Ár 2008, þriðjudaginn 27. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 73/2005, kæra á samþykkt umhverfisráðs Akureyrarbæjar frá 10. ágúst 2005 um að synja um breytingu á deiliskipulagi lóðar nr. 2 við Viðjulund á Akureyri.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, er barst nefndinni hinn 6. október 2005, kærir Eyvindur G. Gunnarsson hdl., f.h. Ö ehf., Viðjulundi 2, Akureyri þá samþykkt umhverfisráðs Akureyrarbæjar frá 10. ágúst 2005 að synja um breytingu á deiliskipulagi lóðar nr. 2 við Viðjulund. Lóðin er nú í eigu H ehf. Hefur greint félag tekið við aðild málsins að sínu leyti.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Með bréfi, dags. 1. júlí 2005, óskaði Á f.h. eiganda lóðarinnar nr. 2 við Viðjulund eftir því að umhverfisráð Akureyrarbæjar tæki fyrir umsókn um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar. Í erindinu kom m.a. fram að núverandi byggingar væru úr sér gengnar og að áformað væri að reisa verslunarhús fyrir matvörumarkað á lóðinni í þeirra stað. Nýtingaráform væru í beinu samhengi við hefðbundna nýtingu svæðisins fyrir verslun og þjónustu svo og nærliggjandi verslunar- og þjónustufyrirtæki. Einnig var tekið fram að lögð yrði rík áhersla á góða hönnun hússins, að það félli vel að aðliggjandi byggingum og að tekið yrði mið af nálægð við rólegt og gróið íbúðarhverfi.
Á fundi umhverfissráðs hinn 13. júlí 2005 var erindið tekið fyrir og eftirfarandi bókað: „Umhverfisráð hafnar erindinu þar sem umbeðin breyting stangast á við gildandi aðalskipulag sbr. grein 4.6 í skipulagsreglugerð og ráðið er ekki tilbúið til að breyta landnotkun í verslunarsvæði m.a. vegna nálægðar við íbúðabyggð og vegna umferðar og umferðaröryggismála.“
Umsækjandi gerði athugasemdir við fyrrgreinda bókun með bréfi, dags. 30. júlí 2005, og óskaði eftir því að erindið yrði tekið fyrir að nýju. Tók umhverfisráð málið fyrir að nýju á fundi sínum hinn 10. ágúst s.á. þar sem fyrri afstaða ráðsins var ítrekuð og erindinu hafnað.
Með bréfi, dags. 23. ágúst 2005, óskaði lögmaður kæranda eftir því að ofangreind ákvörðun umhverfisráðs yrði rökstudd og setti skipulags- og byggingarfulltrúi Akureyrarbæjar fram skýringar og rökstuðning umhverfisráðs með bréfi til lögmannsins, dags. 6. september 2005.
Kærandi skaut greindri ákvörðun umhverfisráðs Akureyrarbæjar frá 10. ágúst 2005 til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir m.a. á því að ekki hafi verið gætt jafnræðis svo sem boðið sé í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en einnig sé vísað til 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Landnotkun á lóðinni, skv. gildandi aðalskipulagi, sé sú sama og m.a. við Bónusverslun við Langholt og verslun Byko í Krossaneshaga. Byggt sé á því, með vísan til jafnræðisreglunnar, að leysa beri úr þessu máli með sama hætti og gert hafi verið í tilviki fyrrgreindra aðila. Engin efnisleg rök hafi staðið til þess að erindi kæranda hlyti annars konar afgreiðslu en áðurgreind erindi.
Jafnframt hafi verið brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga. Heimildir bæjaryfirvalda takmarkist af hinu staðfesta skipulagi og hefðu þau getað náð markmiðum sínum með öðrum hætti en með synjun á erindi kæranda.
Rökstuðningur í bréfi, dags. 6. september 2005, hafi verið ófullnægjandi og vísi kærandi í því sambandi til 22. gr. stjórnsýslulaga. Telji kærandi að það hafi verið skylda umhverfisráðs að rökstyðja ákvörðunina ítarlega í ljósi þess að hún feli í sér skerðingu á eignarrétti kæranda miðað við staðfest aðalskipulag. Af þessu leiði að ákvörðunin uppfylli ekki þær kröfur sem gera verði til hennar.
Bæjaryfirvöld hafi heimilað almennan verslunarrekstur á svæðum sem flokkuð séu sem athafnasvæði í gildandi aðalskipulagi og fullyrðing þess efnis að hin umbeðna breyting stangist á við gildandi aðalskipulag fái ekki staðist. Jafnframt megi ljóst vera að gr. 4.6 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 hafi ekki getað staðið því í vegi að fallist yrði á erindi kæranda en fyrirhuguð landnotkun sé í samræmi við skilgreiningu á viðkomandi landnotkunarflokki í aðalskipulagi Akureyrar.
