Ár 2006, fimmtudaginn 20. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 65/2004, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogs frá 20. ágúst 2004 um að fjarlægja tvö skýli af lóðinni að Vatnsendabletti nr. 241A, Kópavogi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi, dags. 16. nóvember 2004, til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, er barst nefndinni hinn 19. sama mánaðar, kærir G, Rauðási 16, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 20. ágúst 2004 að fjarlægja tvö skýli af lóðinni Vatnsendabletti nr. 241A, Kópavogi.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Hinn 20. ágúst 2004 ritaði byggingarfulltrúinn í Kópavogi kæranda máls þessa bréf, þar sem sagði að í ljós hefði komið að flutt hefðu verið tvö skýli á lóðinna að Vatnsendabletti 241A í Kópavogi án leyfis byggingaryfirvalda. Í bréfinu sagði enn fremur að vegna þessa stöðvaði byggingarfulltrúi frekari framkvæmdir á lóðinni og tilkynnti jafnframt að hin ólöglegu mannvirki myndu verða fjarlægð á kostnað kæranda.
Hinn 24. ágúst 2004 fluttu starfsmenn Kópavogsbæjar skýlin burt af lóðinni og komu þeim fyrir á geymslusvæði í eigu bæjarins.
Kærandi hefur skotið framangreindri ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að ætlan hans hafi verið að geyma byggingarefnið aðeins tímabundið á lóð hans að Vatnsendabletti 241A og á lóðinni að Vatnsendabletti 173A. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið tekin einhliða og framkvæmd sama dag og kæranda hafi verið kynnt hún. Hafi kærandi farið fram á að honum yrði veittur andmælaréttur til að koma athugasemdum sínum á framfæri en við því hafi starfsmenn Kópavogsbæjar ekki orðið. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið tilkynnt með óformlegum hætti og án fyrirvara. Kærandi hafi fengið símhringingu frá starfsmanni Áhaldahúss Kópavogs þar sem starfsmaðurinn hafi tilkynnt kæranda að hann hefði fengið skipun um að framkvæma flutning á byggingarefni kæranda af lóðinni Vatnsendabletti 241A. Þessum áformum hafi kærandi mótmælt án árangurs.
Kærandi bendir á að hann hafi leitað til formanns byggingarnefndar sem hafi tjáð sér að mál hans hafi ekki verið rætt á fundi nefndarinnar. Byggingarfulltrúi hafi tekið íþyngjandi ákvörðun um ráðstöfun lausafjármuna í eigu kæranda án hans vitneskju, gegn hans vilja og án þess að honum væri veittur frestur til athugasemda.
Kærandi heldur því fram að athafnir hans teljist ekki til byggingarframkvæmda. Hann hafi flutt byggingarefni á grófjafnaða lóð til geymslu þangað til að það yrði selt eða nýtt þar sem leyfi fengist.
Þá heldur kærandi því og fram að byggingarfulltrúi hafi ekki gætt jafnræðis gagnvart honum, byggingarefni hans hafi verið flutt burt en sambærilegar athafnir haf verið látnar afskiptalausar hjá fjölda verktaka sem byggi á lóðum Vatnsendalandsins.
Kærandi telur að byggingarfulltrúi geti ekki talist óhlutdrægur þegar komi að afgreiðslu mála er hann varði. Með ákvörðun sinni og framkvæmd hafi byggingarfulltrúi og aðrir starfsmenn Kópavogsbæjar brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga. Án fyrirvara hafi byggingaefnið verið flutt burt af lóðinni og komið fyrir á geymslusvæði í Hafnarfirði.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er þess aðallega krafist að kæru þessari verði vísað frá nefndinni. Verði ekki á það fallist er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Til þrautavara er þess krafist að ákvörðun byggingarfulltrúa frá 20. ágúst 2004 um stöðvun framkvæmda verði viðurkennd.
Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að sumarið 2004 hafi kærandi haft samband við embætti byggingarfulltrúa í Kópavogi og óskaði eftir heimild fyrir því að reisa mannvirki á lóð sinni að Vatnsendabletti 241A í Kópavogi. Um hafi verið að ræða 180 m² stálgrindarhús. Byggingarfulltrúi hafi hafnað beiðninni þar sem slík hús á lóðinni samræmdust ekki gildandi deiliskipulagi. Þrátt fyrir þá höfnun hafi kærandi lagt fram beiðni til lögreglunnar í Reykjavík um að fá að flytja umrædd hús á lóðina að Vatnsendabletti 241A. Rúnar Geir, lögreglumaður hjá embætti lögreglunnar í Reykjavík, hafi í kjölfarið haft samband við bæjarlögmann í Kópavogi og óskað eftir upplýsingum um hvort heimilt væri að flytja og reisa umrædd hús á lóð kæranda. Bæjarlögmaður hafi ítrekað synjun embættis byggingarfulltrúa og hafi farið fram á að beiðninni yrði hafnað. Samkvæmt upplýsingum frá Rúnari Geir hafi kæranda verið synjað um flutninginn á grundvelli þessa. Þrátt fyrir slíka synjun hafi kærandi hlotið aðstoð framámanns hjá embætti lögreglunnar í Reykjavík til flutnings á fyrrnefndum stálgrindarhúsum að Vatnsendabletti 241A.
Kærandi hafi þá þegar verið búinn að grafa grunn fyrir umræddum húsum á lóðinni Vatnsendabletti 241A. Í kjölfarið hafi kæranda verið boðsent bréf hinn 20. ágúst 2004 og honum falið að stöðva frekari framkvæmdir, en á staðnum hafi verið skurðgrafa og malarhaugur sem nota hafi átt til frekari framkvæmda við undirstöður. Með bréfinu hafi kæranda jafnframt verið tilkynnt um að umrædd mannvirki yrðu fjarlægð á hans kostnað.
Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að í kæru komi fram að umrædd hús teljist vera byggingarefni/lausafjármunir. Hið rétta sé að umrædd hús séu samansett úr byggingarefni og teljist til húseininga eða byggingarhluta. Í fylgiskjali kærunnar sé að finna auglýsingu frá Frétt ehf. þar sem kærandi auglýsi húsin til sölu sem „5×40 metra stálgrindarhús“. Framangreindri fullyrðingu kæranda um annað en að umrædd stálgrindarhús séu hús, byggingarhlutar eða húseiningar sé því alfarið mótmælt.
Í kæru komi jafnframt fram að með ákvörðun byggingarfulltrúa hafi kæranda ekki verið gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Í 13. gr. stjórnsýslulaga segi: „Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.“ Í máli þessu hafi afstaða kæranda og rök fyrir henni legið fyrir þegar ákvörðunin hafi verið tekin ásamt því að beiðni hans hafði þá þegar ítrekað verið hafnað. Með vísan til framangreinds ákvæðis hafi forsenda fyrir því að gæta andmælaréttar augljóslega verið óþörf.
Í kæru sé á því byggt að umrædd hús eða byggingarefni hafi verið ætluð til geymslu á lóð. Í fylgiskjali, dags. 10. september 2004 komi fram að kærandi hafi átt í viðræðum við Guðmund Jónsson lögfræðing um kaup á umræddum húsum. Í lögregluskýrslu komi aftur á móti fram að kærandi hafi þegar verið búinn að selja umræddar einingar. Ljóst sé að um hreinar lygar sé að ræða af hálfu kæranda því umræddar einingar standi á geymslusvæði Kópavogsbæjar enn þann dag í dag. Af framansögðu megi ráða að kærandi hafi ætlað sér að reisa mannvirkin á lóðinni að Vatnsendabletti 241A. Kærandi hafi verið búinn að grafa upp lóðina og jafna út fyrir undirstöður fyrir stálgrindarhúsin. Að öllu framansögðu komi greinilega í ljós að kærandi hafi verið í vondri trú og hafi ítrekað hunsað lögboðin fyrirmæli byggingaryfirvalda.
