Ár 2003, fimmtudaginn 13. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í forföllum aðalmanns.
Fyrir var tekið mál nr. 13/2002, kærur 71 íbúa og eigenda íbúða við Klapparstíg og Skúlagötu í Reykjavík á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. apríl 2002 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Skugghverfi, Eimskipafélagsreit.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi, dags. 15. maí 2002, kæra K, G og Þ f.h. íbúa á Völundarlóð ákvörðun um deiliskipulag í Skuggahverfi. Kæru þeirra fylgja undirskriftarlistar með kærum 59 íbúa á svæðinu. Með bréfi, dags. 16. maí 2002, kærir Kristján Stefánsson hrl., f.h. H og Á, eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, breytt skipulag Skugghverfis, sbr. samþykkt borgarráðs 16. apríl 2002. Loks kæra 7 íbúar að Skúlagötu 10 sömu ákvörðun, með ódagsettu bréfi sem barst úrskurðarnefndinni hinn 17. maí 2002. Erindi þessi lúta öll að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. apríl 2002, sem staðfest var á fundi borgarráðs hinn 16. apríl 2002, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir svæði í Skuggahverfi, sem afmarkast af Sæbraut (áður Sætún) til norðurs, Snorrabraut til austurs, Hverfisgötu til suðurs og Ingólfsstræti til vesturs. Hafa framangreind kærumál verið sameinuð, enda er um sama úrlausnarefni að tefla í öllum málunum og fara hagsmunir kærenda saman.
Kröfur kærenda eru eftirfarandi:
K, G og Þ, f.h. íbúa á Völundarlóð krefjast þess að hæðir húsa og fjöldi íbúða verði færður til samræmis við áður samþykkt nýtingarhlutfall svæðisins og jafnræðis verði gætt. Þá krefjast þeir þess að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda skipulagi verið ekki hafnar meðan úrskurðarnefndin hafi kærumál þeirra til meðferðar.
Af hálfu sjö íbúa að Skúlagötu 10 er þess krafist að horfið verði til áður samþykkts nýtingarhlutfalls og byggingar lækkaðar verulega.
Kristján Stefánsson hrl., f.h. H og Á, krefst þess aðallega að nýtt deiliskipulag fyrir Skuggahverfi Reykjavíkurborgar verði ógilt, en til vara að því verði breytt á þann veg að byggingar á reitnum, er liggi að Skúlagötu 10, verði færðar fjær lóðarmörkum og Skúlagötu, auk þess verði byggingar á horninu ekki leyfðar hærri en 2 hæðir.
Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í kröfugerð kærenda að í henni felist krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Ekki hefur komið til þess að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda skipulagi hæfust og verður krafa kærenda um stöðvun framkvæmda því ekki tekin sérstaklega til úrlausnar.
Málavextir: Hinn 19. september 1985 var samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur deiliskipulag Skúlagötusvæðis eða Skuggahverfis, sem afmarkast af Sætúni til norðurs, Snorrabraut til austurs, Hverfisgötu til suðurs og Ingólfsstræti til vesturs. Skipulag þetta hlaut afgreiðslu Skipulagsstjórnar ríkisins og var staðfest af félagsmálaráðherra hinn 13. maí 1986. Var í skipulagi þessu gert ráð fyrir að á svæðinu risi þétt íbúðabyggð auk húsnæðis fyrir ýmsa miðbæjarstarfsemi, stjórnsýslu, verslun, þjónustu og smáiðnað. Í greinargerð skipulagsins var tekið fram að hugsanlegt væri að á svæðinu risi hótel og/eða íbúðir aldraðra og að við framhald vinnu við skipulag svæðisins yrði gerð nánari grein fyrir húsagerðum, endurbyggingarrétti einstakra lóða, skilmálum um form o.fl., götuhönnun, umhverfismótun og göngustígum meðfram sjávarlínu, ásamt öðrum þáttum sem því tengdust að færa tillöguna á framkvæmdastig.
Breytingar hafa verið gerðar á deiliskipulagi þessu eftir gildistöku þess varðandi einstaka reiti innan skipulagssvæðisins. Þannig var snemma árs 1990 gerð sú breyting að á reit innan Frakkastígs, Lindargötu, Vatnsstígs og Sætúns mætti reisa hótel og koma fyrir bílastæðum en jafnframt voru gerðar breytingar á skipulagi aðliggjandi reits vestan Vatnsstígs, tengdar þessum áformum. Þá voru breytingar gerðar á deiliskipulagi lóðanna nr. 1-7 við Klapparstíg og nr. 10 við Skúlagötu seint á árinu 1996.
Á árinu 2000 hófst vinna við endurskoðun á gildandi skipulagi svæðis sem afmarkast af Skúlagötu til norðurs, Frakkastíg til austurs, Hverfisgötu til suðurs og Klapparstíg til vesturs í samráði við eigendur stærsta hluta óbyggða svæðisins norðan Lindargötu. Kynntu eigendur óbyggða svæðisins tillögu sína að deiliskipulagi þess fyrir skipulags- og umferðarnefnd á fundi nefndarinnar þann 6. mars 2000. Með bréfi, dags. 13. mars 2000, var hagsmunaaðilum á svæðinu tilkynnt um að vinna við endurskoðun skipulags svæðisins væri hafin og tillaga að skipulagi þess yrði kynnt innan tíðar. Tillaga að skipulagi svæðisins var næst kynnt fyrir skipulags- og umferðarnefnd þann 22. maí 2000 og aftur 10. júlí s.á. Á þeim fundi ákvað nefndin að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu og var tillagan kynnt frá 15. júlí til 17. ágúst 2000.
Eftir kynninguna var endurskoðuð tillaga að skipulagi svæðisins lögð fyrir skipulags- og byggingarnefnd þann 22. nóvember 2000. Þann 29. nóvember sama ár samþykkti nefndin að kynna tillögu, dags. 13. nóvember 2000, fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu með þeirri breytingu að hæðarkótar hæstu húsa tækju mið af hæð þeirra húsa sem hæst hefðu verið samþykkt við Skúlagötu. Var sú samþykkt staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur þann 27. desember 2000.
Málið var á ný tekið fyrir í skipulags- og byggingarnefnd þann 21. febrúar 2001 en þá var kynnt ný tillaga að skipulagi svæðisins þar sem tekið hafði verið mið af athugasemdum nefndarinnar frá 29. nóvember 2000. Á þeim fundi var einnig lögð fram umsögn Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur um skólaþörf vegna fjölgunar íbúa í hverfinu, dags. 24. janúar 2001. Samþykkti nefndin að unnið yrði áfram með tillöguna á grundvelli framlagðrar tillögu um hæð fremstu húsa. Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum þann 27. febrúar s.á.
