Ár 2003, fimmtudaginn 2. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 1/2001, kæra eiganda fasteignarinnar að Laufásvegi 66 í Reykjavík, á afstöðu skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 6. desember 2000 til beiðni kæranda um að fá að reisa bílskúr á greindri fasteign.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. janúar 2001, er barst nefndinni hinn 17. sama mánaðar, kærir Helgi Jóhannesson hrl., f.h. Ö, Laufásvegi 66, Reykjavík, þá niðurstöðu skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 6. desember 2000 að hafna beiðni kæranda um að fá að reisa bílskúr á lóð fasteignarinnar að Laufásvegi 66 í Reykjavík. Gerir kærandi þá kröfu að hinni kærðu ákvörðun verði hrundið og nefndinni verði gert að veita umbeðið leyfi.
Málavextir: Kærandi sótti um leyfi til þess að byggja tvöfaldan bílskúr við húsið að Laufásvegi 66 í ársbyrjun árið 2000. Var umsóknin tekin fyrir á fundi byggingarnefndar þann 13. janúar s.á. og hafnað með svohljóðandi bókun: „Synjað. Samræmist hvorki byggðamynstri á svæðinu né ákvæðum gr. 113.1 í byggingarreglugerð.“ Nýtt erindi barst frá kæranda hinn 10. maí 2000, þar sem leitað var eftir því hvort leyfi yrði veitt fyrir bílskúr á lóðinni með þeirri breytingu frá fyrri umsókn að bílskúrinn yrði færður innar í lóðina og aðkomu að honum breytt. Erindið var tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 23. maí 2000 en afgreiðslu þess frestað og fyrirspurninni vísað til umsagnar Borgarskipulags. Í umsögn þess, dags. 20. júní 2000, var lagst gegn því að tekið yrði jákvætt í fyrirspurnina, m.a. með vísan til neikvæðrar afstöðu Árbæjarsafns til erindisins sem þá lá fyrir. Málið var tekið á dagskrá afgreiðslufundar byggingarfulltrúa sama dag og afgreitt með svofelldri bókun: „Neikvætt. Með vísan til umsagna Borgarskipulags og Árbæjarsafns.“
Með bréfi, dags. 19. september 2000, fór kærandi fram á að erindi hans yrði tekið fyrir í byggingarnefnd og var því vísað til skipulags- og byggingarnefndar af hálfu byggingarfulltrúa. Málið var nokkrum sinnum á dagskrá nefndarinnar sem m.a. kallaði eftir umsögn Borgarskipulags með tilliti til framkominna athugasemda kæranda og er sú umsögn dags. 16. október 2000. Með bréfi, dags. 4. desember s.á., kom kærandi á framfæri athugasemdum við þá umsögn Borgarskipulags. Erindið var að lokum tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 6. desember 2000 ásamt bréfi með athugasemdum kæranda, dags. 4. desember s.á., og umsögn Borgarskipulags. Afgreiddi nefndin fyrirspurnina með svohljóðandi bókun: „Nefndin er neikvæð gagnvart erindinu, eins og það liggur fyrir, með vísan til umsagnar Borgarskipulags.“
Kæranda var tilkynnt niðurstaða málsins með bréfi, dags. 18. desember 2000, og skaut hann málinu til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi kveður tilefni beiðni sinnar um byggingu bílskúrs við fasteignina að Laufásvegi 66 vera það, að bílskúr sá sem fyrir sé á lóðinni sé barn síns tíma, lítill og rúmi ekki nema minnstu bíla. Skúrinn sé byggður við húsið og liggi að lóðamörkum og því sé ekki unnt að stækka hann. Lóð fasteignarinnar sé mjög stór og auðvelt að koma fyrir bílskúr austan við húsið eins og sótt hafi verið um og hafi íbúar aðliggjandi fasteignar samþykkt framkvæmdina fyrir sitt leyti.
Hin umdeilda niðurstaða á erindi kæranda byggi á umsögn Árbæjarsafns vegna málsins þar sem ranglega sé haldið fram að umræddur bílskúr samræmist ekki þeirri skipulagshugsun sem sé einkennandi í hverfinu, þar sem bílgeymslur húsa liggi við norðurmörk lóða og að veggur sá sem þurfi að rjúfa vegna aðkeyrslu að fyrirhuguðum bílskúr sé mikilvægur hluti af merkri götumynd. Jafnframt sé rangt í nefndri umsögn að framkvæmdirnar kalli á að fella þurfi mörg tré.
