Ár 2004, þriðjudaginn 17. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 77/2003, kæra tveggja eigenda landspildna í landi Sólheimakots í Mosfellsbæ á samþykkt skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 18. nóvember 2003 um að hafna umsókn um breytingu á aðalskipulagi Mosfellsbæjar.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi, dags. 23. desember 2003, til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, er barst nefndinni sama dag, kærir Einar Jónsson hdl., f.h. Ó, Vesturbrún 3, Reykjavík og H, Klapparstíg 1, Reykjavík, samþykkt skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 18. nóvember 2003 um að hafna umsókn þeirra um breytingu á aðalskipulagi Mosfellsbæjar þannig að landspildur þeirra teljist til skipulagðrar frístundabyggðar. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Mosfellsbæjar hinn 26. nóvember 2003.
Kærendur krefjast þess að ákvörðun skipulags- og bygginganefndar verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að lagt verði fyrir skipulags- og byggingarnefnd Mosfellsbæjar og bæjarstjórn að taka umsóknina til afgreiðslu að nýju og ljúka málinu með breytingu á aðalskipulagi í samræmi við beiðni kærenda.
Málavextir: Kærendur máls þessa eru eigendur tveggja spildna í landi Sólheimakots í Mosfellsbæ.
Með bréfi, dags. 20. ágúst 2003, sótti annar kærenda um leyfi til að endurbyggja sumarhús sitt sem stendur í landi Sólheimakots í Mosfellsbæ. Var hugmyndin sú að reisa nýtt hús á grunni þess gamla. Erindinu var hafnað á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 26. ágúst 2003 með þeim rökum að um væri að ræða almennt opið svæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi.
Með bréfi, dags. 18. september 2003, var af hálfu lögmanns kærenda bent á mistök sem virtust hafa orðið við setningu nýsamþykkts aðalskipulags Mosfellsbæjar og þess óskað að skipulagið yrði leiðrétt, á þann veg að umræddar eignarlóðir kærenda yrðu innan marka frístundabyggðar.
Skipulags- og byggingarnefnd hafnaði erindinu með þeim rökum að umrætt svæði hefði ekki verið skilgreint sem sumarbústaðasvæði frá árinu 1983, en þá hefði aðalskipulag fyrir sveitarfélagið fyrst verið samþykkt. Afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar var staðfest í bæjarstjórn Mosfellsbæjar hinn 26. nóvember 2003.
Þessari niðurstöðu vildu kærendur ekki una og skutu málinu til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að annar kærenda hafi átt landspildu sína í þrjá áratugi og hafi byggt þar sumarhús á árunum 1979-1980 samkvæmt byggingarleyfi sveitarfélagsins. Á umræddu svæði séu fjórar lóðir, þar af tvær í þeirra eigu með sumarhúsum en hinar tvær hafi ekki verið seldar og séu í eigu sveitarfélagsins. Þá séu fleiri sumarhús í nágrenni við þau. Þótt skilgreining bæjarstjórnar á landinu hafi allt frá árinu 1983 verið röng breyti það ekki þeirri staðreynd að annar kærenda hafi undanfarna áratugi haft not af sumarhúsi sínu og eðli málsins samkvæmt nýtt landið sem sumarbústaðaland með leyfi og vitund byggingaryfirvalda. Í raun sé um sumarbústaðasvæði að ræða þótt mistök hafi orðið við nafngift landsins í aðalskipulagi.
Kærendur mótmæla þeim rökum Mosfellsbæjar að ekki sé unnt að breyta skipulaginu þar sem það hafi verið með þessum hætti frá 1983. Umsókn kærenda til bæjarstjórnar Mosfellsbæjar lúti að því að hið nýsamþykkta aðalskipulag verði leiðrétt til samræmis við áratuga notkun landsins. Það sé komið í ljós að svæðið sé skilgreint sem almennt opið svæði og þótt svo hafi verið frá árinu 1983 breyti það ekki því að rétt sé og vel mögulegt að breyta því skipulagi. Þau einföldu rök að svona hafi þetta verið frá árinu 1983 dugi ekki þegar litið sé til mikilvægra hagsmuna kærenda af nýtingu eigna sinna.