Í kjölfar framangreinds voru hagsmunaaðilar boðaðir til kynningarfundar um tillögu að skipulagi svæðisins í sal Borgarbókasafns að Tryggvagötu 15 þann 3. apríl 2001. Á þeim fundi var tillagan kynnt, gerð grein fyrir framvindu málsins og hagsmunaaðilum gefið færi á að leita svara við ýmsum spurningum varðandi málið, en fundurinn var mjög fjölmennur. Málið var lagt fyrir skipulags- og byggingarnefnd þann 7. nóvember 2001 og samþykkt að kynna tillöguna á ný fyrir hagsmunaðilum þar sem hún hefði tekið nokkrum breytingum, auk þess sem fallið hafði verið frá umfangsmiklum breytingum á skipulagi reitanna sunnan Lindargötu, en mestar athugasemdir við skipulagið höfðu komið frá eigendum húsa á því svæði. Í þessu skyni var haldinn kynningarfundur í Tjarnarsal ráðhúss Reykjavíkurborgar þann 27. nóvember 2001.
Málið var enn tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 17. desember 2001 og bókað að kynna ætti tillöguna fyrir hagsmunaðilum. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs þann 18. desember s.á. Afgreiðsla þessi var leiðrétt á fundi nefndarinnar þann 16. janúar 2002 þar sem í raun hafði verið samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar en ekki að kynna hana fyrir hagsmunaaðilum. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs þann 22. janúar 2002. Í kjölfar þess var tillaga að deiliskipulagi reitsins auglýst til kynningar skv. ákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var tillagan til kynningar frá 30. janúar 2002 til 13. mars 2002 og var athugasemdafrestur til sama tíma. Athugasemdabréf bárust frá fjölmörgum íbúum á svæðinu, svo og frá Fornleifavernd ríkisins.
Tillagan var tekin fyrir á ný, að lokinni auglýsingu, á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 10. apríl 2002 ásamt athugasemdum og umsögn skipulagsfulltrúa um þær, dags. 8. apríl 2002. Á þeim fundi var hin auglýsta tillaga samþykkt og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 16. apríl s.á. Var athugasemdaaðilum tilkynnt um þá afgreiðslu tillögunnar með bréfi, dags. 17. apríl 2002. Tillagan var að því loknu send til skoðunar Skipulagsstofnunar. Með bréfi, dags. 18. júní 2002, óskaði stofnunin eftir lagfæringum og skýringum á nokkrum atriðum áður en málið yrði afgreitt. Lagfærður uppdráttur í samræmi við athugasemdir Skipulagsstofnunar var sendur stofnuninni til meðferðar. Var um að ræða lagfæringar til að skýra efni skipulagsins betur, en engar efnislegar breytingar voru gerðar á tillögunni. Með bréfi, dags. 21. október 2002, tilkynnti Skipulagsstofnun að hún gerði ekki athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda þegar Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 hefði tekið gildi en staðfesting þess hafði tafist. Þrátt fyrir framangreindan fyrirvara Skipulagsstofnunar var, fyrir mistök, birt auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda þann 30. október 2002 en auglýsing um gildistöku hins nýja aðalskipulags hafði þá ekki verið birt. Ný auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins og afturköllun fyrri auglýsingar birtist í B-deild Stjórnartíðinda þann 15. janúar 2003.
Á sama tíma og unnið var að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar var unnið að gerð nýs aðalskipulags Reykjavíkur. Auglýsing um tillögu að nýju aðalskipulagi var auglýst til kynningar hinn 23. janúar 2002 og stóð kynningin til 6. mars 2002. Var tillagan samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 18. apríl 2002 en vegna dráttar á staðfestingu þess var auglýsing um gildistöku þess ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda fyrr en hinn 10. janúar 2003.
Málsrök kærenda: Nokkur blæbrigðamunur er á málatilbúnaði einstakra kærenda. Í meginatriðum er á því byggt að nýtingarhlutfall samkvæmt hinu breytta skipulagi sé hærra en verið hafi samkvæmt eldra skipulagi. Þá sé hámarkshæð húsa aukin verulega. Þar við bætist að salarhæð sé meiri en almennt gerist og auki það enn á hæð nýbygginga samkvæmt skipulaginu. Íbúar á deiliskipulögðu svæði eigi ekki að þurfa að sæta því að skipulagi sé breytt á þann veg að íþyngjandi sé fyrir þá. Auknu byggingamagni fylgi aukið skuggavarp og umferð, svo og skerðing á útsýni. Þá séu rangfærslur í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir kærenda og annarra nágranna. Nokkrir kærenda telja að ekki megi leyfa íbúðarbyggingar í þeirri nálægð við bensínstöð, sem ráðgert sé í hinu umdeilda skipulagi.
Í kæru Kristjáns Stefánssonar hrl., f.h. eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, er vísað til þess að kærendur hafi mótmælt tillögunni þar sem þau telji hana skerða útsýni og varpa meiri skugga á fasteign sína en eldra skipulag hafi gert ráð fyrir. Eldra skipulag hafi tryggt þeim betra útsýni og sólarljós, en það hafi þau lagt til grundvallar við kaup á íbúð sinni og greitt hærra verð fyrir hana af þessum ástæðum. Þá halda þessir kærendur því fram að ekki hafi verið tekið sérstaklega á athugasemdum þeirra í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 8. apríl 2002, og að staðhæfing í umsögninni um að haft hafi verið til hliðsjónar við gerð tillögunnar að hún skerti ekki gæði byggðarinnar sem fyrir væri á svæðinu stangist á við staðreyndir. Kærendur telja einnig að skipulagsuppdrátturinn sé ekki réttur og vísa í því sambandi til þess að útbyggingar á austurhlið hússins að Skúlagötu 10 séu ekki sýndar og lóðarmörk ráðin fast við austurgafl hússins án samráðs við þau. Í tillögum sem hafi áður verið kynntar hafi hæð húsa á vesturmörkum verið bundin við 2-3 hæðir en ákvarðaðar +4 í skipulaginu. Undrar kærendur að endurtekin þörf sé á breytingum á aðeins 10 ára gömlu skipulagi á kostnað eldri byggðar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kærum Kristins Gunnarssonar, Gunnars M. Hanssonar og Þorsteins B. Eggertssonar, f.h. íbúa á Völundarlóð, kæru sjö íbúa að Skúlagötu 10 sem og varakröfu Kristjáns Stefánsson hrl., f.h. Helga Vignis Kristinssonar og Ásgerðar F. Guðbrandsdóttur, eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, verði vísað frá nefndinni. Að frávísunarkröfum frátöldum er þess krafist að hin kærða ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur, um samþykkt deiliskipulagsins, standi óröskuð og að hafnað verði kröfu um stöðvun framkvæmda.
Í framhaldsgreinargerð Reykjavíkurborgar, dags. 19. febrúar 2003, þar sem reifuð eru sjónarmið borgarinnar um álitaefni er varða málsmeðferð við skipulagsgerðina, sem úrskurðarnefndin hafði gefið borgaryfirvöldum kost á að tjá sig um, er sett fram sú krafa að hin kærða ákvörðun verði einungis ógilt að hluta, þ.e. einungis að því er varðar þann hluta svæðisins þar sem skipulagsákvörðunin felur í sér breytingu á landnotkun.