Bendir kærandi á að við götuna standi ýmsar gerðir húsa, byggð á ýmsum tímum úr ýmsum byggingarefnum. Steyptir veggir séu við sum hús en önnur ekki og því sé ekki hægt að halda fram að gatan hafi heildarásýnd. Þess hafi sérstaklega verið gætt við hönnun fyrirhugaðs bílskúrs að hann stæði innarlega á lóð og muni því ekki skyggja á önnur hús við götuna. Skúrinn verði í funkis stíl líkt og húsin sem standi beggja vegna og ytra byrði með sama hætti og húsið að Laufásvegi 66. Jafnframt er á það bent að bílskúrinn muni hafa jákvæð áhrif með hliðsjón af bílastæðamálum svæðisins, sem séu í ólestri, þar sem skapast myndu tvö stæði fyrir bíla framan við skúrinn sem að öðrum kosti væri lagt við götu framan við húsið. Ekki sé rétt sem komi fram í umsögn Borgarskipulags að stæðum við götuna fækki við gerð innkeyrslu að fyrirhuguðum bílskúr. Bílastæði séu við norðanverða götuna en hús kæranda standi sunnan hennar. Vakin sé athygli á því að aðeins þurfi að fjarlægja eitt eða tvö tré vegna skúrsins sem breyti litlu þar sem mikill trjágróður sé fyrir á lóðinni og umræddur veggur, sem rjúfa þurfi, sé ónýtur og þurfi að óbreyttu að brjóta hann niður.
Neikvæð umsögn Borgarskipulags vegna málsins, dags, 16. október 2000, byggi að mestu á efni þemaheftis Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016. Bent er á að kæranda hafi aldrei verið kunn tilvist þessa heftis en takmarkanir á eignarrétti sem heftið virðist hafa að geyma sé fáheyrð og verði ekki séð að þemaheftið hafi það gildi að skipulagsyfirvöld geti byggt ákvarðanir sínar á efni þess.
Kærandi telur að við meðferð málsins hafi ekki verið gætt jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og framlagðar myndir af svæðinu beri með sér sé hefð fyrir því að íbúum í hverfinu hafi verið veitt heimild til að útbúa bílastæði og byggja bílskúra inni á lóðum sínum þótt ekki hafi verið gert ráð fyrir slíku í upphafi. Hin umsótta framkvæmd sé ekki meiri að umfangi en aðrar sambærilegar framkvæmdir sem leyfðar hafi verið í hverfinu. Þá telur kærandi að borgaryfirvöldum hafi verið rétt að gefa kæranda kost á að breyta teikningum eða eftir atvikum að gera ráð fyrir niðurrifi eldri skúrs ef með því fengist ásættanleg lausn í málinu í stað þess að leggjast gegn erindi kæranda. Hafi af þeim sökum ekki verið gætt meðalhófs af hálfu Reykjavíkurborgar við meðferð málsins.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að hin kærða afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar verði staðfest.
Hin kærða ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar hafi ekki fjallað um byggingarleyfisumsókn heldur svokallaða fyrirspurn. Hjá Reykjavíkurborg hafi borgurunum verið gefinn kostur á að senda inn fyrirspurnir varðandi byggingarframkvæmdir, án þess að fyrir liggi endanleg hönnun mannvirkja í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar. Sé þetta úrræði til þess að borgararnir geti fengið afstöðu borgaryfirvalda til fyrirhugaðra framkvæmda áður en lagt er út í endanlega hönnun þeirra sem oft geti verið kostnaðarsöm. Sé þá tekin afstaða til hugmyndar þeirrar sem kynnt sé borgaryfirvöldum og annað hvort mælt með eða gegn hugmyndinni. Fyrirspurn af þessu tagi sé í raun aðeins álitsumleitan. Hin kærða afgreiðsla varðaði slíka fyrirspurn en ekki byggingarleyfisumsókn. Afgreiðsla slíkra fyrirspurna feli hins vegar ekki í sér ákvörðun sem bindi enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Slík afgreiðsla liggi ekki fyrir fyrr en tekin hafi verið afstaða til formlegrar byggingarleyfisumsóknar. Af þessum sökum telji Reykjavíkurborg hina kærðu ákvörðun ekki kæranlega til úrskurðarnefndarinnar, þar sem skýra verði ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og stjórnvaldsreglna settra á grundvelli þeirra í samræmi við fyrrgreint ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þá geti úrskurðarnefndin ekki orðið við kröfu kæranda um að Reykjavíkurborg verði gert að fallast á beiðni kæranda um að reisa bílskúrinn í samræmi við innsendar teikningar, þar sem ekki liggi fyrir byggingarleyfisumsókn um byggingu hans heldur eingöngu fyrirspurn. Beri af þessum sökum að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.
