Ár 2008, fimmtudaginn 21. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 62/2007, kæra á synjun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 6. júní 2007 á umsókn um byggingarleyfi fyrir framkvæmdum við fasteignina að Laufásvegi 73 er lutu m.a. að byggingu tvöfalds bílskúrs ásamt niðurrifi eldri skúrs, viðbyggingu við íbúðarhús og breyttu skipulagi lóðar.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. júlí 2007, er barst nefndinni sama dag, kærir Einar Sverrisson hdl., fyrir hönd Þ, Laufásvegi 73, Reykjavík, synjun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 6. júní 2007 á umsókn hans um byggingarleyfi fyrir framkvæmdum við fasteignina að Laufásvegi 73 er lutu m.a. að byggingu tvöfalds bílskúrs ásamt niðurrifi eldri skúrs, viðbyggingu við íbúðarhús og breyttu skipulagi lóðar. Borgarráð staðfesti hina kærðu afgreiðslu hinn 7. júní 2007. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir skipulagsráð að taka umsóknina til lögboðinnar meðferðar er leiði til útgáfu byggingarleyfis kæranda til handa.
Málavextir: Handan götu og andspænis húsi kæranda að Laufásvegi 73 stendur fasteignin Laufásvegur 72, sem er gestabústaður embættis forseta Íslands. Embættið hlaut fasteignina í arf til greindra nota í upphafi áttunda áratugar síðustu aldar. Í erfðaskrá var tekið fram að fasteignin skyldi notuð sem höfuðborgarsetur forseta Íslands eða sem aðsetur erlendra gesta ríkisstjórnarinnar svo sem þjóðhöfðingja. Umrætt svæði hefur ekki verið deiliskipulagt en í aðalskipulagi er það ætlað undir íbúðarbyggð.
Frá árinu 2002 mun kærandi m.a. hafa leitað eftir samþykki borgaryfirvalda fyrir byggingu nýs bílskúrs á lóðinni að Laufásvegi 73. Á árinu 2004 var grenndarkynnt tillaga að nýjum steinsteyptum bílskúr á fyrrgreindri lóð og komu fram athugasemdir við tillöguna frá forsetaembættinu og forsætisráðuneytinu er lutu m.a. að öryggisþáttum vegna hlutverks fasteignarinnar að Laufásvegi 72. Á árinu 2005 leitaði forsetaembættið umsagnar ríkislögreglustjóra um stöðu öryggismála við Laufásveg 72 og hvaða áhrif á öryggi umrædd bílskúrsbygging kynni að hafa. Var það mat ríkislögreglustjóra að fyrirhuguð staðsetning bílskúrs að Laufásvegi 73 væri óheppileg frá öryggissjónarmiðum og að æskilegra væri að hann yrði byggður á sama stað og eldri bílskúr.
Í lok árs 2006 lagði kærandi fram fyrirspurn um hvort umþrættar framkvæmdir yrðu leyfðar af hálfu borgaryfirvalda. Skipulagsráð afgreiddi erindið með svofelldri bókun: „Ráðið gerir ekki athugasemdir við erindið, en minnir fyrirspyrjanda á athugasemdir sem borist hafa áður. Ný byggingarleyfisumsókn verður grenndarkynnt þegar hún berst.“
Byggingarleyfisumsókn var lögð fram af hálfu kæranda og var hún tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 13. mars 2007. Sótt var um leyfi til að rífa bílskúr við lóðarmörk í vestur, byggja nýjan tvöfaldan við lóðarmörk í austur og koma fyrir tveimur bílastæðum innan lóðar. Ennfremur var farið fram á að stækka kjallara til suðvesturs og útbúa verönd ofan á, stækka anddyri til norðvesturs, byggja jarðhýsi austan og norðan megin, stækka eldhús á fyrstu hæð og útbúa svalir á annarri hæð, innrétta rishæð og byggja tvo nýja þakkvisti. Loks fólst í umsókninni beiðni um leyfi til að endurskipuleggja lóð, koma fyrir setlaug og skjólveggjum á suðausturhluta lóðar og skjólveggjum fyrir sorp og garðáhöld norðvestan megin á lóð. Vísaði byggingarfulltrúi erindinu til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 23. mars 2007 var umsókn kæranda lögð fram. Fyrir lá samþykki lóðarhafa Laufásvegar 75, skilyrt samþykki eigenda Laufásvegar 71 og Bergstaðastrætis 80, öll dags. 8. nóvember 2006. Ákveðið var að grenndarkynna umsóknina.
Byggingarfulltrúi tók umsóknina fyrir að nýju hinn 27. mars 2007 vegna breytinga á uppdráttum og vísaði málinu til skipulagsfulltrúa.
Við grenndarkynninguna bárust athugasemdir frá embætti forseta Íslands í bréfi, dags. 20. apríl 2007, þar sem m.a. var vísað til þeirra sjónarmiða embættisins sem áður hafði verið komið á framfæri vegna sambærilegra erinda um byggingarframkvæmdir að Laufásvegi 73. Athugasemdabréfinu fylgdi bréf ríkislögreglustjóra til forsetaembættisins þar sem vísað var til fyrirliggjandi öryggismats og áréttað að afstaða embættisins væri óbreytt hvað varðaði umrædd byggingaráform og var mælt gegn þeim áformum.