Frávísunarkröfu sína styður Reykjavíkurborg þeim rökum að þær kærur og sú krafa sem krafist sé frávísunar á verði ekki skildar á annan hátt en að þess sé krafist að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála breyti deiliskipulaginu eins og nánar greini í kærum. Úrskurðarnefndin fari ekki með skipulagsvald og geti því aðeins fellt skipulagið úr gildi eða staðfest það. Í þeim kærum og þeirri kröfu sem krafist sé frávísunar á sé ekki gerð krafa um að deiliskipulagið í heild verði fellt úr gildi. Í ljósi framangreinds, beri nefndinni að vísa tilgreindum kærum og kröfu frá. Að auki sé kæra 7 íbúa að Skúlagötu 10 vanreifuð og sé einnig krafist frávísunar hennar á þeirri forsendu, sbr. m.a. 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefnd skv. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Að öðru leyti er þess krafist að hin kærða ákvörðun standi óröskuð. Telja borgaryfirvöld að málsmeðferð skipulagstillögunnar, samráð og kynning hafi verið vönduð og í fullu samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Ljóst sé því að hin kærða ákvörðun verði ekki felld úr gildi á þeim grundvelli að gallar hafi verið á meðferð hennar að þessu leyti.
Reykjavíkurborg mótmælir því að athugasemdum kærenda hafi ekki verið svarað í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir, sbr. t.d. umfjöllun í 3. mgr. undir liðnum „Hæðir húsa“. Hvað varði athugasemdir um að skipulagsuppdrátturinn sé ekki réttur, þ.e. að útbyggingar á austurhlið Skúlagötu 10 séu ekki sýndar, þá sé það rétt ábending. Svo virðist vera að við gerð tillögunnar hafi þessar útbyggingar fallið út. Það hafi þó ekki þýðingu í málinu enda útbyggingar þessar ekki verulegar og Reykjavíkurborg kunnugt um þær sem og skipulagshöfundum. Þessi smávægilega villa hafi engin áhrif á skipulagstillöguna. Lóðarmörkin samkvæmt tillögunni séu hins vegar rétt og eins og fram komi á mæliblaði séu kvaðir á báðum lóðunum um að heimilt sé að byggja svalir og glugga út fyrir lóðarmörkin.
Með hliðsjón af umfjöllun í kæru Kristjáns Stefánssonar hrl., f.h. eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, verði að telja að þeir kærendur byggi kröfu sína um ógildingu skipulagsins fyrst og fremst á grenndarréttarlegum sjónarmiðum um skerðingu útsýnis og aukið skuggavarp. Í því sambandi verði að bera saman gildandi skipulag af svæðinu frá 1990 og hið kærða skipulag. Skipulagið frá 1990 hafi gert ráð fyrir að byggt yrði hús sem væri 4, 6, 7 og 9 hæðir skammt sunnan við húsið nr. 10 við Skúlagötu, alveg að austurlóðarmörkum þess. Í hinu kærða deiliskipulagi hafi verið fallið frá þessu og byggingarnar færðar frá lóðarmörkunum og sé 9 hæða byggingin bæði austar og sunnar á lóðinni en áður hafi verið ráðgert. Leiði þessi breyting til þess að útsýni til suðurs verði meira og skuggavarp minna upp úr hádegi en samkvæmt eldra skipulagi. Norðar á lóðinni, á móts við austurgafl hússins nr. 10 við Skúlagötu, verði hins vegar 4 hæða byggingar þar sem engar byggingar hafi áður verið fyrirhugaðar auk þess sem 13-15 hæða turnbygging rísi austast á reit nr. 1. Muni sú breyting auka skuggavarp snemma á morgnana og skerða útsýni til austurs. Breytingin hafi því bæði neikvæð og jákvæð áhrif. Það sé mat Reykjavíkurborgar að þessi breyting sé hvorki svo mikil né áhrif hennar svo neikvæð að leitt geti til ógildingar hins kærða skipulags á grundvelli almennra reglna grenndarréttarins.
Hafa verði í huga að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi heimildir til þess að breyta gildandi skipulagsáætlunum, sbr. t.d. 21. og 26. gr. laganna. Ekkert sé því óeðlilegt við það að endurskoðað sé 10 ára gamalt skipulag. Eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Verði íbúar og eigendur fasteigna almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum.
Hvað varði nálægð húsa skv. skipulaginu þá sé heimilt í deiliskipulagi að ákveða að lágmarksfjarlægð frá lóðarmörkum og bil milli húsa megi vera minna en kveðið sé á um í grein 75.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 en þá geti þurft að grípa til sérstakra aðgerða til að tryggja brunavarnir. Rétt sé að benda á að á sömu forsendum hafi verið leyft að byggja húsið nr. 10 við Skúlagötu á lóðarmörkum.
Um þá málsástæðu kærenda að óheimilt hafi verið að hækka nýtingarhlutfall við skipulagsbreytinguna benda borgaryfirvöld á að samkvæmt breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðisins, varðandi lóðina nr. 1-7 við Klapparstíg, sem staðfest hafi verið af umhverfisráðherra þann 7. ágúst 1996, sé nýtingarhlutfall þeirrar lóðar 2,5. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sé byggingarmagn á lóðinni 14.836m² en lóðin sé 5518m². Nýtingarhlutfall hennar sé því 2,6 miðað við samþykktar byggingar. Nýtingarhlutfall á deiliskipulagssvæðinu sé hins vegar 2,73 án bílageymslna en með bílageymslum 3,32. Nýtingarhlutfall reits 1 og 2 með bílageymslum sé 2,7 en 2,1 án þeirra. Samanlagt nýtingarhlutfall reita 1 og 2 ásamt Lindargötu 29 sé 2,8 með bílageymslum en 2,2 án bílageymslna en hafi áður verið 1,2 samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni frá 1990. Nýtingarhlutfall reitanna næst lóðinni nr. 1-7 við Klapparstíg sé því sambærilegt við nýtingarhlutfall þeirrar lóðar. Nýtingarhlutfall reita 3, 4, 5 og 6 sé hins vegar nokkru hærra eða samanlagt 3,18 án bílageymslna en 3,85 með bílageymslum. Nýtingarhlutfall þeirra reita hafi áður verið 2,85 samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni frá 1990. Þegar bílageymslur séu reiknaðar með sé um nokkra hækkun á nýtingarhlutfalli reitanna að ræða miðað við það sem eldra skipulag hafi gerti ráð fyrir. Í því sambandi verði hins vegar að hafa í huga að þær séu að mestu neðanjarðar og hafa því ekki grenndaráhrif eins og húsbyggingar ofanjarðar heldur bæti þær umhverfið og gæði byggðarinnar. Ekki verði hins vegar séð að hækkað nýtingarhlutfall geti leitt til ógildingar hins kærða skipulags enda sé nýtingarhlutfall þeirra reita sem liggi að lóðinni nr. 1-7 við Klapparstíg svipað og þeirrar lóðar. Nýtingarhlutfall hinna reitanna sé hærra enda hægara um vik að skipuleggja svo þétta byggð þegar eignarhald svæðisins sé á einni hendi og skipulagið hafi þar ekki áhrif á þá byggð sem fyrir sé.
