Ár 2007, miðvikudaginn 4. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 89/2006, kæra á ákvörðunum sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 26. október 2006 og 1. mars 2007 um að veita byggingarleyfi fyrir sumarhúsum á lóðunum nr. 109, 112 og 113 í landi Kiðjabergs í Grímsnesi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. nóvember 2006, er barst nefndinni samdægurs, kærir Ívar Pálsson hdl., f.h. Þ og Þ, Glaðheimum 14, Reykjavík, þær ákvarðanir sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 26. október 2006 og 1. mars 2007 að veita byggingarleyfi fyrir byggingu sumarhúsa á lóðunum nr. 109, 112 og 113 í landi Kiðjabergs í Grímsnesi.
Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi ásamt því að úrskurðarnefndin kveði upp til bráðabirgða úrskurð um stöðvun framkvæmda. Í kæru var boðuð frekari greinargerð ásamt málsástæðum og lagarökum varðandi hvert hinna kærðu byggingarleyfa er kærendur hefðu náð að afla gagna og kynna sér þau. Boðuð greinargerð barst úrskurðarnefndinni hinn 29. maí 2007, þar sem einnig var kært nýtt byggingarleyfi á lóðinni nr. 112 frá 27. febrúar 2007. Verður ekki fjallað sérstaklega um kröfu um stöðvun framkvæmda heldur kveðinn upp efnisúrskurður í kærumálinu.
Málavextir: Kærumál þetta á sér nokkurn aðdraganda en sumarið 2006 kærðu kærendur máls þessa til úrskurðarnefndarinar ákvarðanir sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings-hrepps um heimildir til bygginga sumarhúsa á lóðunum nr. 109, 112 og 113. Voru framkvæmdir stöðvaðar með bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar uppkveðnum hinn 2. ágúst 2006 en síðar var kærumálunum vísað frá þar sem sveitarstjórn hafði fellt hinar kærðu ákvarðanir úr gildi og tekið nýjar í þeirra stað.
Á fundi byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 17. október 2006 var eftirfarandi fært til bókar: „Byggingarleyfi fyrir neðangreindar byggingar eru felld úr gildi þar sem stærð og/eða staðsetning bygginga er ekki í samræmi við deiliskipulag sem var í gildi á þeim tíma sem leyfin voru gefin út. Teikningar eru lagðar fram að nýju þar sem stærð og staðsetning bygginganna eru nú í samræmi við gildandi deiliskipulag … Samþykkt.“ Var þar m.a. um að ræða lóðirnar nr. 109, 112 og 113. Framangreind afgreiðsla var staðfest á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 26. október 2006.
Á fundi byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 27. febrúar 2007 var samþykkt nýtt byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóðinni nr. 112 og var sú afgreiðsla staðfest á fundi sveitarstjórnar hinn 1. mars 2007.
Framangreindum samþykktum sveitarstjórnar hafa kærendur skotið til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur krefjast þess að hin kærðu byggingarleyfi verði felld úr gildi þar sem þeir telji að deiliskipulagsbreytingar þær sem byggingarleyfin grundvallist á séu ólögmætar. Kærendur hafi kært deiliskipulagsbreytingarnar til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 1. nóvember 2006, þar sem þess hafi verið krafist að þær yrðu felldar úr gildi. Verði á það fallist leiði það til þess að fella beri hin kærðu byggingarleyfi úr gildi.
Að auki halda kærendur því fram að leyfi fyrir hinum kærðu sumarhúsum séu ekki í samræmi við deiliskipulagsbreytingarnar. Þá liggi fyrir að húsin á lóðunum nr. 109 og 113 hafi verið reist í andstöðu við gildandi deiliskipulag. Óheimilt sé, skv. 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging eða byggingarhluti hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfu kærenda um ógildingu hinna kærðu byggingarleyfa verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ellegar hafnað.
Vísað sé til þess að samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra eigi. Hinar kærðu ákvarðanir hafi verið teknar á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 29. ágúst vegna lóðar nr. 113 og hinn 17. október 2006 vegna lóða nr. 109 og 112.