Varðandi efnishlið málsins vísar Reykjavíkurborg til umsagnar Borgarskipulags frá 16. október 2000, með breytingum frá 4. desember s.á., þar sem bent sé á að framkvæmdin samræmist ekki skipulagshugsun í hverfinu, tillagan sé ekki ásættanleg með tilliti til húsverndar, umferðaröryggissjónarmiða, skipulags- og byggðamynsturs og fordæmisgildis. Fyrirhugað sé í þemahefti Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 að setja á svæðisbundna verndun umrædds hverfis og ef fyrirhugaðar framkvæmdir yrðu samþykktar yrðu á lóðinni þrjár bílgeymslur og bílastæði, samtals um 170 fermetrar, en slíks sé ekki dæmi á svæðinu.
Auk þess er á það bent að þær tillögur að verndun sem fram komi í þemaheftinu séu ekki megin ástæða þess að tekið hafi verið neikvætt í fyrirspurn kæranda. Hins vegar sé ekki óeðlilegt að við afgreiðslu málsins hafi verið fjallað um og tekið að einhverju leyti tillit til þeirrar stefnumörkunar sem þar komi fram enda sjónarmið um húsvernd málefnaleg sjónarmið. Neikvæð afstaða borgarinnar til fyrirspurnarinnar brjóti ekki gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga enda aðstæður í götunni eða á götureitnum hvergi með þeim hætti sem óskað sé eftir í fyrirspurninni, eins og fram komi í umsögn Borgarskipulags. Hvað meðalhófsregluna varði, telji Reykjavíkurborg að hún eigi ekki við um hina kærðu afgreiðslu, þar sem engin íþyngjandi ákvörðun hafi verið tekin í málinu í ljósi þess að um fyrirspurn hafi verið að ræða sem byggði á þeirri teikningu sem lögð var fyrir byggingarfulltrúa. Þess hafi beinlínis verið krafist að tekin yrði bein afstaða til fyrirspurnarinnar eins og hún lá fyrir. Ekki hafi verið óskað eftir samráði við embættið um breytingar á fyrirhuguðum framkvæmdum eða óskað leiðbeininga um slíkar breytingar. Neikvæð afgreiðsla á fyrirspurninni þýði ekki að búið sé að útiloka frekari framkvæmdir á lóð kæranda eða að ekki verði fallist á aðra tillögu, berist slík tillaga, enda komi aðeins fram í bókun nefndarinnar að hún sé neikvæð gagnvart erindinu eins og það hafi legið fyrir. Í kjölfar afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar hefði kærandi getað sent inn nýja fyrirspurn sem afstaða hefði verið tekin til. Þá hefði kærandi einnig getað leitað eftir samráði við borgaryfirvöld um málið og eigi þess enn kost. Í ljósi framangreinds sé vandséð að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga enda standi kæranda allir vegir færir í því að leggja inn nýja og breytta fyrirspurn eða byggingarleyfisumsókn.
Niðurstaða: Erindi kæranda, sem móttekið var af byggingarfulltrúa hinn 10. maí 2000, er ritað á hefðbundið eyðublað fyrir byggingarleyfisumsókn, en ritað hefur verið á eyðublaðið orðið fyrirspurn og strikað yfir orðið byggingarleyfi. Var erindið meðhöndlað sem fyrirspurn en ekki byggingarleyfisumsókn af hálfu embættis byggingarfulltrúa og skipulags- og byggingarnefndar en slíkar fyrirspurnir eru tíðkaðar fyrir hallkvæmnissakir. Afgreiðsla erindisins hjá skipulags- og byggingarnefnd hinn 6. desember 2000, sem hér er til umfjöllunar, ber með sér að nefndin var mótfallin erindinu eins og það lá fyrir.
Með vísan til þessa verður hin kærða afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar á erindi kæranda ekki talin hafa falið í sér annað en afstöðu nefndarinnar til fyrirspurnar um hvort leyfi fengist fyrir tilteknum framkvæmdum ef byggingarleyfisumsókn þar um yrði lögð fram. Svar við slíku erindi verður ekki lagt að jöfnu við afgreiðslu formlegrar byggingarleyfisumsóknar, sem tilskildir uppdrættir og hönnunargögn fylgi. Þar af leiðandi er hin umdeilda afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar ekki kæranleg til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