Að auki sé framangreind aukning á nýtingarhlutfalli í samræmi við stefnumörkun Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024 um þéttingu byggðar en í því sé umrætt deilskipulagssvæði tilgreint sem þéttingarsvæði nr. 5 og gert ráð fyrir um 250 íbúðum á svæðinu. Hið aukna nýtingarhlutfall og mismunur á nýtingarhlutfalli lóðarinnar að Klapparstíg 1-7 og austari reita hins kærða deiliskipulags byggi því á málefnalegum sjónarmiðum og nýrri stefnumörkun aðalskipulags. Hafi tillaga að Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 verið auglýst til kynningar á sama tíma og hin kærða deiliskipulagstillaga, en í aðalskipulagstillögunni hafi framangreind ákvæði um þéttingu byggðar m.a. komið fram. Raunar hefði breytt nýtingarhlutfall getað samræmst ákvæðum áður gildandi Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, en samkvæmt ákvæðum þess hafi með deiliskipulagsákvörðun verið heimilt að fara verulega yfir viðmiðunarnýtingarhlutfall aðalskipulags á einstökum svæðum.
Sú fullyrðing kærenda, að frá fyrsta deiliskipulagi svæðisins, Skúlagötuskipulaginu, hafi verið gert ráð fyrir að hús væru ekki hærri en 12 hæðir, sé ekki rétt. Umræða um þetta hafi þó ekki þýðingu þar sem sveitarstjórn sé heimilt að breyta deiliskipulagi svæðisins eins og gert hafi verið. Það sé ekki rétt að íbúar eigi skýlausan rétt á því að skipulagi sé ekki breytt. Reykjavíkurborg hafni því einnig alfarið að grenndarréttarleg sjónarmið geti leitt til ógildingar skipulagsins á þessum forsendum enda hafi hæð húsanna óveruleg áhrif á hagsmuni kærenda eins og háttað sé innbyrðis afstöðu húsa á svæðinu. Varðandi umfjöllun um salarhæð húsanna vísist til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 8. apríl 2002.
Andmæli lóðarhafa: Af hálfu 101 Skuggahverfis hf., sem er eigandi allra lóða á deiliskipulagssvæðinu, er áréttað að fyrirliggjandi deiliskipulag af svæðinu sé í samræmi við gildandi aðalskipulag. Öll málsmeðferð hjá borgaryfirvöldum hafi verið vönduð og í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga. Fyrir liggi greinargerð Reykjavíkurborgar um ofangreint efni og sé hún ítarleg og vel rökstudd. Efni hennar sé skilmerkilega aðgreint í form og efni og þykir félaginu sem flestum sjónarmiðum kærenda hafi verið svarað með fullnægjandi hætti.
Því sé þó við að bæta að félagið vilji mótmæla harðlega öllum kröfum um að beitt verði úrræðum um frestun hvers kyns framkvæmda. Afar brýnt sé að unnt verði að hefja þegar framkvæmdir, að fengnu leyfi, enda gríðarlegir hagsmunir tengdir því að framkvæmdir gangi hratt fyrir sig, þar sem þegar liggi mikið fjármagn bundið í uppkaupum á landi og húsum og skipulags- og hönnunarvinnu. Að mati félagsins séu engir hagsmunir þannig vaxnir í málinu að fresta verði upphafsaðgerðum framkvæmda. Hagsmunir félagsins af því að hefja byggingarframkvæmdir séu miklu mun meiri en hagsmunir kærenda. Kærur í málinu hafi borist nefndinni í maí 2002 og hafi meðferð þeirra dregist síðan, m.a. vegna þess að beðið hafi verið greinargerðar Reykjavíkurborgar. Við lestur greinargerðar borgaryfirvalda virðist sem málið sé að fullu upplýst um sjónarmið aðila og staðreyndir máls. Séu því skilyrði uppfyllt til að fella úrskurð í málinu að mati 101 Skuggahverfis hf. Sé þess því sérstaklega óskað að málinu verði hraðað.
Frekari gagnaöflun: Í greinargerð Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. janúar 2003, var þess sérstaklega óskað að Reykjavíkurborg yrði gefinn kostur á að tjá sig um málsástæður sem kynnu að koma til skoðunar hjá nefndinni þótt þær hefðu ekki verið hafðar upp af hálfu kærenda og því ekki þegar komið til umfjöllunar. Af þessu tilefni var borgaryfirvöldum tilkynnt að úrskurðarnefndin myndi, auk þeirra atriða sem málsaðilar hefðu reifað, m.a. taka til athugunar hvort ekki hafi verið þörf á því að taka fram í auglýsingu um hið umdeilda deiliskipulag að það yrði sett með stoð í nýju aðalskipulagi, sem jafnframt væri til kynningar. Jafnframt væri til skoðunar hvort borgarráð hafi getað samþykkt deiliskipulag á grundvelli hins nýja aðalskipulags áður en aðalskipulagið hefði verið samþykkt í borgarstjórn eða hvort talið yrði að deiliskipulagið ætti sér stoð í eldra aðalskipulagi og loks hvort fullnægjandi teldist að í svörum við athugasemdum, dags. 8. apríl 2002, hafi verið vísað til nýs Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024 án þess að fram kæmi að um væri að ræða tillögu að aðalskipulagi, sem ekki hefði verið samþykkt og að ekki hafi verið vikið að því í svörunum hvað sérstaklega segði um hið umdeilda svæði í aðalskipulagstillögunni. Jafnframt voru sömu álitaefni kynnt lóðarhafa og forsvarsmönnum kærenda.
Úrskurðarnefndin tók fram að það væri ávallt matsatriði að hvað marki nefndin ætti að gera aðilum grein fyrir þeim atriðum sem hún tæki af sjálfsdáðum til athugunar varðandi lögmæti kærðrar ákvörðunar eða túlkun laga og annarra réttarheimilda.
Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að samráð hafi verið haft við hagsmunaaðila og hafi kynning deiliskipulagstillögunnar verið ítarleg. Frá upphafi hafi legið fyrir að breyta þyrfti Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 vegna tillögunnar þar sem hluti svæðisins hafi verið verslunar- og þjónustusvæði samkvæmt aðalskipulagi. Hafi m.a. verið gerð grein fyrir þessu á kynningarfundum. Engar athugasemdir hafi komið frá hagsmunaaðilum varðandi þá breytingu. Þegar skipulags- og byggingarnefnd hafi samþykkti að auglýsa deiliskipulagstillöguna til kynningar hafi verið búið að afgreiða til borgarstjórnar tillögu að nýju aðalskipulagi fyrir Reykjavík, Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024. Ekki hafi því þótt ástæða til að auglýsa sérstaklega breytingu á eldra aðalskipulagi varðandi umræddan reit þar sem gert hafi verið ráð fyrir breytingu á landnotkun svæðisins í íbúðarsvæði í tillögu að Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024. Tillögurnar hafi hins vegar verið auglýstar samhliða með heimild í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Tillaga að nýju aðalskipulagi Reykjavíkur hafi verið auglýst til kynningar frá 23. janúar 2002 með athugasemdafresti til 6. mars 2002, en deiliskipulagstillagan viku síðar eða frá 30. janúar 2002 með athugasemdafresti til 13. mars s.á.