Að lokinni grenndarkynningu var málið tekið fyrir á fundi skipulagsráðs hinn 6. júní 2007 þar sem fyrir lágu athugasemdir embættis forseta Íslands ásamt umsögn lögfræði og stjórnsýslu skipulags- og byggingarsviðs, dags. 5. júní 2007. Var umsókninni synjað með vísan til fyrrgreindrar umsagnar. Borgarráð staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum 7. júní 2007. Hefur kærandi skotið þessari ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Hægt hefði verið að gera ýmsar ráðstafanir og setja skilyrði til þess að ná fram meintum öryggismarkmiðum vegna fasteignarinnar að Laufásvegi 72, svo sem með umferðarrétti löggæsluaðila um lóð kæranda og rétti til uppsetningar tækjabúnaðar auk ráðstafana sem unnt væri að gera á lóð gestabústaðarins til þess að auka öryggi gesta.
Þá fari umdeild ákvörðun gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga þar sem á svæðinu hafi verið heimilaðar bílskúrsbyggingar að Laufásvegi 68 og 77 auk þess að í deiliskipulagi sé nú heimilað að reisa bílskúr að Smáragötu 13, sem liggi að lóð gestabústaðarins, þrátt fyrir andmæli forsetaembættisins er hafi byggst á sömu öryggissjónarmiðum og í máli kæranda. Auk þess sé ákvörðuninni áfátt hvað rökstuðning varði enda hafi hvorki kærandi né skipulagsráð fengið í hendur matsgerð ríkislögreglustjóra um meinta skerðingu öryggis gesta ef veitt yrði leyfi fyrir byggingu bílskúrs á lóð kæranda. Borgaryfirvöld hafi því ekki getað lagt sjálfstætt mat á þau rök sem leitt hafi til synjunar á umræddri umsókn kæranda.
Kærandi telji sig í raun búa við íþyngjandi kvöð hvað varði nýtingu lóðarinnar að Laufásvegi 73 án þess að slíkt eigi sér stoð í skipulagsákvörðun. Vart geti staðist að ríkisvaldið geti stöðvað alla framþróun í íbúðarhverfi vegna þess eins að þar sé hús, sem ríkið noti endrum og sinnum fyrir tignargesti og önnur stórmenni, sem þurfi hámarksöryggisgæslu. Með hinni kærðu ákvörðun sé verið að ganga á stjórnarskrárvarinn eignarrétt kæranda með ólögmætum hætti.
Mat á vægi hagsmuna við umrædda ákvarðanatöku hefði átt að leiða til þess að byggingarleyfisumsókn kæranda hefði átt að hljóta samþykki. Hagsmunir þeir sem takist á í máli þessu séu annars vegar hagsmunir kæranda af því að nýta eign sína með eðlilegum hætti og í samræmi við heimildir annarra fasteignareigenda í nágrenni kæranda og hins vegar réttur ríkisvaldsins til þess að hafa hámarksöryggisgæslu vegna gesta á þess vegum. Öryggiskröfur vegna háttsettra gesta hafi aukist verulega frá því að húsið að Laufásvegi 72 hafi komist í eigu ríkisins fyrir arf og henti húsnæðið ekki lengur til þessa hlutverks sem hafi í för með sér sífellt þrengri skorður við nýtingu annarra fasteigna í nágrenninu. Gera verði þá kröfu til stjórnvalda að finna slíkum gestum annan samastað en í miðju íbúðarhverfi við þrönga götu með miklum trjágróðri. Í máli þessu eigi hagsmunir ríkisvaldsins, ef einhverjir eru, að víkja fyrir hagsmunum kæranda af því að fá að nýta eign sína í samræmi við almennar reglur og skipulag en umsóttan bílskúr sé ekki unnt að reisa á þeim stað sem eldri skúr standi.
Hin kærða synjun á umsókn kæranda byggi á ólögmætum sjónarmiðum. Halda mætti að sjónarmið um öryggi hugsanlegra gesta að Laufásvegi 72 hafi einfaldlega verið búin til af ríkislögreglustjóra samkvæmt forskrift frá embætti forseta Íslands. Öryggisþátturinn verði sífellt veigameira sjónarmið í bréfum ríkislögreglustjóra án þess þó að þess sé getið með hvaða hætti fyrirhuguð bílskúrsbygging dragi úr öryggi gestahúss forsetaembættisins. Vísað sé til símtala og fundar án þess að fyrir liggi hvað þar hafi farið á milli manna en kæranda hafi verið neitað um aðgang að öryggismati því er búi að baki afstöðu ríkislögreglustjóra til umdeildrar bílskúrsbyggingar.