Kæra í málinu sé dagsett 25. maí 2007. Kærufrestur hafi því verið liðinn er kærandi hafi skotið máli sínu til úrskurðarnefndarinnar og beri því að vísa því frá nefndinni, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki geti skipt máli þótt nýtt byggingarleyfi fyrir lóð nr. 112 hafi verið veitt hinn 1. mars 2007, sem hafi verið lítilsháttar breyting á húsi.
Þá sé og vísað til þess að kærendur geti ekki átt aðild að kröfu um ógildingu byggingarleyfa sem byggist á skipulagsákvörðun sveitarstjórnar frá 7. desember 2005. Kærendur hafi engar athugasemdir gert vegna þess deiliskipulags fyrr en með kæru, dags. 1. nóvember 2006, og raunverulega ekki fyrr en með greinargerð sinni, dags. 25. maí 2007. Þeim hafi hins vegar verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum á kynningartíma tillögunnar. Það hafi þau ekki gert en þau hafi notið lögmannaðstoðar í málarekstri sínum.
Í 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segi að hver sá sem ekki geri athugasemdir við auglýsta tillögu innan tilskilins frests teljist samþykkur henni. Af því leiði að þeir sem ekki komi á framfæri athugasemdum sínum vegna auglýsingar á tillögu að deiliskipulagi teljist vera samþykkir henni. Þar sem kærendur teljist að lögum vera samþykkir umræddri skipulagstillögu geti þau ekki síðar haft uppi í kærumáli kröfur um ógildingu byggingarleyfis sem samþykkt hafi verið á grundvelli tillögunnar án breytinga er varðað geti hagsmuni þeirra. Kærendur eigi því ekki kæruaðild í málinu er varði ákvörðun um veitingu greindra byggingarleyfa, sem sæki stoð í deiliskipulag sem sveitarstjórn hafi samþykkt hinn 7. desember 2005, og beri að vísa því frá nefndinni, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar í máli nr. 6/2007.
Sveitarfélagið byggi einnig á því að kærendur eigi ekki einstaklegra lögákveðinna hagsmuna að gæta samkvæmt 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997. Hvorki í kæru né greinargerð kærenda sé gerð grein fyrir því hvaða lögvörðu hagsmuni þeir hafi vegna framkvæmda á lóðum nr. 109, 112 og 113 eða með hvaða hætti hin kærðu byggingarleyfi séu í ósamræmi við deiliskipulag svæðisins. Það verði því ekki séð hvaða áhrif hinar kærðu framkvæmdir hafi á einstaklega og lögvarða hagsmuni kærenda. Þá sé framkvæmdum nú nánast lokið á lóðunum. Á lóð nr. 109 sé fullbyggt hús, sem búið sé að loka, en þar hafi framkvæmdum verið haldið áfram eftir veitingu leyfisins 17. október 2006. Sama gildi á lóð nr. 112 en þar sé hús þegar risið. Á lóð nr. 113 sé fullbúið hús. Þá sé lóð nr. 113 nokkuð fjarri lóð kærenda og ekki verði séð hvaða áhrif framkvæmdir þar hafi. Þá megi benda á að við deiliskipulagsbreytinguna fækki húsum á svæði í nágrenni við lóð kærenda, sem ætti að hafa jákvæð áhrif þar sem umgengni fólks ætti að minnka. Ef horft sé til svæðis sem nái um 150 metra til norðausturs sé nú eingöngu gert ráð fyrir tveimur lóðum á svæðinu í stað þriggja samkvæmt eldra skipulagi. Að auki megi benda á að byggingarreitur á lóð 113 hafi færst fjær lóð kærenda og samræmist eldri skilmálum auk þess sem byggingarreitur á lóð 112 sé á sama stað og áður hafi verið gert ráð fyrir. Minnt sé á að með þessari breytingu hafi skilmálum fyrir allt það svæði sem deiliskipulag Kiðjabergs nái yfir verið breytt, þ.e. svæði A-Háls, B-Holt og C-Kambar, þ.m.t. lóð kærenda.