Ekki hafi verið talin ástæða til þess að taka sérstaklega fram í auglýsingu um deiliskipulagið að gert væri ráð fyrir að það yrði sett með stoð í hinu nýja aðalskipulagi enda aðalskipulagstillagan auglýst og kynnt lögum samkvæmt og í raun mun ítarlegar. Bæði aðalskipulagstillagan og deiliskipulagstillagan hafi því hlotið meðferð í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og því verði að gera ráð fyrir að hagsmunaaðilar hafi séð auglýsingu aðalskipulagsins eins og auglýsinguna um kynningu deiliskipulagsins og því haft tækifæri til þess að gera athugasemd við breytinguna, teldu þeir þess þörf. Það hafi þeir hins vegar ekki gert enda hafði ekki komið fram nein andstaða af hálfu hagsmunaaðila við landnotkunarbreytinguna. Tillögurnar hafi verið til kynningar í sama sal og hafi aðalskipulagstillagan þar verið mjög fyrirferðarmikil og því ekki getað farið fram hjá neinum sem þangað hafi komið.
Í auglýsingu um deiliskipulagið komi hins vegar glögglega fram að verið sé að breyta landnotkun á svæðinu, enda sé þar fallið frá heimild til byggingar hótels á reitnum en þess í stað heimilað að byggja þar fjölbýlishús. Í deiliskipulaginu sjálfu komi þetta einnig skýrt fram. Jafnvel þótt úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að æskilegt hefði verið að gera grein fyrir þessu í auglýsingu um deiliskipulagstillöguna þá væri það ekki svo verulegur ágalli á meðferð málsins að leitt gæti til ógildingar, enda hvergi kveðið á um að þegar svo hátti til skuli geta þess sérstaklega í auglýsingu eða að tillögurnar skuli birtar í sömu auglýsingu.
Við mat á því verði einnig að hafa í huga að athugasemdaaðilar hafi ekki gert athugasemdir við kynningu málsins hvað þetta atriði varði auk þess sem ekki sé byggt á málsástæðu þessari í fyrirliggjandi kærum eða fjallað um landnotkun yfir höfuð. Bendi það til þess að þeir hafi einmitt gert sér grein fyrir þessu, enda hefði mátt ætla að ella hefðu þeir byggt á því að tillagan væri ekki í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016 hvað landnotkun varðaði. Ekki verði heldur séð hvaða þýðingu þetta hafi fyrir hagsmuni kærenda sem fyrst og fremst geri athugasemdir við byggðina næst sér en hún sé á íbúðarsvæði samkvæmt gamla aðalskipulaginu og því fyllilega í samræmi við það.
Af hálfu borgaryfirvalda er því vísað á bug að ágallar kunni að hafa verið á afgreiðslu þeirra á umræddum skipulagstillögum. Hið kærða deiliskipulag hafi verið afgreitt á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 10. apríl 2002. Fyrsta mál á sama fundi hafi verið tillaga að Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024. Bæði málin hafi verið send borgarráði Reykjavíkur til afgreiðslu og tekin fyrir á sama fundi ráðsins þann 16. apríl 2002. Hafi afgreiðsla nefndarinnar á deiliskipulaginu verið samþykkt með vísan til heimildar í 4. mgr. 51. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 638/2001. Samkvæmt þeirri grein sé borgarráði heimilt að afgreiða mál sem ekki varði verulega hagsmuni borgarsjóðs eða stofnana hans, enda sé ekki ágreiningur um þau í ráðinu. Hins vegar hafi verið talið að borgarráð gæti ekki afgreitt nýtt aðalskipulag á grundvelli þessarar heimildar. Aðalskipulagstillögunni hafi því verið vísað til afgreiðslu borgarstjórnar Reykjavíkur sem hafi samþykkt hana á fundi sínum þann 18. apríl 2002. Á þeim fundi hafi einnig verið til umfjöllunnar fundargerð borgarráðs frá fundi þess 16. apríl. Borgarstjórn hefði því, sem æðra stjórnvald, getað tekið afgreiðslu borgarráðs á deiliskipulagi Skuggahverfis til umfjöllunnar og endurskoðunar á fundinum. Því verður að líta svo á að endanleg niðurstaða um deiliskipulag Skuggahverfis hafi ekki legið fyrir fyrr en að loknum fundi borgarstjórnar þann 18. apríl 2002 og að tillögurnar hafi því í raun verið afgreiddar á sama tíma.
Reykjavíkurborg telji að afgreiðsla málsins með þessum hætti sé í samræmi við ákvæði 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. breytingu sem gerð hafi verið á lögunum með 5. gr. laga nr. 170/2000, jafnvel þótt litið væri svo á að tveggja daga munur hefði verið á afgreiðslu tillagnanna. Með 5. gr. laga nr. 170/2000 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum hafi ætlun löggjafans augljóslega verið sú að heimila slíka málsmeðferð. Í lok greinargerðar með breytingunni segi m.a. : „Eftir sem áður verði þó óheimilt að auglýsa gildistöku deiliskipulags í Stjórnartíðindum fyrr en auglýst hefur verið í Stjórnartíðindum gildistaka samsvarandi breytingar á aðalskipulagi.“ Þessa setningu í greinargerðinni telji Reykjavíkurborg sýna með skýrum hætti að löggjafinn hafi beinlínis gert ráð fyrir því að tillögurnar væru ekki nauðsynlega afgreiddar á nákvæmlega sama tíma, enda væri hún óþörf ella.
Eins og að framan greini hafi það alltaf verið ætlun borgaryfirvalda að hið kærða deiliskipulag byggði á hinu nýja aðalskipulagi, enda hafi deiliskipulagstillagan ekki verið í samræmi við eldra aðalskipulag hvað varði landnotkun á hluta svæðisins. Sá fyrirvari hafi því legið fyrir að skilyrði fyrir gildistöku deiliskipulagsins væri að áður hefði umhverfisráðherra staðfest aðalskipulagið og birt auglýsingu um gildistöku þess. Næði aðalskipulagið ekki fram að ganga af einhverjum ástæðum væri deiliskipulagstillagan í uppnámi, a.m.k. hvað varðaði hluta svæðisins. Í raun hafi þetta þótt svo sjálfsagt að ekki hafi verið talin ástæða fyrir skipulags- og byggingarnefnd eða borgarráð að bóka sérstaklega þar um. Framangreind málsmeðferð hafi verið í samræmi við málsmeðferð sem tíðkuð hafi verið um langan tíma þegar samtímis hafi verið gerðar breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi. Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemdir við þessa málsmeðferð en undir hana hafi löggjafinn skotið frekari stoðum með 5. gr. laga nr. 170/2000 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum.
Fallist er á að nákvæmara hefði verið að taka fram í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir vegna deiliskipulagsins að Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2014 hefði enn ekki verið samþykkt og staðfest. Hins vegar verði að hafa í huga að kynningu þess hafi verið lokið og að gert hafi verið ráð fyrir að aðalskipulagið yrði afgreitt á sama fundi þegar umsögnin hafi verið unnin. Ekki verður hins vegar séð að þetta hafi getað villt um fyrir athugasemdaaðilum en það hljóti að vera það sem skipti máli. Öðru máli gegndi ef þetta hefði leitt til þess að þeir hefðu misst af kærurétti vegna þessa. Það skuli ítrekað að kærendur hafi hvorki byggt athugasemdir sínar við tillöguna né kærur á málsástæðum er varði landnotkun. Þá sé ítrekað að skýrt hafi komið fram í deiliskipulagstillögunni sjálfri að verið væri að breyta landnotkuninni úr lóð fyrir hótel í íbúðarsvæði. Reykjavíkurborg telji framangreint fráleitt ógildingarástæðu enda verði ekki séð hverju það hefði breytt fyrir framhald málsins þótt tekið hefði verið fram að hið nýja aðalskipulag ætti eftir að hljóta samþykki og staðfestingu. Þrátt fyrir að það hafi ekki verið gert hafi kærendum verið í lófa lagið að kynna sér hið „nýja aðalskipulag“ og staðreyna að tillagan væri í samræmi við það.