Kópavogsbær byggi kröfu um frávísun á því að kærandi sé ekki og hafi ekki verið lóðarhafi að Vatnsendabletti 241A. Með dómi héraðsdóms í máli E-1023/2004 hafi uppsögn landeiganda á lóðarleigusamningi frá 26. október 2001 verið staðfest. Umrædd hús hafi verið flutt á lóðina Vatnsendablett 241A án samþykkis landeiganda. Kæranda hafi því alfarið verið óheimilt að reisa eða flytja umrædd hús á lóð sem hann hafi eigi haft umráð yfir. Með vísan til þessa eigi kærandi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úr því skorið hvort ákvörðun byggingarfulltrúa um að stöðva framkvæmdir eða fjarlægja byggingarhluta, þar sem kærandi hafi ekki haft umráð eða óbein eignarréttindi yfir lóðinni og hafi því alfarið verið óheimilar allar framkvæmdir á henni.
Kærandi sé ekki og hafi ekki heldur verið lóðarhafi að lóðinni að Vatnsendabletti 173A. Sé því alfarið hafnað að úrskurðarnefndin fjalli um meintan rétt kæranda til afnota lóðarinnar að Vatnsendabletti 173A.
Kröfu um að hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa verði staðfest eða viðurkennd að hluta byggi á því að hún njóti skýrrar lagastoðar samkvæmt ákvæðum 2. mgr. 56. gr. og 1. mgr. 36. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Í reglugerðinni sé „bygging“ skilgreind sem: „Hús, byggt á staðnum eða sett saman úr einingum“. Með vísan til þessa sé augljóst að IV. kafli skipulags- og byggingarlaga taki ekki eingöngu til „mannvirkja“ í þröngri skilgreiningu byggingarreglugerðar, heldur einnig til húsa, sem byggð séu á staðnum eða sett saman úr einingum. Í því tilfelli sem hér um ræði hafi kærandi þegar hafið framkvæmdir við að grafa fyrir húsi og flutt þangað byggingarhluta í þeim tilgangi að setja saman. Með vísan til ákvæði 56. gr. laganna sé það skylda byggingarfulltrúa að stöðva framkvæmdir tafarlaust og fjarlægja síðan hina ólöglegu byggingu eða byggingarhluta.
Í 43. gr. skipulags- og byggingarlaga sé kveðið á um að óheimilt sé að grafa grunn, reisa hús, rífa hús, breyta því, burðarkerfi þess, formi, svipmóti eða notkun þess eða gera önnur þau mannvirki sem falla undir IV. kafla laganna nema að fengnu leyfi viðkomandi sveitarstjórnar.
Í 121. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 sé fjallað um byggingareiningar og hús byggð utan lóðar. Byggingareining teljist vera húseining, húshluti, eða byggingarhluti sem sé framleitt í verksmiðju. Í 2. mgr. sé fjallað um „hús“ sem séu framleidd úr slíkum einingum og séu flutt á staðinn í einingum eða heilu lagi.
Það sé skilningur Kópavogsbæjar að stálgrindarhús þau sem reisa hafi átt að Vatnsendabletti 241A séu byggingarhlutar sem ætlaðir hafi verið til framkvæmda við gerð byggingar eða mannvirkja. Lóðin sé og hafi verið notuð sem frístundalóð og séu á lóðinni frístundahús. Umþrætt stálgrindarhús hafi eðlilega verið ætlað hlutverk sem slíkt og mjög líklega til ræktunar.
Það sé skilningur Kópavogsbæjar að „byggingar“ samkvæmt byggingarreglugerð falli undir gildissvið IV. kafla skipulags- og byggingarlaga. Stálgrindarhús þau eða byggingarhlutar þeir sem hafist hafi verið handa við að reisa á lóðinni falli undir þá skilgreiningu og því jafnframt undir ákvæði 43. gr. laganna. Samkvæmt 56. gr. skipulags- og byggingarlaga hvíli skylda á byggingarfulltrúa að stöðva tafarlaust byggingarframkvæmd, sem falli undir IV. kafla laganna, ef tilskilin leyfi séu ekki fyrir hendi eða slík framkvæmd sé hafin og hún falli ekki að skipulagi. Það hvíli jafnframt sú skylda á byggingarfulltrúa að fjarlægja hina ólöglegu byggingu eða byggingarhluta.
Með vísan til þess sem að framan er rakið sé það skilningur Kópavogsbæjar að á byggingarfulltrúa hafi hvílt lagaleg skylda til þess að stöðva framkvæmdir og fjarlægja fyrrnefnda byggingarhluta.
