Ár 2003, föstudaginn 31. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í forföllum aðalmanns.
Fyrir var tekið mál nr. 64/2002, kæra íbúa að Bogahlíð 2, 4 og 6 í Reykjavík á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 16. október 2002 um að veita leyfi til þess að rífa verslunarhús að Stakkahlíð 17 í Reykjavík og að reisa á lóðinni tvílyft steinsteypt fjölbýlishús með 10 íbúðum.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 29. nóvember 2002, kærir B, formaður húsfélagsins Bogahlíð 2, 4 og 6, f.h. íbúa hússins, ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 16. október 2002 um að veita leyfi til þess að rífa verslunarhús að Stakkahlíð 17 í Reykjavík og að reisa á lóðinni tvílyft steinsteypt fjölbýlishús með 10 íbúðum. Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 7. nóvember 2002. Kærendur krefjast ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Með bréfi, dags. 30. desember 2002, sem barst nefndinni 2. janúar 2003, krefjast kærendur þess að framkvæmdir við niðurrif verslunarhússins, sem þeir segja hafnar, verði stöðvaðar meðan kærumál þeirra varðandi byggingarleyfið sé til meðferðar hjá nefndinni. Hefur úrskurðarnefndin aflað gagna í málinu og leitað andsvara byggingarleyfishafa við kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Hafa andmæli hans borist nefndinni, svo og greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt fylgiskjölum. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kærenda um að framkvæmdir við niðurrif hússins að Stakkahlíð 17 verði stöðvaðar.
Málavextir: Málavöxtum verður hér aðeins lýst stuttlega að því marki sem þurfa þykir við umfjöllun um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Á mál þetta sér nokkurn aðdraganda en á vormánuðum 2001 kom fram ósk eiganda húseignarinnar að Stakkahlíð 17 um að aðalskipulagi Reykjavíkur yrði breytt þannig að lóð hússins, sem væri verslunarlóð samkvæmt skipulaginu, yrði breytt í íbúðarlóð og í framhaldi af breytingunni yrði heimilað að breyta verslunarhúsi því sem á lóðinni væri í íbúðarhús. Borgaryfirvöld tóku jákvætt í erindið og var umbeðin breyting aðalskipulags undirbúin og samþykkt af borgaryfirvöldum í ágúst 2002. Var skipulagsbreytingin staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. október 2002.
Samhliða meðferð tillögunnar að framangreindri breytingu aðalskipulags var unnið að tillögum að endurbyggingu húss á lóðinni. Var horfið frá því að breyta húsi því er fyrir var á lóðinni og þess í stað lagt til að það yrði rifið og nýtt hús reist í þess stað. Voru tillögur þesssar kynntar nágrönnum og um þær fjallað á fjölmörgum fundum byggingaryfirvalda og verður af málsgögnum ráðið að þær hafi verið í stöðugri endurskoðun allt þar til ákvörðun var tekin um að veita hið umdeilda byggingarleyfi á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 16. október 2002. Kærendur töldu að ekki hefði verið tekið nægjanlegt tillit til sjónarmiða þeirra og að leyft hefði verið meira byggingarmagn á lóðinni en unnt væri að sætta sig við. Skutu þeir málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 29. nóvember 2002, og kröfðust síðan stöðvunar framkvæmda við niðurrif hússins með bréfi, dags. 30. desember 2002, svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á það bent að lögum og reglum um skipulagsmál, auk ákvæða stjórnsýslulaga, sé ætlað að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, þannig að réttur einstaklinga verði ekki fyrir borð borinn, þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Margt bendi til þess að kynnningu á aðalskipulagstillögu þeirri sem verið hafi undanfari hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið stórlega ábótavant og hafi hún tæplega fullnægt lagaskilyrðum. Þá hafi skort rökstuðning fyrir breyttu aðalskipulagi. Ekkert deiliskipulag hafi verið í gildi um lóðina að Stakkahlíð 17. Borgarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Því sé harðlega mótmælt, að borgarstjórn hafi verið heimilt að samþykkja framkvæmd á lóðinni nr. 17 við Stakkahlíð að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr. laga 73/1997, þar sem óheimilt hafi verið að fara með málið eftir undantekningarákvæi 3. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997. Ákvæði þetta beri að skýra svo að það eigi einungis við um minni háttar framkvæmdir sem ekki feli í sér breytingar á byggðamynstri.