Rétt sé að ekki hafi verið vikið nákvæmlega að því í umsögn skipulagsfulltrúa hvað segi um hið umdeilda svæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024. Hins vegar sé gerð grein fyrir því að tillagan sé í samræmi við þá stefnumörkun sem þar komi fram. Það sé ávallt matsatriði hve langt eigi að ganga í slíkum umsögnum. Í því tilviki sem hér um ræði telji Reykjavíkurborg að umsögnin hafi verið fullnægjandi m.t.t. þeirra athugasemda og málsástæðna sem fram hafi komið Með afgreiðslu sinni á tillögunni hafi Skipulagsstofnun einnig fallist á að svo hafi verið.
Fari svo að úrskurðarnefndin telji ákvörðun borgaryfirvalda ólögmæta og að fella beri skipulagið úr gildi telji Reykjavíkurborg að slík niðurstaða geti með engu móti átt við um skipulagið í heild. Reitirnir vestan Vatnsstígs, sem merktir séu nr. 1 og 2, auk lóðarinnar að Lindargötu 29 hafi verið skilgreindir sem íbúðarsvæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Deiliskipulagið hvað þessa reiti varði hafi því verið í fullu samræmi við það. Fordæmi sé fyrir því að úrskurðarnefndin ógildi skipulagsákvörðun aðeins að hluta með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Reykjavíkurborg telji sömu sjónarmið eiga við í því máli sem hér sé til umfjöllunnar og krefjist þess að sá hluti deiliskipulagsins sem samræmst hafi eldra aðalskipulagi standi a.m.k. óraskaður. Önnur niðurstaða væri ekki í samræmi við ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga og meginreglu stjórnsýsluréttarins um meðalhóf. Ekki þurfi að hafa um það mörg orð hve miklir hagsmunir séu í húfi fyrir eiganda þeirra lóða sem skipulagið taki til, enda hafi hann í hyggju að hefja framkvæmdir um leið og úrskurðað hafi verið í kærumáli þessu. Hafi framkvæmdir þegar frestast vegna þess tíma sem kærumeðferðin hafi tekið.
Af hálfu lóðarhafa, sem er eigandi allra lóða á deiliskipulagssvæðinu og framkvæmdaaðili að fyrirhuguðum byggingum, er þess vænst að úrskurðað verði um efnisatriði málsins þannig að ágreiningsefni verði endanlega til lykta leidd.
Ítrekað sé að miklir fjárhagslegir hagsmunir séu bundnir því að framkvæmdir geti hafist nú þegar við byggingar á svæðinu. Að mati lóðarhafa séu engir hagsmunir það ríkir í málinu að fresta eigi eða skilyrða leyfi til framkvæmda.
Þau atriði sem nefnd séu í bréfi úrskurðarnefndarinnar snúi einungis að formi, en þessi formsatriði hafa á engan hátt skaðað hagsmuni kærenda. Þá sé ekki byggt á eða vikið að þessum formsatriðum í kærunum. Með fyrirliggjandi greinargerðum borgaryfirvalda séu málavextir og efnisatriði að fullu upplýst um sjónarmið aðila og staðreyndir máls. Séu því skilyrði uppfyllt til að fella efnisúrskurð í málinu.
Niðurstaða: Af hálfu borgaryfirvalda er krafist frávísunar á kærum K, G og Þ, f.h. íbúa á Völundarlóð og kæru sjö íbúa að Skúlagötu 10. Frávísunarkröfu sína styður Reykjavíkurborg þeim rökum að kærur þessar verði ekki skildar á annan hátt en að þess sé krafist að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála breyti deiliskipulaginu eins og nánar greini í kærum.
Úrskurðarnefndin hafnar þessum sjónarmiðum og telur að skilja verði kröfur þessara kærenda á þann veg að þeir vilji ekki una hinni kærðu ákvörðun og leitist með kærum sínum eftir því að fá henni hnekkt. Bar úrskurðarnefndinni, með hliðsjón af 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að leiðbeina kærendum ef talið hefði verið að málatilbúnaði þeirra hefði verið áfátt að þessu leyti. Hefur úrskurðarnefndin lagt þann skilning í kröfugerð framangreindra kærenda að í henni fælist krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og verða kæru þeirra teknar til efnisúrlausnar á þeirri forsendu. Verður frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar því hafnað að því er varðar framangreindar kærur.
Á hitt verður hins vegar fallist að úrskurðarnefndin sé ekki til þess bær að breyta hinni kærðu ákvörðun efnislega. Verður því ekki fjallað um þær kröfur kærenda sem fela það í sér að nefndin breyti hinu umdeilda deiliskipulagi. Af sömu ástæðu ber að fallast á kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun varakröfu Kristjáns Stefánssonar hrl., f.h. eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, enda felst í henni krafa um að úrskurðarnefndin breyti hinni kærðu ákvörðun.
Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar borgaryfirvalda um breytingu á deiliskipulagi afmarkaðs svæðis í Skuggahverfi, svo sem þegar hefur verið rakið. Hefur úrskurðarnefndin af sjálfsdáðum tekið til athugunar hvort lögformlega hafi verið rétt staðið að gerð og undirbúningi þessarar ákvörðunar.
Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fer að meginstefnu um breytingar á deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Tillögu að breytingu á deiliskipulagi ber því að auglýsa til kynningar í samræmi við ákvæði 25. gr. laga nr. 73/1997 en jafnframt skal við undirbúning slíkrar tillögu gæta ákvæða 9. gr. laganna um samráð við hagmunaaðila og önnur atriði er þar greinir. Deiliskipulag skal, skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997, gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 23. gr., sem bætt var inn í greinina með ákvæði 5. gr. laga nr. 170/2000 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, getur sveitarstjórn þó auglýst tillögu að deiliskipulagi samhliða auglýsingu tillögu að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi.
Með hinu nýja ákvæði var fallið frá því skilyrði að tillaga að deiliskipulagi þyrfti að vera í samræmi við gildandi aðalskipulag, enda væri samhliða auglýst tillaga að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi. Var ákvæði þetta sett í því skyni að stytta þann tíma sem það tæki að afgreiða tillögu að deiliskipulagi sem ekki yrði sett nema jafnframt væri gerð breyting á aðalskipulagi. Var ákvæðinu ætlað að gera skipulagsyfirvöldum kleift að nýta sama tíma til kynningar á deiliskipulagstillögu og tillögu að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi og stytta þannig afgreiðslutíma málsins. Verður að telja, með hliðsjón af 1. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997, að heimilt sé að neyta þessarar heimildar við meðferð tillögu að breytingu á deiliskipulagi sem farið er með eftir tilvitnuðu ákvæði.
