Ár 2008, miðvikudaginn 21. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 27/2008, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. febrúar 2007 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna íþróttasvæðis Víkings að Traðarlandi 1, Reykjavík, sem gerir m.a. ráð fyrir gervigrasvelli, heimild til að girða af svæðið og reisa flóðlýsingarmöstur.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. apríl 2008, er barst nefndinni hinn 11. sama mánaðar, kærir Ragnar Aðalsteinsson hrl., f.h. Þ og H, Traðarlandi 10, D og T, Traðarlandi 2, M og D, Traðarlandi 4, J og J Traðarlandi 8 og E og Á, Traðarlandi 16, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. febrúar 2007 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna íþróttasvæðis Víkings að Traðarlandi 1, Reykjavík, sem gerir m.a. ráð fyrir gervigrasvelli, heimild til að girða af svæðið og reisa flóðlýsingarmöstur. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða deiliskipulagsbreyting verði felld úr gildi.
Málsatvik og rök: Hinn 18. október 2006 samþykkti skipulagsráð Reykjavíkur að auglýsa til kynningar tillögu að breytingu á deiliskipulagi vegna íþróttasvæðis Víkings að Traðarlandi 1. Gerði tillagan ráð fyrir nýjum upplýstum gervigrasvelli með sex ljósamöstrum á suðurhluta svæðisins og að malarvelli er fyrir er á svæðinu yrði breytt í grasæfingasvæði. Þá var gert ráð fyrir 85 nýjum álagsbílastæðum á opnu svæði, norðaustan við íþróttahús sem þar er fyrir.
Á kynningartíma tillögunnar bárust athugasemdir við hana frá nokkrum aðilum, þ.á.m. frá kærendum í máli þessu. Borgarráð samþykkti síðan breytingartillöguna hinn 22. febrúar 2007 en bæjarstjórn Kópavogs hafði samþykkt hana fyrir sitt leyti hinn 8. febrúar 2007. Var þeim sem gert höfðu athugasemdir við hina auglýstu tillögu sent bréf með svörum við athugasemdum og var þeim kynntur réttur til þess að kæra ákvörðunina innan mánaðar frá birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda um gildistöku tillögunnar.
Deiliskipulagsbreytingin var send Skipulagsstofnun 26. febrúar 2007 og gerði hún athugasemdir við form tillögunnar og framsetningu. Að loknum lagfæringum tilkynnti Skipulagsstofnun í bréfi, dags. 8. júní 2007, að hún gerði ekki athugasemdir við að gildistaka hinnar samþykktu deiliskipulagsbreytingar yrði auglýst í B-deild og birtist auglýsingin hinn 14. júní 2007. Hafa kærendur nú skotið hinni umdeildu deiliskipulagsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Kærendur telja að form- og efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun eigi að leiða til ógildingar hennar og að taka eigi kæru þeirra til efnismeðferðar á grundvelli 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þrátt fyrir að hún hafi borist að liðnum kærufresti.
Meðferð og afgreiðsla hinnar kærðu ákvörðunar hafi tekið afar langan tíma, en tæplega fjórir mánuðir hafi liðið frá því að kærendum var tilkynnt um kæruheimild og þar til kærufrestur hafi byrjað að líða. Á þessum mánuðum hafi kærendur lagt sig fram um að fylgjast með gangi málsins enda hafi þeir haft fullan hug á að nýta sér kæruheimildina. Þó hafi farið svo að auglýsingin í Stjórnartíðindum hafi farið framhjá kærendum og þeim hafi ekki orðið kunnugt um gildistökuna fyrr en að liðnum kærufresti. Hafa verði í huga í þessu sambandi að kærendum hafi ítrekað verið bent á upplýsingavef skipulags- og byggingarsviðs í tilefni af fyrirspurnum þeirra um afdrif málsins, nánar tiltekið þann hluta vefsins er beri yfirskriftina „Nýlega samþykktar skipulagsáætlanir“. Þessum vef hafi þeir fylgst náið með í samræmi við leiðbeiningar borgaryfirvalda. Af óljósum orsökum, líklega fyrir mistök borgarstarfsmanna, hafi breytingin hins vegar ekki birst undir þessum lið, heldur undir liðnum „Mál í vinnslu“ og hafi enn svo verið hinn 20. september 2007.