Kærendur hafi talið sig mega treysta því að ekki yrði heimiluð bygging á umræddri lóð sem væri hærri og stærri en sú sem fyrir hafi verið á lóðinni, án þess að unnið yrði deiliskipulag þar sem tekið yrði tillit til byggðamynsturs svæðisins, m.a. vegna höfnunar umsóknar um leyfi fyrir slíkri byggingu á árinu 1991. Hafi kærendur m.a. stuðst við vitneskju um þetta við ákvörðun um kaup á dýrum íbúðum í húsinu Bogahlíð 2, 4 og 6 á árunum 1995 og 1996. Þá sé áréttað að 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga heimili ekki þá málsmeðferð, sem viðhöfð hafi verið, þar sem aðalskipulag hafi ekki heimilað íbúðabyggingu á lóðinni þegar grenndarkynningin hafi talist byrja þann 17. desember 2001.
Loks sé nýtingarhlutfall hinnar umdeildu nýbyggingar of hátt, auk þess sem grenndaráhrif byggingarinnar muni skerða lögvarða hagsmuni kærenda.
Kröfu sína um stöðvun framkvæmda styðja kærendur þeim rökum að slíkir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði. Ekki sé réttmætt, með tilliti til hagsmuna kærenda, að heimila framkvæmdir við niðurrif eldra húss á lóðinni samkvæmt hinu umdeilda leyfi, enda fylgi þeim röskun á hagsmunum kærenda sem þeir eigi ekki að þurfa að þola meðan málið sé til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Málsrök borgaryfirvalda: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda verði hafnað. Sú krafa lúti að því að stöðva framkvæmdir við niðurrif eldra húss á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þar sem sú framkvæmd ein sér hafi ekki í för með sér óafturkræf neikvæð áhrif á hagsmuni kærenda beri nefndinni að synja kröfunni, m.a. m.t.t. eigin fordæma. Telja verði að það varði ekki hagsmuni kærenda hvort niðurrif núverandi húss á lóðinni nái fram að ganga áður en úrskurðað verði um efnishlið málsins, vilji byggingarleyfishafinn taka þá áhættu að hefja framkvæmdir. Í samræmi við þá meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði að skýra stöðvunarheimild nefndarinnar þröngt, enda um mjög íþyngjandi aðgerð að ræða fyrir þann sem fyrir verði. Um rökstuðning fyrir synjun á stöðvunarkröfunni vísist að öðru leyti til gagna málsins, málavaxtalýsingar og efnislegrar umfjöllunnar um einstakar málsástæður kærenda.
Mótmælt er málatilbúnaði kærenda er varðar málsmeðferð breytingar á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 varðandi lóðina nr. 17 við Stakkahlíð. Eins og ráða megi af gögnum málsins hafi meðferð tillögunnar verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, enda hafi tillagan verið auglýst til kynningar en ekki grenndarkynnt eins og kærendur haldi fram. Í fyrra grenndarkynningarbréfinu hafi þess hins vegar verið getið, til frekari upplýsingar fyrir hagsmunaaðila, að samhliða grenndarkynningunni væri auglýst til kynningar tillaga að breytingu á aðalskipulagi varðandi lóðina. Ekki verði fjallað frekar um þessa málsástæðu kærenda þar sem hún hafi ekki þýðingu í málinu, enda úrskurðarnefndin ekki til þess bær að fjalla um lögmæti breytinga á aðalskipulagi sem umhverfisráðherra hafi staðfest.