Byggt sé á því að hin kærðu leyfi hafi verið fullkomlega lögmæt og í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins. Kærendur geri ekki grein fyrir því með hvaða hætti leyfin séu andstæð gildandi skipulagi. Byggt sé á því að gildandi deiliskipulag sé lögmætt og málsmeðferð við afgreiðslu þess í samræmi við skipulags- og byggingarlög.
Af hálfu kærenda sé því haldið fram að deiliskipulagsbreytingin hafi verið ólögmæt með vísan til 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, þ.e. að rífa hefði þurft byggingar á lóðum nr. 109, 112 og 113 áður en unnt hafi verið að breyta skipulagi svæðisins. Þessum skilningi sé mótmælt. Skipulags- eða byggingarnefnd sé ekki skylt að lögum að láta fjarlægja sumarhús á greindum lóðum eða öðrum lóðum á svæðinu áður en að gerð sé breyting á deiliskipulaginu, þrátt fyrir að byggingarleyfi hafi verið afturkölluð. Ekki sé unnt að túlka ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga með þeim hætti. Í 56. gr. laganna sé ekki kveðið með skýrum hætti á um hvernig með skuli fara þegar leyfi fyrir mannvirki, sem þegar hafi verið reist sé síðar sé ógilt eða afturkallað. Engin fyrirmæli séu í greindum lögum sem skyldi byggingarnefnd til að taka ákvörðun um að fjarlægja mannvirki, sem þegar hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis. Þá verði að skoða ákvæði 4. mgr. í samhengi við önnur þvingunarúrræði 56. gr. Ákvæði 2., 3. og 4. mgr. 56. gr. eigi fyrst og fremst við um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skv. IV. kafla laga nr. 73/1997 og taki þá fyrst og fremst til framkvæmda, sem hafnar séu án þess að fengin hafi verið tilskilin leyfi. Ákvæði 4. mgr. geti þ.a.l. ekki átt við í því tilviki er bygging hafi verið reist á grundvelli gilds byggingarleyfis, sem talið hafi verið í samræmi við skipulag, á þeim tíma sem leyfi hafi verið veitt. Ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að taka á þeim tilvikum þegar framkvæmt sé án allra tilskilinna leyfa. Sé slík túlkun einnig í samræmi við forsögu þessa lagaákvæðis og tilgang þess.
Þá sé hér um að ræða undantekningarreglu og verði að beita þröngri lögskýringu við túlkun hennar. Þröng skýring leiði til þess að ákvæðið verðir aldrei túlkað á þann veg, sem kærendur krefjist.
Hér verði einnig að hafa í huga að um leið og mannvirki hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis komi til önnur sjónarmið, m.a. um eyðileggingu verðmæta o.fl., sem geti komið í veg fyrir að unnt sé að rífa eða fjarlægja eign, sem reist hafi verið. Einnig þurfi að líta til skipulagssjónarmiða sem og hagsmuna eiganda þess húss, sem risið sé, en fjarlæging eða niðurrif eignar hans væri augljóslega verulega íþyngjandi fyrir hann. Einnig þurfi að gæta meðalhófs í slíkum ákvörðunum sem og jafnræðisreglu.
Í ljósi alls framangreinds sé ekki hægt að fallast á þá túlkun 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, sem sett sé fram í greinargerð kærenda, að rífa hafi þurft húsin á lóðum nr. 109, 112 og 113, sem reist hafi verið á grundvelli byggingarleyfa, áður en unnt hafi verið að breyta deiliskipulagi svæðisins.
Málsrök byggingarleyfishafa lóðar nr. 109: Af hálfu byggingarleyfishafa lóðarinnar nr. 109 er tekið undir kröfur, sjónarmið og málsástæður sveitarfélagsins. Auk þess sé bent á að húsið sé fullbyggt og búið að loka því. Lóðin sé fjarri lóð kærenda og því verði ekki séð hvaða áhrif framkvæmdir á þeirri lóð hafi á lóð þeirra. Byggingarleyfishafi hafi farið í einu og öllu farið eftir settum reglum og hafi fengið samþykki fyrir byggingar-framkvæmdunum af til þess bærum aðilum og unnið hafi verið eftir útgefnu byggingarleyfi.