Ljóst sé að hinn langi tími sem það hafi tekið borgaryfirvöld að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar hafi gert það að verkum að kærendum hafi reynst afar erfitt að fylgjast með gangi málsins. Minni kærendur á málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og þá sérstaklega á 3. mgr. greinarinnar er kveði á um að stjórnvaldi sé skylt að skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast og upplýsa um ástæður tafarinnar og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Kærendum hafi ekki verið skýrt frá þeirri miklu töf sem orðið hafi á málinu. Því megi halda fram að góðir stjórnsýsluhættir hefðu átt að leiða til þess að þeim væri send tilkynning við upphaf kærufrests um kæruheimild og kæruleiðbeiningar.
Ennfremur hafi rangar upplýsingar verið birtar á upplýsingavef skipulags- og byggingarsviðs. Þótt kærendum sé ljóst að upplýsingar á slíkum vef geti ekki komið í stað auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda breyti það ekki því að stjórnvaldið hafi vísað kærendum ítrekað á téðan upplýsingavef þegar leitað hafi verið upplýsinga um gang málsins. Hafa verði hér í huga leiðbeiningarskyldu stjórnvalda skv. 7. gr. stjórnsýslulaga og þá staðreynd að borgaryfirvöldum hafi verið ljós sú ætlun kæranda að kæra ákvörðunina.
Af framangreindu megi vera ljóst að ástæður þess að kæra hafi ekki borist innan lögbundins frests verði einkum raktar til seinagangs í málsmeðferð borgaryfirvalda og rangra og villandi upplýsinga, m.ö.o. til atvika er snerti stjórnvaldið. Ótækt sé að réttaröryggi kærenda skerðist vegna vinnubragða stjórnvalda. Verði að telja að skilyrði 1. töluliðar 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi hér við, þ.e. að afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist innan kærufrests.
Jafnframt telji kærendur að síðara skilyrði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, þ.e. að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar, sé uppfyllt í máli þessu
Kærendur búi í næsta nágrenni við skipulagssvæðið. Eins og ljóst sé af athugasemdum þeim sem nágrannar hafi sent til borgaryfirvalda vegna málsins sé um að ræða miklar breytingar á nærumhverfi heimila þeirra. Samkvæmt skipulaginu sé gert ráð fyrir nýjum gervigrasvelli á svæðinu, ásamt háum girðingum og flóðlýsingu á 18 metra háum möstrum, sem muni hafa mikil áhrif á hið rólega svæði í Fossvogsdal. Þá muni bílastæðum á svæðinu fækka um 200 en umferð aukast gríðarlega og sé fyrirsjáanlegt að þetta valdi ómældum óþægindum fyrir nágranna.
Kærendum sé ekki skylt að þola slíkar breytingar á nærumhverfi sínu sem gert sé ráð fyrir í deiliskipulagsbreytingunni. Með henni sé bæði vegið að friðhelgi einkalífs þeirra og heimilis svo og vernd eignarréttar þeirra. Það aukna ónæði sem muni fylgja breytingunum hafi í för með sér að svefnró í hverfinu minnki, einkum í húsunum við Traðarland. Þeim friði sem íbúarnir eigi rétt á verði útrýmt. Jafnframt muni íbúunum í húsunum við Traðarland ekki nýtast húsin og lóðirnar með sama hætti og áður og með því sé vernd eignarréttinda þeirra skert og hafi það í för með sér fjárhagslegt tjón fyrir eigendur fasteignanna.
Benda megi auk þess á að sé ekki tekið við kæru þessari, þrátt fyrir að kærufrestur sé liðinn, sé hætta á því að skipulagsyfirvöld nýti sér þær aðferðir að draga afgreiðslu mála og veita villandi upplýsingar til þess að gera borgurum erfiðara um vik að kæra ákvarðanir. Þannig væri sveitarstjórnum mögulegt að draga afgreiðslu erfiðra og umdeildra mála en birta auglýsingu síðan þegar líklegt sé að hún fari framhjá þeim sem í hlut eigi. Þegar ástæður þess að kæra hafi ekki borist innan tilskilins frests megi rekja til stjórnvalds, líkt og í þessu máli, verði að telja að mikilvægt sé að játa nægilegt svigrúm til þess að tryggja réttaröryggi borgaranna.