Hugtakið athafnasvæði sé skilgreint rúmt í Aðalskipulagi Akureyrar 1998-2018 og styðjist skilningur umhverfisráðs á hugtakinu hvorki við aðalskipulagið né aðrar heimildir. Hugtakið sé víðtækara en verslunar- og þjónustusvæði. Á athafnasvæðum sé heimilt að reisa verslanir en sérstök verslunar- og þjónustusvæði útiloki þó ekki sjálfstæða heimild lóðareiganda til að nýta lóð sína með þeim hætti sem athafnasvæði heimili.
Það sé meginviðhorf íslensks réttar að ekki megi skýra skipulagsákvæði þröngt og eigi þetta viðhorf sérstaklega við um hagsmuni sem njóti verndar mannréttindaákvæða, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 um friðhelgi eignarréttarins.
Sjónarmið umhverfisráðs sem lögð séu til grundvallar túlkun á aðalskipulagi séu í engu samræmi við viðurkennd viðhorf um skýringu skipulagsskilmála og engin rök hafi staðið til þess að víkja frá þeim eins og gert hafi verið.
Þá sé á það bent að í niðurstöðu umhverfisráðs sé ekki vísað til neinnar ótvíræðrar lagaheimildar sem réttlætt geti niðurstöðu ráðsins. Stjórnvöld geti almennt ekki íþyngt borgurum með ákvörðunum sínum nema hafa til þess viðhlítandi heimild í lögum. Þar sem þessa heimild hafi skort verði að ógilda ákvörðun umhverfisráðs.
Að lokum telur kærandi að þegar horft sé til þess að deilt sé um stjórnarskrárvarinn eignarrétt hans til hagnýtingar fasteignar sinnar verði að fallast á kröfu um ógildingu á ákvörðun ráðsins.
Málsrök Akureyrarbæjar: Vísað er til þess að umrædd lóð sé skipulögð sem athafnasvæði í Aðalskipulagi Akureyrar 1998-2018 og sé skilningur umhverfisráðs sá að verslanir geti verið á þessum svæðum í tengslum við eða sem hluti af starfsemi sem tengist léttum iðnaði, verkstæðum o.fl. Ekki sé gert ráð fyrir matvöruverslunum í þessum landnotkunarflokki heldur undir landnotkunarflokknum verslunar- og þjónustusvæði.
Áform kæranda falli því ekki að gildandi aðalskipulagi og nálægð við íbúðarsvæði og umferðaraðstæður mæli gegn því að breyting verði gerð á skilgreiningu á landnotkun svæðisins í aðalskipulagi.
Vísað sé til skilgreiningar á verslunar- og þjónustusvæði í gildandi greinargerð með Aðalskipulagi Akureyrar 1998-2018 sem sé svohljóðandi: „Verslunar- og þjónustusvæði utan miðsvæða eru táknuð með ljósgulum lit og er í flestum tilfellum um einstakar lóðir eða minni svæði að ræða. Þar er gert ráð fyrir hverfisverslunum og verslunar- og þjónustustarfsemi sem þjóna ýmist viðkomandi hverfi, bæjarhlutum eða öllum bænum. Atvinnustarfsemi sem hefur verulega truflandi áhrif á umhverfið er þar óheimil. Íbúðir eru heimilaðar á efri hæðum þar sem aðstæður leyfa.“ Á svæði því, þar sem leyfð hafi verið verslunarstarfsemi á athafnasvæðisreit í Glerárþorpi, en þar sé um einstakt tilvik að ræða, verði gerð breyting á aðalskipulagi sem nauðsynleg sé til að slík starfsemi geti farið þar fram. Aðrar upptalningar sem tilteknar séu í kærunni eigi ekki við um matvöruverslanir heldur sérverslanir sem oft séu tengdar annarri athafnastarfsemi, s.s. byggingariðnaði. Sé starfsemi fyrir matvöruverslun í öllum tilvikum á ljósgulum reit í aðalskipulagi nema í ofangreindu tilfelli og sé það skilningur umhverfisráðs að þar eigi þessi starfsemi heima.
Á árinu 2002 hafi verið gerð aðal- og deiliskipulagsbreyting á hluta af athafnasvæði því sem sé á milli Skógarlundar og Miðhúsabrautar. Með þeirri breytingu hafi verið tekin stefnumarkandi ákvörðun um að allt svæðið yrði tekið undir íbúðarbyggð í framtíðinni. Sú stefna að þétta íbúðarbyggð á þessu svæði sé enn í fullu gildi og muni þeirri stefnu áfram vera fylgt.