Rétt sé hjá kærendum að ekkert deiliskipulag sé til af því svæði sem lóðin að Stakkahlíð nr. 17 standi á en einmitt af þeirri ástæðu hafi það verið byggingarleyfisumsókn sem grenndarkynnt hafi verið fyrir hagsmunaaðilum, sbr. 3. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, en ekki breyting á deiliskipulagi. Umfjöllun kærenda um deiliskipulag og þær kröfur sem gerðar séu til slíkra skipulagsáætlanna hafi því ekki þýðingu.
Óumdeilt sé að núgildandi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 byggi á því að allt land sé skipulagsskylt og framkvæmdir skuli að jafnaði byggja á deiliskipulagsáætlunum. Í 9. gr. skipulags- og byggingarlaga komi fram meginregla laganna um skipulagsskyldu, þ.e. að landið allt sé skipulagsskylt, og að allar framkvæmdir, þ.e. bygging húsa, annarra mannvirkja og aðrar framkvæmdir, skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Með ákvæði þessu hafi í fyrsta sinn verið kveðið afdráttarlaust á um skipulagsskyldu á Íslandi. Frá þessari meginreglu séu hins vegar nokkrar undantekningar en hér skipti bara ein þeirra máli og komi hún fram í 3. mgr. 23. gr. laganna. Samkvæmt þeirri grein sé sveitarstjórn heimilt, í þegar byggðu hverfi þar sem ekki sé til deiliskipulag, að veita leyfi til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, eins og gert hafi verið í því máli sem hér sé fjallað um. Ákvæðið hafi verið skýrt með þeim hætti að aðeins sé hægt að neyta þessarar undanþágu samræmist byggingarleyfi byggðamynstri og ákvæðum aðalskipulags. Það sé skoðun borgaryfirvalda að fyrirhuguð bygging að Stakkahlíð 17 samræmist byggðamynstri svæðisins og að heimilt hafi verið að fara með málið á þann veg sem gert hafi verið.
Mótmælt sé þeirri fullyrðingu kærenda að óheimilt hafi verið að grenndarkynna umsóknina áður en tillaga að breytingu á aðalskipulagi varðandi lóðina hafi verið samþykkt. Hvergi í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé mælt fyrir um að það sé bannað. Í 2. mgr. 43. gr. segi aðeins að framkvæmdir skv. 1. mgr. skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Í því máli sem hér um ræði hafi hið kærða byggingarleyfi verið samþykkt, bæði í skipulags- og byggingarnefnd og borgarstjórn, eftir að umhverfisráðherra hafi staðfest aðalskipulagsbreytinguna. Ljóst sé því, í samræmi við ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingalaga, að þegar framkvæmdir hafi verið hafnar við niðurrif hússins hafi þær verið í samræmi við staðfest aðalskipulag. Þá verði að skýra 3. mgr. 23. gr. í samræmi við breytingu sem gerð hafi verið á 1. mgr. sömu greinar, sem nú sé 2. mgr., með lögum nr. 170/2001, en með þeirri breytingu hafi sveitarstjórnum verið heimilað að auglýsa tillögu að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi samhliða tillögu að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi varðandi sama svæði. Sömu sjónarmið eigi við um samhliða auglýsingu um breytingu á aðalskipulagi og grenndarkynningu á byggingarleyfisumsókn, en skýra verði ákvæði laganna í samræmi hvað þetta varði.