Af þessu megi vera ljóst að um mikilsverða og verðmæta hagsmuni sé að ræða fyrir kærendur og því verði að telja að skilyrðið um að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar sé uppfyllt en ekki sé liðinn sá ársfrestur sem mælt sé fyrir um í 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
_ _ _
Úrskurðarnefndin mun í þessum úrskurði einungis taka afstöðu til þess hvort kæra í málinu verði tekin til efnismeðferðar þótt hún hafi borist að liðnum kærufresti. Þykir því ekki ástæða til að rekja rök kærenda er snerta efni og form hinnar kærðu ákvörðunar.
Niðurstaða: Hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt í borgarráði hinn 22. febrúar 2007. Í kjölfar þess mun þeim sem gert höfðu athugasemdir við skipulagstillöguna hafa verið tilkynnt um samþykkt hennar og leiðbeint um kærurétt og kærufrest. Tók skipulagsbreytingin gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 14. júní 2007.
Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er einn mánuður samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og telst sá frestur frá dagsetningu opinberrar birtingar ákvörðunar þegar um hana er að ræða. Rann kærufrestur vegna hinnar umdeildu ákvörðunar út mánudaginn 16. júlí 2007, að teknu tilliti til útreiknings frests skv. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 11. apríl 2008 þegar um sjö mánuðir og þrjár vikur voru liðnar frá lokum kærufrests. Telja kærendur að taka skuli mál þetta til meðferðar að liðnum kærufresti þar sem efnisskilyrði 1. og 2. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi hér við enda afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr og veigamiklar ástæður, er varði hagsmuni kærenda og góða stjórnsýsluhætti, mæli með því.
Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga er sett fram sú meginregla að vísa skuli kæru frá berist hún að liðnum kærufresti. Kærendur skírskota hins vegar til 1. og 2. tl. greinarinnar er fela í sér undantekningu frá fyrrnefndri meginreglu en hana ber að túlka þröngt samkvæmt viðteknum lögskýringarsjónarmiðum.
Að mati úrskurðarnefndarinnar verður það ekki talið afsakanlegt í skilningi 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga að kæra berist að liðnum kærufresti sökum þess að lögboðin opinber birting ákvörðunar sem kæra skal fari framhjá kæranda. Á þessi ályktun stoð í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað þar sem kveðið er á um að birt fyrirmæli bindi alla frá og með deginum eftir útgáfudag þeirra Stjórnartíðinda þar sem fyrirmælin voru birt. Öndverð niðurstaða væri til þess fallin að skapa réttaróvissu og draga úr þeirri festu sem opinberri birtingu er ætlað að skapa.
Þá verður ekki fallist á að þær ástæður séu fyrir hendi í málinu að réttlætanlegt sé að taka það til efnismeðferðar að liðnum kærufresti á grundvelli 2. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga. Í kærumáli þessu er tekist á um hagsmuni einstakra fasteignaeigenda á skipulagssvæði, eins og oftast nær er um að ræða í kærumálum vegna skipulagsákvarðana, og þótt taka megi undir það með kærendum að stjórnsýsla hafi mátt betur fara í samskiptum borgaryfirvalda við þá verður það ekki talið geta leitt til þess að málið verði tekið til efnismeðferðar að löngu liðnum kærufresti.
Þá mælir það gegn því að beita umræddum undanþáguákvæðum frá kærufresti að fleiri en kærendur eiga hagsmuna að gæta um hina kærðu deiliskipulagsákvörðun og leiða rétt sinn af henni. Hafa verður og í huga að þar sem málskot til æðra stjórnvalds er frjálst, en kæruleið ekki skyldubundin, eiga aðilar þess ávallt kost að leita til dómstóla í því skyni að verja lögmæta hagsmuni sína.
Af framangreindum sjónarmiðum virtum telur úrskurðarnefndin ekki heimilt að víkja frá kærufresti á grundvelli 28. gr. stjórnsýslulaga eins og hér stendur á og verður málinu því vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
__________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