Um matskennda ákvörðun hafi verið að ræða og geti stjórnvald valið hvaða sjónarmið hafi mest vægi við mat þeirra og eigi þetta sérstaklega við um málefnaleg sjónarmið sveitarstjórna með vísan til sjálfstjórnarréttar þeirra skv. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki hafi verið gert ráð fyrir þéttingu íbúðarbyggðar á svæði Bónusverslunar í Glerárþorpi. Af því leiði, með vísan til þeirra fordæma sem kærandi byggi á, að ekki sé um sambærileg mál að ræða, enda hafi önnur sjónarmið haft meira vægi í þeim ákvörðunum.
Gert hafi verið ráð fyrir þéttingu íbúðarbyggðar á svæðinu skv. aðalskipulagi og sé svæðið merkt íbúðarbyggð í drögum að aðalskipulagi. Ákvörðunin geti því ekki talist brot á meðalhófsreglu þar sem engin önnur vægari leið hafi verið fær í tilviki kæranda. Ákvörðun, sem augljóslega sé ekki til þess fallin að ná því markmiði sem að sé stefnt, sé ólögmæt.
Því sé vísað á bug að ákvörðunin hafi ekki verið reist á lögum enda sé hún fyrst og fremst byggð á landnotkun samkvæmt aðalskipulagi, sem byggi á 1. gr. sbr. og 16. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá byggi ákvörðunin á stefnu bæjarstjórnar sem hafi samþykkt skipulagið.
———
Færð hafa verið fram ítarlegri rök í málinu sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er kærð sú ákvörðun bæjaryfirvalda að synja um að breyta deiliskipulagi fyrir lóð kæranda að Viðjulundi 2, Akureyri.
Í Aðalskipulagi Akureyrar 1998-2018, sem í gildi var þegar hin kærða ákvörðun var tekin, fellur lóð kæranda undir landnotkunarflokkinn athafnasvæði. Er athafnasvæði skilgreint svo í greinargerð aðalskipulagsins: „Þar er hvers kyns atvinnustarfsemi sem ekki hefur verulega truflandi áhrif á umhverfi sitt. Þar má gera ráð fyrir léttum iðnaði, vörugeymslum, verkstæðum, verslun, skrifstofum, þjónustufyrirtækjum og stofnunum. Íbúðir eru ekki heimilaðar nema húsvarðaríbúðir í undantekningartilvikum.“
Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag frá árinu 1989 fyrir iðnaðar- og verslunarsvæði við Lund. Á árinu 2002 var gerð breyting á aðal- og deiliskipulagi svæðisins í þá veru að landnotkun á vesturhluta reits norðan Furulundar var breytt úr athafnasvæði í íbúðarsvæði en landnotkun á lóðinni nr. 2 við Viðjulund hélst óbreytt.
Sveitarstjórnir hafa skipulagsvald innan lögsagnarmarka viðkomandi sveitarfélags samkvæmt 2. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en við beitingu þess valds verður að gæta að ýmsum meginreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem meðalhófs- og jafnræðisreglu. Þá verður að hafa í huga markmið skipulags- og byggingarlaga sem tíunduð eru í 1. gr. laganna, en í 4. mgr. þess ákvæðis er tekið fram að tryggja skuli réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.
Úrskurðarnefndin telur að skilgreining Aðalskipulags Akureyrar 1998-2018 á landnotkun athafnasvæða standi því ekki í vegi að unnt hefði verið að fallast á umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi á lóð hans. Sú túlkun bæjaryfirvalda að verslanir geti einungis verið á þessum svæðum, í tengslum við eða sem hluti af starfsemi sem tengd er léttum iðnaði, verkstæðum o.fl., þykir hvorki eiga sér stoð í fyrrgreindri skilgreiningu aðalskipulags né gr. 4.6 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um athafnasvæði, sem er raunar mjög almennt orðuð. Þá verður ekki byggt á tilgreindri breytingu á aðal- og deiliskipulagi enda tók sú breyting ekki til lóðar kæranda og gat því ekki vikið til hliðar rétti hans samkvæmt þeim skilmálum sem um lóð hans giltu.
Umhverfisráð færði fram rök fyrir hinni kærðu ákvörðun þegar erindi kæranda kom til afgreiðslu í ráðinu. Leiðir af ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og af eðli máls, að rökstuðningur ráðsins verður að vera haldbær, en í hinu umdeilda tilviki synjaði umhverfisráð umsókn kæranda með rökum sem úrskurðarnefndin telur að fái ekki staðist. Var rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun því ekki viðhlítandi hvað skipulagsforsendur varðar og þykir sá annmarki eiga að leiða til ógildingar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun umhverfisráðs Akureyrarbæjar frá 10. september 2005 um að synja erindi kæranda um breytingu á deiliskipulagi lóðar nr. 2 við Viðjulund, Akureyri.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