Málsrök byggingarleyfishafa lóðar nr. 112: Af hálfu byggingarleyfishafa lóðarinnar nr. 112 er bent á að hann hafi í höndunum gilt byggingarleyfi fyrir þeim framkvæmdum er um ræði. Vakin sé athygli á því að lega sumarhússins á lóðinni sé sú sama og frá upphafi skipulags svæðisins. Mótmælt sé þeirri órökstuddu fullyrðingu kærenda að sumarhúsið sé ekki í samræmi við deiliskipulagsbreytingar sem gerðar hafi verið. Þá sé og gerður fyrirvari varðandi fjárkröfur á hendur kærendum.
Málsrök byggingarleyfishafa lóðar nr. 113: Af hálfu byggingarleyfishafa lóðarinnar nr. 113 er tekið undir kröfur, sjónarmið og málsástæður sveitarfélagsins. Auk þess sé bent á að sumarhúsið sé fullbúið og hafi byggingarleyfishafi ásamt fjölskyldu sinni flutt í það. Lóðin sé fjarri lóð kærenda og því verði ekki séð hvaða áhrif framkvæmdir á þeirri lóð hafi á lóð þeirra. Byggingarleyfishafi hafi farið í einu og öllu eftir settum reglum og hafi fengið samþykki fyrir byggingarframkvæmdunum af til þess bærum aðilum og hafi verið unnið eftir útgefnu byggingarleyfi.
Mótrök kærenda við málsrökum Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu kærenda er því mótmælt að kærur þeirra hafi komið fram of seint. Áréttað sé að þeim hafi fyrst verið kunnugt um þær ákvarðanir sem þeir kæri hinn 1. nóvember 2006. Kæra hafi verið send nefndinni hinn 9. nóvember, þ.e. átta dögum eftir vitað hafi verið að leyfin hefðu verið samþykkt að nýju. Kæran hafi því borist innan kærufrests. Sama eigi við um hið nýja byggingarleyfi fyrir húsinu nr. 112, frá 1. mars 2007, en um það hafi kærendur ekki vitað fyrr en framkvæmdir hafi blasað við þeim helgina áður en kæra þeirra, dags. 25. maí 2007, hafi verið send nefndinni.
Mótmælt sé sjónarmiðum sveitarfélagsins um að kærendur eigi ekki kæruaðild að málinu vegna deiliskipulagsbreytingarinnar frá 7. desember 2005.
Augljóst sé að bygging húsanna gangi verulega á grenndarrétt kærenda þar sem þau séu mun stærri og hærri en kærendur hafi mátt búast við samkvæmt því deiliskipulagi sem hafi verið í gildi þegar þeir hafi byggt sitt hús.
Hafa aðilar máls þessa fært fram frekari sjónarmið kröfum sínum til stuðnings og hafa kærendur m.a. gert grein fyrir því í hverju þeir telji að hin kærðu byggingarleyfi séu ólögmæt og gangi gegn rétti þeirra. Verða sjónarmið þessi ekki reifuð frekar en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um leyfi er sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hefur veitt til byggingar þriggja sumarhúsa í landi Kiðjabergs í Grímsnesi. Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar eð hún hafi ekki borist fyrr en að loknum kærufresti. Á það verður ekki fallist. Hinn 30. október 2006 barst úrskurðarnefndinni bréf skipulagsfulltrúa þar sem greint var frá því að gefin hafi verið út hin umdeildu byggingarleyfi og var þeim upplýsingum komið til lögmanns kærenda, enda voru þá enn til meðferðar fyrri kærumál vegna sömu bygginga. Barst ný kæra nefndinni hinn 9. nóvember 2006. Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá er kæra á og verður við það að miða í máli þessu að kærendum hafi ekki verið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um hinar kærðu ákvarðanir fyrr en hinn 30. október 2006. Var kærufrestur því ekki liðinn er kæran barst úrskurðarnefndinni.