Sérstaklega sé til þess vísað að hinn 19. júní 1990 hafi Mosfellsbær veitt öðrum kærenda leyfi til byggingar sumarhúss á landi sínu. Komi það illa heim og saman við þann rökstuðning bæjarins að umrætt svæði hafi ekki frá árinu 1983 verið skilgreint sem sumarhúsabyggð. Þess sé krafist að skipulaginu verði breytt í samræmi við veitt byggingarleyfi.
Kærendur telja að mistök hafi verið gerð við samþykkt aðalskipulagsins árið 1983, þegar tvær sumarhúsalóðir, sem sumarhús kærenda standi á, hafi af einhverjum ástæðum orðið útundan og láðst hafi að tilkynna þeim eigendum þá breytingu sem varði verulega hagsmuni þeirra. Vísað sé til þess að sveitarstjórn hafi heimild til leiðréttinga á skipulagi við þessar aðstæður samkvæmt 2. mgr. 21. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, án þess að slíkt leiði til mikils kostnaðar.
Með þeirri ákvörðun að synja um leyfi til að endurbyggja sumarbústað á grunni þess gamla sé vegið að ráðstöfunarrétti eiganda lands til réttmætrar og eðlilegrar nýtingar. Annar kærenda hafi undirbúið nauðsynlega endurnýjun á sumarbústaðnum, fengið iðnaðarmann til verksins o.s.frv., og tafir á framkvæmdinni séu til þess fallnar að valda honum og fjölskyldu hans óþægindum og tjóni. Slík skerðing á nýtingu eignar í einkaeigu, verði ekki gerð án samþykkis eiganda sem jafnframt þurfi ekki að þola það bótalaust skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 10. gr. laga nr. 97/1995.
Að lokum er til þess vísað að út frá skipulagslegu sjónarmiði sé eðlilegt og rétt að þessar tvær lóðir, sem fyrir mistök hafi lent rétt utan skipulagðrar frístundabyggðar, lendi innan þess svæðis. Til þess að greiða enn frekar fyrir jákvæðri afgreiðslu málsins hafi kærendur lýst yfir sáttavilja og boðist til að kaupa á sanngjörnu verði þær tvær spildur sem séu í eigu bæjarins og séu reiðubúin til að skuldbinda sig til að setja gróður í lóðirnar og byggja þar ekki. Með þeim hætti séu órofin tengsl milli skipulagðra sumarhúsalóða.
Málsrök Mosfellsbæjar: Krafa Mosfellsbæjar er að staðfest verði ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar frá 26. nóvember 2003 um að hafna umsókn kærenda um breytingu á aðalskipulagi Mosfellsbæjar þannig að sumarhús kærenda lendi innan skipulagðrar frístundabyggðar.
Af hálfu bæjarins er vísað til þess að samkvæmt 3. mgr. 6. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fari skipulagsnefndir með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna. Skipulagsnefndir annist m.a. gerð aðal- og deiliskipulags vegna alls lands innan sveitarfélagsins. Samkvæmt 16. gr. laganna beri sveitarstjórn ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið þar sem fjallað sé um allt land innan marka sveitarfélagsins. Mosfellsbær hafi staðið við þær skyldur.
Þá er á það bent að á árinu 1978 hafi Mosfellshreppur efnt til opinnar samkeppni um aðalskipulag sveitarfélagsins. Í framhaldi af því hafi verið unnið aðalskipulag fyrir sveitarfélagið fyrir tímabilið 1983 til 2003. Gerð aðalskipulagsins hafi því átt sér talsverðan aðdraganda og til þess verið vandað. Nýtt aðalskipulag 1992 til 2012 hafi tekið gildi á árinu 1992 og það verið tekið til endurskoðunar á árinu 2002. Enn hafi nýtt aðalskipulag verið unnið og hafi það tekið gildi í janúar 2003 og gildi fyrir tímabilið 2002 til 2024. Við alla þessa skipulagsvinnu hafi verið fylgt lögum og reglum um gerð aðalskipulags. Allt frá árinu 1983 hafi sumarbústaðalönd kærenda verið á svæði sem skilgreint sé sem almennt opið svæði. Það hafi því legið fyrir strax við gerð fyrsta aðalskipulags Mosfellsbæjar að þetta svæði yrði almennt opið svæði en ekki frístundabyggð. Ekki hafi verið hrapað að þeirri ákvörðun. Í greinargerð með aðalskipulagi 2002 til 2024 segi í kafla 2.2.2., sem beri yfirskriftina: „Svæði fyrir frístundabyggð“ að sumarhús megi einungis reisa innan svæða sem afmörkuð séu fyrir frístundabyggð og í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Þá segi í greinargerðinni: „Ekki verður heimilt að byggja við, endurbyggja eða byggja ný sumarhús utan svæða fyrir frístundabyggð. Einungis verði um að ræða eðlilegt og nauðsynlegt viðhald slíkra eiga. Gert er ráð fyrir að skipulögð landnotkun samkvæmt aðalskipulagi taki við þegar slík hús hafa lokið hlutverki sínu, ganga úr sér eða verða fjarlægð.“
Það sé því ljóst að forsendur aðalskipulags Mosfellsbæjar séu þær að ekki verði aukið við frístundabyggð á þeim svæðum sem nú séu skilgreind sem almenn opin svæði, heldur muni þau með tíð og tíma verða raunveruleg opin svæði eftir því sem sumarbústaðirnir gangi úr sér. Byggð í Mosfellsbæ sé að þéttast og það sé því í samræmi við það sem ekki sé heimilt að endurbyggja eldri bústaði eða nýja.
Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar frá 26. nóvember 2003 um að hafna umsókn kærenda um breytingu á aðalskipulagi sé því í fullu samræmi við forsendur aðalskipulagsins. Engin rök standi til þess að breyta aðalskipulaginu. Þá sé hætt við að ef samþykkt yrði breyting á aðalskipulaginu í þá veru sem kærendur krefjist muni slíkt leiða til fjölda annarra krafna um breytingar á aðalskipulaginu á öðrum jaðarsvæðum, þar sem það sem skilgreint hafi verið sem almennt opið svæði liggi að frístundabyggð. Þá sé það af og frá að það hafi verið fyrir einhver mistök, svo sem kærendur haldi fram, að svæðið sem sumarbústaðir þeirra standa á, hafi lent utan skipulagðrar frístundabyggðar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun á beiðni kærenda til bæjarstjórnar Mosfellsbæjar um leiðréttingu aðalskipulags sveitarfélagsins í þá veru að landspildur þeirra í landi Sólheimakots falli innan frístundabyggðar en ekki innan almenns opins svæðis.
Samkvæmt 16. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 ber sveitarstjórn ábyrgð á gerð aðalskipulags og í lögunum er gert ráð fyrir að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á fasteignarréttindum. Í 1. mgr. 32. gr. laganna er sveitarstjórnum veitt eignarnámsheimild, með leyfi ráðherra og að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar, þegar sveitarstjórn er nauðsyn á, vegna áætlaðrar þróunar sveitarfélagsins og samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, að fá umráð fasteignarréttinda. Þá er í 33. gr. laganna gert ráð fyrir að ef gildistaka skipulags hafi í för með sér að verðmæti fasteignar lækki eða nýtingarmöguleikar hennar rýrni frá því sem áður var geti sá sem sýni fram á tjón krafið sveitarsjóð um bætur eða innlausn fasteignar.
Samkvæmt þessu raskar það ekki gildi skipulagsáætlana þótt þær gangi á eignarrétt manna en sveitarstjórnir eiga að gæta þess með hliðsjón af greindum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, svo og 4. mgr. 1. gr. og 4. mgr. 9. gr. sömu laga að umrædd réttindi verði ekki fyrir borð borin bótalaust. Það er aftur á móti ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til bótaréttar vegna gildistöku skipulagsáætlana, sbr. 3. mgr. 33. gr. laganna.
Byggingarleyfi skulu vera í samræmi við skipulagsáætlanir samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og í lögunum er ekki að finna lagaheimildir til handa íbúum sveitarfélaga til að knýja á um einstakar lausnir í því skyni að ná tilgreindum markmiðum um landnotkun. Afstaða skipulagsyfirvalda í Mosfellsbæ við erindi kæranda byggðist samkvæmt framansögðu á lögmætum sjónarmiðum og verður hin kærða ákvörðun því ekki felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á þeirri ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 18. nóvember 2003 að synja beiðni kærenda um breytingu á aðalskipulagi Mosfellsbæjar er varðar landspildur í landi Sólheimakots í Mosfellsbæ.
_________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