Í máli því sem hér er til meðferðar voru aðstæður þær að tillaga að hinu umdeilda deiliskipulagi var auglýst til kynningar hinn 30. janúar 2002. Í tillögunni fólst m.a. að landnotkun á hluta skipulagssvæðisins yrði breytt frá því sem kveðið var á um í eldra deiliskipulagi og þágildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Skömmu áður, eða hinn 23. janúar 2002, hafði verið auglýst til kynningar tillaga að nýju Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, sem eðli máls samkvæmt hafði að geyma fjölmargar tillögur um breytingar af ýmsu tagi. Voru þar á meðal tillögur um breytta landnotkun umrædds svæðis og um þéttingu byggðar á svonefndum Eimskipsreit í Skuggahverfi, sem er það svæði sem hið umdeilda deiliskipulag tekur til. Virðist það hafa verið ætlan borgaryfirvalda að nýta með þessum hætti áðurgreinda heimild til þess að auglýsa samtímis til kynningar deiliskipulagstillögu og samsvarandi breytingu á aðalskipulagi. Þess var þó ekki getið í auglýsingu deilskipulagstillögunnar að henni tengdist breyting á aðalskipulagi sem fælist í tillögu að nýju aðalskipulagi sem auglýst hefði verið.
Úrskurðarnefndin telur að skort hafi á að fullnægt væri því skilyrði 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 að samhliða auglýsingu tillögunnar að hinu umdeilda deiliskipulagi væri auglýst tillaga að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi. Auglýsingar um þessar tillögur voru ekki birtar samhliða eða á sama tíma og ekki var vakin athygli á þeirri aðalskipulagsbreytingu sem hér skiptir máli og fólgin var í heildartillögu að nýju aðalskipulagi sem fól í sér ótaldar aðrar breytingartillögur, stórar og smáar. Verður að gera þá kröfu til stjórnsýslunnar að athafnir hennar séu í senn skýrar og skiljanlegar þegar kynnt eru áform eða ákvarðanir sem skylt er að lögum að kynna almenningi. Getur óljós framsetning skipulagsáforma jafnvel leitt til réttarspjalla fyrir hagsmunaaðila, t.d. á þann veg að þeim láist að gera athugasemdir við skipulagstillögu eða leita réttarúrræða svo sem málskots til æðra stjórnvalds.
Ef talið yrði að framsetning sú á umræddum skipulagstillögum, sem að framan er lýst, hefði fullnægt lagaskilyrðum hefðu tillögurnar þurft að hljóta lögmæta afgreiðslu borgaryfirvalda. Aðalskipulagstillagan og tillagan að hinu umdeilda deiliskipulagi voru báðar samþykktar á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 10. apríl 2002. Deiliskipulagstillagan var að því búnu samþykkt í borgarráði hinn 16. apríl 2002 en aðalskipulagstillagan hlaut samþykkt borgarstjórnar hinn 18. apríl 2002. Það liggur því fyrir að hin umdeilda deiliskipulagstillaga hlaut samþykki sveitarstjórnar í skilningi 25. gr. laga nr. 73/1997 áður en nýtt aðalskipulag, sem vera átti grundvöllur deiliskipulagsákvörðunarinnar, hlaut samþykki sveitarstjórnar. Áttu borgaryfirvöld þá eftir að afla lögbundinnar staðfestingar ráðherra á hinu nýja aðalskipulagi og auglýsa það áður en það gat orðið grundvöllur ákvörðunar um samþykkt deiliskipulags. Fellst úrskurðarnefndin ekki á þá túlkun borgaryfirvalda að nægt hafi að bíða með auglýsingu deiliskipulagsákvörðunarinnar þar til nýtt aðalskipulag hefði tekið gildi. Telur úrskurðarnefndin að heimildin í 2. mgr. 23. gr. l. nr. 73/1997 verði ekki skýrð svo rúmt að með ákvæðinu hafi verið vikið frá því skilyrði að deiliskipulag þyrfti að vera í samræmi við aðalskipulag þegar til samþykktar þess kæmi, heldur hafi einungis verið ætlan löggjafans að heimila að undirbúningur ákvarðana um deiliskipulag og samsvarandi breytingu aðalskipulags gæti átt sér stað á sama tíma. Verða engar víðtækar ályktanir dregnar af þeim ummælum í greinagerð með frumvarpi til umrædds lagaákvæðis, að óheimilt verði eftir sem áður að auglýsa gildistöku deiliskipulags fyrr en auglýst hafi verið gildistaka samsvarandi breytingar á aðalskipulagi, enda verður að ætla að löggjafinn hafi lagt til grundvallar að ákvarðanir þær sem koma eigi til auglýsingar hafi verið teknar með lögformlegum hætti. Hafi svo ekki verið verður ekki úr því bætt með auglýsingu, enda er auglýsing sem slík ekki stjórnvaldsákvörðun heldur er hún birtingarmáti slíkra ákvarðana.
Loks var sá ágalli á meðferð hinnar umdeildu skipulagsákvörðunar að vitnað var til nýs aðalskipulags í umsögn um athugasemdir þegar þeim var svarað án þess að fram kæmi að aðalskipulagstillagan hefði þá ekki hlotið samþykki eða öðlast gildi.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin umdeilda skipulagsákvörðun hafi ekki verið samþykkt með stoð í nýju Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024. Verður hin umdeilda ákvörðunin því felld úr gildi að minnsta kosti að því marki sem gildistaka hins nýja aðalskipulags var nauðsynleg forsenda hennar. Á það augljóslega við um þann hluta svæðisins þar sem breyta þurfti landnotkun í aðalskipulagi, þ.e. svæðið sem afmarkast af Vatnsstíg, Skúlagötu, Frakkastíg og Lindargötu. Er þetta jafnframt sá hluti deiliskipulagssvæðisins þar sem nýtingarhlutfall er hæst.
Þegar hin umdeilda ákvörðun var samþykkt var enn í gildi Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016. Samkvæmt því var sá hluti deiliskipulagssvæðisins sem er vestan Vatnsstígs skilgreint íbúðarsvæði. Gat breytt deiliskipulag að svæðinu vestan Vatnsstígs samkvæmt hinni kærðu ákvörðun því samræmst þágildandi aðalskipulagi, a.m.k. hvað landnotkun varðar. Tillagan var auglýst án vísunar til nýs aðalskipulags og þykir, með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, mega fallast á að taka til úrlausnar hvort staðfesta megi hina kærðu ákvörðun að hluta, þ.e. fyrir svæðið vestan Vatnstígs, eins og krafist er af hálfu Reykjavíkurborgar í framhaldsgreinargerð í málinu, en unnt er að afmarka með nægilega skýrum hætti hvaða hluta hinnar kærðu ákvörðunar kemur til álita að staðfesta.