Varðandi lagarök öllu framangreindu til stuðnings sé vísað til ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, byggingarreglugerðar nr. 441/1998, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og eðli máls.
Niðurstaða: Af hálfu Kópavogsbæjar er aðallega krafist frávísunar málsins. Er sú krafa á því byggð að kærandi sé ekki og hafi ekki verið lóðarhafi að Vatnsendabletti 241A en með dómi héraðsdóms Reykjaness í máli E-1023/2004 hafi uppsögn landeiganda á lóðarleigusamningi frá 26. október 2001 verið staðfest. Eigi kærandi því ekki lögvarða hagsmuni í málinu.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessi sjónarmið. Verður við það að miða að dómur var ekki genginn í umræddu máli þegar byggingarfulltrúi tók hina kærðu ákvörðun, enda beindi hann erindum sínum að kærarna sem rétthafa umræddrar lóðar. Var dómur ekki heldur genginn í málinu þegar byggingarfulltrúi lét fjarlægja umrædd skýli og var réttarstaða kæranda hvað þetta varðar óbreytt er hann skaut máli sínu til úrskurðarnefndarinnar. Verður að telja að kærandi eigi lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr lögmæti aðgerða byggingarfulltrúa sem fólu í sér ráðstöfun á eignum hans hvað sem líður síðar til komnum niðurstöðum um lóðarréttindi kæranda. Hins vegar hefur kærandi ekki sýnt fram á tengsl sín við lóðina að Vatnsendabletti 173A, en ekki verður séð að það eigi að standa í vegi fyrir því að úrskurðað verði um kæruefni málsins. Verður kröfu Kóðavogsbæjar um frávísum málsins því hafnað.
Í máli þessu er kærð ákvörðun um að beita þvingunarúrræðum sem byggingaryfirvöldum eru tiltæk og vísa bæjaryfirvöld til ákvæða í 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem eiga annars vegar við um byggingarleyfisskyld mannvirki sem reist eru án samþykkis sveitarstjórnar og fara í bága við skipulag og hins vegar um ólöglegar byggingar eða byggingarhluta.
Ágreiningur er m.a. í málinu um það hvort umrædd skýli séu leyfisskyld mannvirki í skilningi IV. kafla skipulags- og byggingarlaga þar sem þau hafi ekki verið varanlega skeytt við undirstöður og þá jafnframt hvort ákvæði 56. gr. skipulags- og byggingarlaga eigi við í málinu. Ljóst er að skýlin voru ekki varanlega skeytt við jörð eftir að þau voru flutt á lóðina. Engar lagnir voru við þau tengdar og verður ekki talið að um hafi verið að ræða mannvirki í skilningi IV. kafla skipulags- og byggingarlaga heldur verði að líta svo á að um lausafé hafi verið að ræða.
Ákvæði 56. gr. skipulags- og byggingarlaga er skipað í VI. kafla laganna er fjallar um þvingunarúrræði og viðurlög. Verður þessum ákvæðum ekki beitt með rýmkandi lögskýringu og verður ákvæðum 56. gr. því ekki beitt um lausafé, sem ekki fellur undir mannvirkjakafla laganna. Var hin kærða ákvörðun því ekki reist á réttum lagagrundvelli og var rökstuðningi hennar að þessu leyti áfátt, en ekki var í hinni kærðu ákvörðun vísað til annarra heimilda sem byggingaryfirvöld hafa að lögum til að hlutast til um umbúnað á lóðum.
Ekki verður fallist á þrautavarakröfu Kóðavogsbæjar um að staðfesta ákvörðun byggingarfulltrúa um stöðvun framkvæmda. Verður ekki séð að slík staðfesting hafi þýðingu að lögum enda hafði stöðvunin engin varanleg réttaráhrif þar sem byggingarfulltrúi lét ekki við hana sitja heldur lét í beinu framhaldi fjarlægja skýli þau sem um var deilt.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 20. ágúst 2004 um að fjarlægja tvö skýli af lóðinni Vatnsendabletti nr. 241A, Kópavogi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