Í þeirri afstöðu skipulagsráðs, að beita mætti grenndarkynningu vegna umsóknar kæranda, felist í raun að fyrirhugaðar framkvæmdir væru í góðu samræmi við þá byggð er fyrir sé hvað varði notkun, nýtingarhlutfall og yfirbragð og hefðu ekki áhrif á aðra en næstu nágranna. Grenndarhagsmunir eiganda Laufásvegar 72 séu það léttvægir að vafa sé undirorpið hvort hann eigi málsaðild eftir umhverfis- og stjórnsýslurétti við meðferð umsóknar kæranda og kunni það að vera ástæða þess að ofuráhersla hafi verið lögð á öryggissjónarmið af hans hálfu.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er farið fram á að kröfum kæranda í máli þessu verði hafnað.
Skipulagsráði hafi verið heimilt að afgreiða umsókn kæranda með þeim hætti sem gert hafi verið. Fyrir liggi að hin kærða umsókn hafi fengið meðferð í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Umsóknin hafi verið kynnt hagsmunaaðilum á svæðinu í samræmi við ákvæði laga.
Ekki sé fallist á málsástæður og lagarök kæranda. Við grenndarkynningu hafi komið fram athugasemdir frá embætti forseta Íslands er hafi lotið að öryggismálum vegna Laufásvegar 72, er gegni mikilvægu hlutverki við móttöku gesta íslenska ríkisins, þar sem uppfylla þurfi strangar kröfur um öryggi og öryggisumbúnað. Með hinni kærðu ákvörðun hafi verið tekið mið af greindum athugasemdum er hafi stafað frá þeim aðilum sem lögum samkvæmt beri ábyrgð á öryggismálum og hafi sérþekkingu á þeim öryggiskröfum sem fylgja þurfi vegna hlutverks gestahúss forsetaembættisins. Það hafi þó verið áréttað að ekki hafi verið gerðar skipulagslegar athugasemdir við erindið, enda hafi synjunin einungis byggst á því faglega mati ríkislögreglustjóra sem legið hafi fyrir í málinu. Hafi ákvörðunin því verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum en ekki verði séð að kærandi hafi átt lögvarinn rétt til þess að borgaryfirvöld létu honum í té það byggingarleyfi er um var sótt.
Færð hafa verið fram ítarlegri rök í máli þessu sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Sú meginregla er sett í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að gera skuli deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Í deiliskipulagi er forsendum skipulagsins lýst og einstök ariði þess skýrð, svo og skipulags- og byggingarskilmálar sem kveða nánar á um skipulagskvaðir og önnur atriði sem skylt er að hlíta samkvæmt skipulaginu, sbr. 4. mgr. ákvæðisins. Sú undantekning er gerð í 3. mgr. 23. gr. laganna að sveitarstjórn getur veitt heimild til framkvæmda í þegar byggðum hverfum að undangenginni grenndarkynningu þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir. Ekki er til að dreifa deiliskipulagi á því svæði er tekur til fasteignar kæranda að Laufásvegi 73 og var fyrrgreindri undantekningarreglu beitt við meðferð umsóknar hans sem hin kærða ákvörðun tekur til.
Við mat á því hvort veita eigi byggingarleyfi í grónum hverfum, sem ekki hafa verið deiliskipulögð, er rétt að hafa hliðsjón af hvernig nýtingu lóða á svæðinu er háttað, byggðamynstri því er mótast hefur og hvað telja megi eðlilegt miðað við gildandi landnotkun svæðisins í aðalskipulagi. Eiga sjónarmið þessi stoð í jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins og því markmiði skipulags- og byggingarlaga sem sett er fram í 1. gr. laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála svo réttur einstaklinga og lögaðila sé ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.
Í umsögn þeirri sem hin kærða ákvörðun byggir á kemur fram að afstaða til umsóknar kæranda sé einungis reist á öryggishagsmunum eins nágranna vegna nýtingar fasteignar hans fyrir opinbera gesti. Tekið er fram að ekki séu gerðar skipulagslegar athugasemdir við umfjallað erindi kæranda. Slíkir sértækir hagsmunir eins fasteignareiganda, þótt mikilvægir kunni að vera, verða ekki taldir viðhlítandi stoð fyrir takmörkun á venjulegri nýtingu fasteignar á skilgreindu íbúðarsvæði nema eftir atvikum með kvöðum þar að lútandi í gildandi skipulagi. Var hin kærða ákvörðun því ekki studd haldbærum rökum og verður hún af þeim sökum felld úr gildi.
Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála er falið úrskurðarvald um gildi stjórnvaldsákvarðana á sviði skipulags- og byggingarmála skv. 1. og 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga. Nefndin hefur, eðli máls samkvæmt, ekki boðvald um meðferð og afgreiðslu mála hjá skipulags- og byggingaryfirvöldum. Verður kröfu kæranda um að lagt verði fyrir skipulagsráð Reykjavíkur að taka umsókn hans til lögformlegrar meðferðar sem leiði til útgáfu byggingarleyfis því vísað frá.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hin kærða synjun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 6. júní 2007 á byggingarleyfisumsókn kæranda fyrir framkvæmdum við fasteignina að Laufásvegi 73, er borgarráð staðfesti hinn 7. júní 2007, er felld úr gildi.
Kröfu kæranda um að lagt verði fyrir skipulagsráð að taka umsókn hans til lögboðinnar meðferðar er leiði til útgáfu byggingarleyfis honum til handa, er vísað frá úrskurðarnefndinni.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