Deiliskipulag fyrir þann hluta svæðisins sem er vestan Vatnsstígs, þ.e. reiti 1 og 2 og lóðina nr. 29 við Lindargötu, samræmist, svo sem þegar var getið, skilmálum Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um landnotkun. Nýtingarhlutfall þessara reita er 2,17 og 2,10 fyrir reiti 1 og 2 og 2,73 fyrir lóðina að Lindargötu 29. Rúmast þessi gildi innan heimilda Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall og samræmast raunar einnig ágætlega upphaflegum áformum deiliskipulagsins frá 1986 þar sem nýtingarhlutfall á umræddu svæði mátti nema allt að 2,5 að bílgeymslum meðtöldum. Þá fellur nýtingarhlutfall umræddra reita og lóðar vel að nýtingarhlutfalli aðliggjandi lóðar til vesturs við Klapparstíg og Skúlagötu þar sem raunnýting lóðar er 2,6. Fullnægir hið umdeilda deiliskipulag því lagaskilyrðum um samræmi við aðalskipulag að því er varðar umrætt svæði vestan Vatnsstígs.
Kemur þá til skoðunar hvort aðrar ástæður standi í vegi fyrir því að hið umdeilda deiliskipulag verði staðfest fyrir ofangreindan hluta skipulagssvæðisins, svo sem hvort réttur kærenda standi til þess að geta búið við óbreytt skipulag eða hvort reglur grenndaréttarins standi í vegi fyrir staðfestingu umrædds hluta deiliskipulagsins.
Eins og að framan er rakið var deiliskipulag staðfest þegar árið 1986 fyrir allt svæðið milli Hverfisgötu og Sætúns, (nú Sæbrautar), vestan frá Ingólfsstræti allt austur að Snorrabraut. Á þessu stóra svæði var fyrir töluverð byggð og einsýnt að uppbygging þess í samræmi við deiliskipulagið kæmi til með að taka langan tíma. Í greinargerð skipulagsins kom fram að gera þyrfi frekari grein fyrir einstökum þáttum, svo sem húsgerðum, formum o.fl. og var gert ráð fyrir áframhaldandi vinnu við skipulagið. Bar greinargerðin þannig með sér að skipulagið væri ekki endanlegt í öllum atriðum.
Með hliðsjón af þessari framsetningu, og því hversu langan tíma mátti búast við að uppbygging svæðisins tæki, telur úrskurðarnefndin að íbúar svæðisins og aðrir hagsmunaaðilar hafi ekki mátt vænta þess að ekki gæti komið til breytinga á skipulaginu eða endurskoðunar þess við nánari útfærslu og ákvarðanir um uppbyggingu einstakra reita innan svæðisins. Hefur raunin og orðið sú að skipulagið hefur verið tekið til endurskoðunar í tilefni af áformum um uppbyggingu einstakra reita, eins og framan er lýst. Verður því að fallast á með borgaryfirvöldum að réttur hagsmunaaðila hafi ekki átt að standa í vegi fyrir því að breytingar yrðu gerðar á skipulaginu, þótt almennt gildi að íbúar eigi að geta treyst því að deiliskipulag feli í sér endanlega ákvörðun um byggingarmál skipulagssvæðis, sem ekki verði breytt nema ríkar málefnalegar ástæður standi til þess. Verður því ekki, eins og hér stendur á, fallist á þau sjónarmið kærenda að þeir hafi mátt treysta því að ekki yrði vikið frá því nýtingarhlutfalli eða áformum um hæð og gerð húsa sem fram voru sett í deiliskipulagi svæðisins 1986. Er nýtingarhlutfall á mestum hluta svæðisins vestan Vatnsstígs, þ.e. reitum 1 og 2, raunar lægra en heimilað var samkvæmt upphaflegu skipulagi sem heimilaði nýtingarhlutfall allt að 2,5 á umræddu svæði. Stangast fullyrðing í umsögn skipulagsfulltrúa frá 8. apríl 2002 um að nýtingarhlutfall þessa svæðis hafi verið 2,0 á við töflu um nýtingarhlutfall sem er hluti greinargerðar skipulagsins frá 1986 sem úrskurðarnefndin telur eiga við í málinu. Þá telur úrskurðarnefndin að staðhæfing í kæru íbúa á Völunarlóð um að nýtingarhlutfall hafi verið talið hækka úr 1,7 í 2,5 eigi ekki við rök að styðjast þar sem þar sé vísað til tölugilda sem ekki séu samanburðarhæf, annar vegar nýtingarhlutfalls lóðar og hins vegar reitanýtingar þar sem auð svæði hafi áhif til lækkunar.
Ekki verður fallist á að hið umdeilda skipulag fyrir svæðið vestan Vatnsstígs hafi í för með sér svo aukið skuggavarp eða skerðingu á birtu og útsýni frá því sem ráðið var í eldra skipulagi að leiða eigi til ógildingar skipulagsins hvað umrætt svæði varðar. Byggingar, sem í eldra skipulagi voru staðsettar við lóðamörk skammt sunnan við suðausturhorn Skúlagötu 10, eru færðar fjær því húsi og dregur sú breyting verulega úr skuggavarpi úr suðri. Það hús sem hæst er á umræddu svæði er fjærst Skúlagötu 10 og stenst á við gafl þess húss. Verður ekki séð að grenndaráhrif þess verði umtalsvert meiri fyrir kærendur en verið hefði þótt húsið hefði verið 2-3 hæðum lægra en áformað er.
Hvað varðar nálægð við bensínstöð vísast til ákvæðis 157. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sem byggingaryfirvöldum ber að gæta við hönnun mannvirkja nærri bensínstöðinni, en ekki verður séð að hið umdeilda skipulag fari út af fyrir sig í bága við settar öryggisreglur um brunavarnir.
Af hálfu eigenda íbúðar að Skúlagötu 10 eru gerðar athugasemdir við það að lóðamörk séu ráðin fast við austurgafl þess húss. Lóðamörkin voru með þessum hætti í því skipulagi sem áður gilti á svæðinu og felst ekki í hinni kærðu ákvörðun breyting á þeim við umrætt hús. Hefur lega lóðamarkanna því enga þýðingu um gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Aðrar ástæður, svo sem að vikið hafi verið frá fyrstu tillögum við skipulagsgerðina, þykja ekki heldur eiga að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar, enda verða skipulagsyfirvöld ekki talin bundin af tillögum sem kunna að hafa verið kynntar á undibúningsstigi skipulagsgerðar.
Með hliðsjón af framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri hina kærðu skiplagsákvörðun að því er tekur til svæðisins vestan Vatnsstígs, reita 1 og 2 og lóðarinnar að Lindargötu 29. Að öðru leyti verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefndinni. Til þess verður hins vegar að líta að hið umdeilda deiliskipulag hlaut ekki lögboðna afgreiðslu Skipulagsstofnunar fyrr en 21. október 2002 og að auglýsing um gildistöku þess var fyrst birt hinn 15. janúar 2003.
Úrskurðarorð:
Varakröfu eigenda íbúðar að Skúlagötu 10 og kröfum annarra kærenda um að úrskurðarnefnin breyti hinni kærðu ákvörðun er vísað frá úrskurðarnefndinni. Fellt er úr gildi hið kærða deiliskipulag að því er tekur til svæðis sem afmarkast af Skúlagötu, Frakkastíg, Lindargötu og Vatnsstíg. Að öðru leyti skal hin kærða ákvörðun standa óröskuð.
________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