Þá gerir sveitarfélagið og kröfu um að máli þessu verði vísað frá úskurðarnefndinni sökum þess að kærendur hafi ekki gert athugasemd við deiliskipulagsbreytingu þá er leyfin grundvallast á. Á þetta verður ekki heldur fallist. Í máli þessu er m.a. deilt um hvort byggingarleyfin sem kærð eru séu í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins. Eru samþykktir byggingarleyfanna sjálfstæðar stjórnvaldsákvarðanir er sæta kæru til úrskurðarnefndarinnar alveg óháð því hvort kærandi hafi gert athugasemdir við það skipulag sem þær eiga að styðjast við. Verður frávísunarkröfu sveitarstjórnar því hafnað.
Eins og að framan er rakið er krafa kærenda um ógildingu hinna umdeildu byggingarleyfa m.a. studd þeim rökum að leyfin eigi stoð í deiliskipulagsbreytingum sem þeir telji ólögmætar og hafi kært til úrskurðarnefndarinnar til ógildingar. Úrskurðarnefndin hefur með úrskurði fyrr í dag vísað frá nefndinni kröfu kærenda um ógildingu deiliskipulagsbreytingar er öðlaðist gildi hinn 23. ágúst 2006. Hins vegar hefur nefndin fallist á kröfu kærenda um ógildingu deiliskipulagsbreytingar þeirrar er öðlaðist gildi hinn 9. október 2006, en í þeirri ákvörðun fólst m.a. breyting á ákvæðum skipulagsskilmála um hámarksstærð, fjölda hæða og hámarkshæð sumarhúsa á skipulagssvæðinu. Kemur því til skoðunar hvort hin kærðu byggingarleyfi séu að efni til í samræmi við skipulagsheimildir á svæðinu.
Í gildi er deiliskipulag frá árinu 1990 með áorðnum breytingum er lýtur m.a. að lóðaskipan á svæðinu, stærð lóða, húsa og byggingarreita. Um stærð húsa segir í deiliskipulagsskilmálum: „Um hámarksstærðir bústaða og önnur almenn sérákvæði vísast til greinar 6.10.4.6 í byggingarreglugerð frá ágúst 1989.“ Í reglugerðarákvæði þessu sagði m.a. að sumarbústaðir skyldu að jafnaði vera á einni hæð og skyldu þeir ekki vera stærri en 60 fermetrar. Meðallofthæð ekki minni 2,2 metrar, vegghæð mest 3,0 metrar og hæð mænis frá jörðu mest 4,5 metrar. Ákvæði þetta er ekki lengur í gildi og ekki er í núgildandi byggingarreglugerð sambærilegt ákvæði.
Samkvæmt hinum kærðu byggingarleyfum er heimilt að reisa 61,6 fermetra sumarhús á lóð nr. 113, 170 fermetra hús á lóð nr. 112 og 108,8 fermetra hús á lóð nr. 109, að hluta á tveimur hæðum, ásamt 18,1 fermetra geymslu. Af framangreindu má ljóst vera að leyfi fyrir byggingum á lóðum nr. 109 og 112 eru ekki í samræmi við skipulagsheimildir svæðisins er að framan eru raktar. Verður að telja að byggingaryfirvöld í sveitarfélaginu séu bundin af þeim stærðartakmörkunum er í deiliskipulagsskilmálunum felast enda ekki við annað að styðjast þar sem túlka verður núgildandi byggingarreglugerð með þeim hætti að ákvarða verði stærðir sumarhúsa í deiliskipulagi. Verða því byggingarleyfi vegna sumarhúsa á lóðum nr. 109 og 112 felld úr gildi en hafnað er kröfu kærenda um ógildingu byggingarleyfis fyrir sumarhúsi á lóð nr. 113 þar sem telja verður frávik þess frá leyfilegri hámarksstærð óverulegt.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Ákvarðanir sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 26. október 2006 og 1. mars 2007 um að veita byggingarleyfi fyrir byggingu sumarhúsa á lóðunum nr. 109 og 112 í landi Kiðjabergs í Grímsnesi eru felldar úr gildi. Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu byggingarleyfis fyrir sumarhúsi á lóð nr. 113.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