Kærendur telji að vegna höfnunar byggingarleyfisumsóknar frá árinu 1991 hafi þeir mátt treysta því að ekki yrði heimiluð bygging sem væri hærri og stærri en sú sem fyrir hafi verið á lóðinni án þess að unnið yrði deiliskipulag. Í þessu sambandi verði að hafa í huga að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi heimildir til þess að breyta gildandi skipulagsáætlunum og veita leyfi til framkvæmda án þess að fyrir liggi deiliskipulag, sbr. t.d. 21., 23. og 26. gr. laganna. Eigendur fasteigna í þéttbýli geti því ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi eða byggingum sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Borgaryfirvöld telji að byggingarleyfi það sem um sé deilt í máli þessu hafi óveruleg áhrif á grenndarrétt hagsmunaaðila, þ.m.t. kærenda. Telji aðilar sig hins vegar hafa orðið fyrir tjóni umfram það sem almennt gerist eða þeir hafi mátt búast við eigi þeir bótarétt skv. ákvæðum 33. gr. laganna. Kærendur hafi ekki sýnt fram á þeir verði fyrir tjóni vegna breytingarinnar. Umfjöllun um bætur falli hins vegar utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar og verði því ekki gerð frekari skil í þessu máli. Hafa beri í huga að kærendur búi í húsi, sem á sínum tíma hafi verið byggt á grundvelli sambærilegrar málsmeðferðar og hin kærða byggingarleyfisumsókn hafi hlotið, og hafi þeim því mátt vera ljóst að breytingar gætu átt sér stað á svæðinu.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda mótmælt. Telur hann hina kærðu ákvörðun í alla staði lögmæta og mótmælir því að á henni séu einhverjir hnökrar er ógildingu varði. Málið hafi verið unnið og undirbúið í samráði við kærendur og hafi ítrekað verið tekið tillit til sjónarmiða þeirra. Að öðru leyti sé vísað til röksemda sem fram hafi komið af hálfu borgaryfirvalda í málinu.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið er einungis til úrlausnar í þessum þætti málsins hvort verða eigi við kröfu kærenda um að stöðva framkvæmdir við niðurrif húss þess sem fyrir er á lóðinni nr. 17 við Stakkahlíð, en innréttingar og léttir milliveggir voru fjarlægðir úr húsinu skömmu fyrir árslok 2002. Hafa framkvæmdir eftir það legið niðri.
Leyfi til niðurrifs eldra húss og til byggingar nýs húss á lóðinni koma fram í einni og sömu ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 16. október 2002, sem kærð er í máli þessu. Þegar ákvörðun þessi var tekin hafði ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda auglýsing um breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur, sem staðfest hafði verið af umhverfisráðherra hinn 11. október 2002, og var grundvöllur þess að unnt væri að heimila byggingu íbúðarhúss á umræddri lóð. Birtist auglýsingin hinn 25. október 2002. Birting auglýsingarinnar var skilyrði fyrir gildistöku umræddrar breytingar á aðalskipulaginu, sbr. 1. mgr. 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og hafði skipulagsbreytingin því ekki öðlast gildi þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Sýnist því hafa skort lagaskilyrði fyrir henni, enda verður að skilja ákvæði 1. og 2. mgr. 43. gr. laganna á þann veg að ályktun skipulags- og byggingarnefndar um byggingarleyfi verði að samræmast gildandi aðalskipulagi miðað við það tímamark þegar ályktunin er gerð. Verður þetta m.a. ráðið af gr. 11.3 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, en styðst þar að auki við eðlisrök. Þykja vera á hinni kærðu ákvörðun slíkir annmarkar að líklegt sé að ógildingu varði og verður ekki séð að það breyti þeirri niðurstöðu þótt borgarstjórn hafi staðfest umrædda ákvörðun eftir að framangreind auglýsing um gildistöku skipulagsbreytingarinnar hafði verið birt.
Samkvæmt því sem að framan er rakið þykja vera svo miklar líkur á því að hin kærða ákvörðun sæti ógildingu að fallast ber á kröfu kærenda um að framkvæmdir við niðurrif hússins, samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi, verði stöðvaðar meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarefndinni. Að öðru leyti verður málsinu frestað til frekari gagnaöflunar og meðferðar, en sýnt þykir að við efnisúrlausn þess þurfi, að frátöldu framangreindu álitaefni, einnig að taka afstöðu til úrlausnarefna er varða undirbúnig, gerð og efni hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Framkvæmdir við niðurrif hússins að Stakkahlíð 17 í Reykjavík skulu stöðvaðar meðan beðið er efnisúrlausnar úrskurðarnefndarinnar um gildi hins kærða byggingarleyfis fyrir framkvæmdum á lóðinni.
______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
