu yrði frestað með vísan til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br., þar sem breytingar stæðu yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðisins. Þessa afgreiðslu ómerkti bæjarstjórn á fundi sínum 26. júní 2008 og vísaði málinu til nýrrar afgreiðslu nefndarinnar. Var byggingarleyfisumsókn kæranda tekin fyrir að nýju á fundi skipulags- og byggingarnefndar 10. júlí 2008 og lagði nefndin til við bæjarstjórn að afgreiðslu byggingarleyfis yrði frestað þar sem breytingar stæðu yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðisins. Samþykkti bæjarráð, í umboði bæjarstjórnar, tillögu skipulags- og byggingarnefndar um að fresta afgreiðslu umsóknarinnar á fundi sínum hinn 17. júlí 2008.
Samkvæmt 1. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga skal byggingarnefnd halda reglulega fundi, a.m.k. einu sinni í mánuði, svo framarlega sem erindi liggi fyrir til afgreiðslu. Fer um málsmeðferð fyrir nefndinni eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga. Verður af þessari lagareglu ráðið að gerð sé all rík krafa um málshraða og ber nefndinni í störfum sínum að gæta ákvæða 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda eiga þau lög við um stjórnsýslu sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Ber byggingarnefnd því að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. mgr. 9. gr.
Skipulags- og byggingarnefnd lagði til á fundi sínum hinn 19. júní 2008 að málinu yrði frestað með vísan til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br., þar sem breytingar stæðu yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðisins. Þessi frestun hefði verið ólögmæt enda á tilvitnað ákvæði einungis við þegar sótt er um breytingar eða niðurrif á húsum en í hinu kærða tilviki er um nýbyggingu að ræða. Bæjarstjórn vísaði málinu af öðrum sökum til nýrrar afgreiðslu nefndarinnar sem á fundi sínum hinn 10. júlí 2008 lagði til við bæjarstjórn að afgreiðslu byggingarleyfis yrði frestað þar sem breytingar stæðu yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðisins. Var sú tillaga staðfest í bæjarráði í umboði bæjarstjórnar hinn 17. júlí 2008.
Úrskurðarnefndin telur að þessi frestun málsins hafi verið ólögmæt. Verður að skilja ákvæði 43. gr. skipulags- og byggingarlaga um byggingarleyfi á þann veg að afgreiða beri umsókn um byggingarleyfi í samræmi við gildandi deiliskipulag og að óheimilt sé að fresta afgreiðslu umsóknar af því tilefni að fram sé komin tillaga að nýju eða breyttu skipulagi, nema við eigi hið sérstaka ákvæði 6. mgr. 43. gr., en svo er ekki í hinu kærða tilviki. Var því ekki þörf neinnar rannsóknar á því hvernig fyrirliggjandi skipulagstillögu reiddi af og bar skipulags- og byggingarnefnd því að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar á fundi sínum hinn 19. júní 2008 í stað þess að leggja til að málinu yrði frestað. Hefur þessi ólögmæta málsmeðferð leitt til dráttar á meðferð málsins og má fallast á með kæranda að afgreiðsla málsins hafi dregist óhæfilega. Var honum því rétt að vísa málinu til úrskurðarnefndarinnar með stoð í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga þrátt fyrir að ekki lægi fyrir í málinu stjórnvaldsákvörðun er sætt gæti kæru til nefndarinnar samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að eins og atvikum er háttað í máli þessu hafi óhæfilegur dráttur orðið á afgreiðslu umsóknar kæranda frá 24. apríl 2008 um byggingarleyfi að Miðskógum 8 á Álftanesi. Er lagt fyrir skipulags- og byggingarnefnd og bæjarstjórn Sveitarfélagsins Álftaness að taka umsóknina til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Úrskurðarorð:
Lagt er fyrir skipulags- og byggingarnefnd og bæjarstjórn Sveitarfélagsins Álftaness að taka umsókn kæranda frá 24. apríl 2008 um byggingarleyfi að Miðskógum 8 á Álftanesi til efnislegrar afgreiðslu í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 án ástæðulauss dráttar.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
