Ár 2002, fimmtudaginn 12. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 15/2002, kæra íbúa og eigenda íbúða að Vættaborgum 98-110 í Reykjavík á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavík frá 10. apríl 2002 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Borgarhverfis, B-hluta, að því er varðar lóð nr. 84-96 við Vættaborgir í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. maí 2002, sem barst nefndinni 17. sama mánaðar, kæra íbúar og eigendur íbúða að Vættaborgum 98-110 í Reykjavík, ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur, frá 10. apríl 2002, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Borgarhverfis, B-hluta, að því er varðar lóð nr. 84-96 við Vættarborgir í Reykjavík. Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Með bréfi, dags. 20. mars 2000, sótti Ö um breytingu á deiliskipulagi Borgahverfis, B-hluta. Laut umsóknin að því að heimilt yrði að byggja 2 íbúðir í stað einnar á hverjum sérlóðarhluta við Vættaborgir 84-96. Var erindið tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 10. apríl 2000 og synjað með vísan til umsagnar Borgarskipulags, dags. 7. sama mánaðar. Málið var á ný tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra þann 16. nóvember 2001. Á þeim fundi var lagt fram bréf byggingarfulltrúa, dags. 14. nóvember 2001, þar sem óskað var eftir umsögn um erindi sama umsækjanda, um fjölgun íbúða í raðhúsum að Vættaborgum 84-86. Í ljósi afgreiðslu skipulags- og umferðarnefndar frá 10. apríl 2000 var erindinu synjað með vísan til áðurnefndrar umsagnar. Málið var á ný tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 27. nóvember 2001 og hafnað með vísan til afgreiðslu skipulagsstjóra.
Með bréfi, dags. 10. desember 2001, skaut umsækjandi afgreiðslu byggingarfulltrúa til skipulags- og byggingarnefndar. Á fundi hennar þann 9. janúar 2002 tók nefndin jákvætt í erindi lóðarhafa um að fjölga íbúðum á umræddri lóð. Kom fram í bókun nefndarinnar að vinna þyrfti tillögu að breytingu á deiliskipulagi sem grenndarkynna þyrfti fyrir hagsmunaaðilum. Á grundvelli framangreindrar bókunar samþykkti skipulagsfulltrúi að grenndarkynna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir hagsmunaaðilum að Vættaborgum 98-110, (sléttar tölur).
Tillagan gerði ráð fyrir að heimilt yrði að gera 7 „aukaíbúðir“, 68-80 m² að stærð, á jarðhæð raðhúsanna að Vættaborgum 84-96. Bílastæðum yrði fjölgað um eitt á sérnotahluta hvers húss, eða úr 2 í 3. Tillagan var í grenndarkynningu frá 11. febrúar til 11. mars 2002. Bárust samhljóða athugasemdir frá íbúum að Vættaborgum 98, 100, 102, 104, 106, 108, 110.
Málið var tekið til afgreiðslu á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 10. apríl 2002 og var tillagan samþykkt með vísan til 4. gr. samþykktar fyrir skipulags- og byggingarnefnd.
Í kjölfar framangreinds var athugasemdaaðilum tilkynnt um afgreiðslu málsins með bréfum, dags. 18. apríl 2002, og leiðbeint um málsskotsrétt til borgarráðs og úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Með bréfi til borgarráðs, dags. 30. apríl 2002, óskuðu íbúar eftir því að ráðið endurskoðaði ákvörðun nefndarinnar. Nokkru síðar, eða hinn 16. maí 2002, vísuðu kærendur málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála en ekki kom fram í kærunni að því hefði áður verið skotið til borgarráðs. Við frumathugun úrskurðarnefndarinnar á málinu komu fram upplýsingar um að því hefði áður verið vísað til meðferðar borgarráðs og væri þar til skoðunar. Var meðferð málsins fyrir nefndinni frestað af þessu tilefni.
Með bréfi embættis borgarlögmanns, f.h. borgarráðs, til íbúanna, dags. 12. júní 2002, var þeim tilkynnt sú niðurstaða að þar sem hin umdeilda afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar hefði verið kærð til úrskurðarnefndarinnar myndi borgarráð ekki fjalla um erindi þeirra. Afrit af bréfi þessu barst úrskurðarnefndinni hinn 19. júní 2002 og var málið þá tekið að nýju til meðferðar hjá nefndinni.
Með bréfi, dags. 15. ágúst 2002, var hin umdeilda skipulagsbreyting send Skipulagsstofnun til afgreiðslu skv. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Skipulagsstofnun svaraði erindinu með bréfi, dags. 5. september 2002. Gerir stofnunin athugasemd við að auglýsing um samþykkt skipulagsbreytingarinnar verði birt í B-deild Stjórnartíðinda þar sem stofnunin telji breytinguna verulega og því þurfi að fjalla um málið í samræmi við ákvæði 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Málsrök kærenda: Máli sínu til stuðnings benda kærendur á að íbúasamsetning að Vættaborgum 84-96 verði önnur eftir breytinguna. Umferð aukist og þörf verði á fjölgun bílastæða og þrengra verði um aðgengi að lóðum. Þá hafi það verið forsenda kærenda fyrir kaupum íbúða á svæðinu að þar væri einungis gert ráð fyrir enbýlishúsum, par- og raðhúsum. Telja kærendur að breytingin leiði til lækkunar á verði íbúða þeirra. Þá telja þeir ekki rétt að málum staðið þar sem byggingaraðilinn hafi ávallt ætlað sér að breyta húsnæðinu í þá veru sem hin kærða breyting á deiliskipulagi geri ráð fyrir. Honum hafi þó verið ljós afstaða annarra íbúa á svæðinu frá byrjun.
Málsrök borgaryfirvalda: Af hálfu Reykjavíkurborgar er fallist á það með kærendum að líklegt verði að telja að íbúasamsetning í þeim húsum sem deiliskipulagsbreytingin varði verði önnur en verið hefði ef ekki hefði verið heimilað að gera aukaíbúðir í húsunum. Hins vegar sé ekki víst að íbúunum muni fjölga enda megi ganga út frá því sem meginreglu að fleiri aðilar búi í stórum íbúðum en litlum. Reykjavíkurborg telji breytta íbúasamsetningu þó ekki vera ógildingarástæðu. Ekki verði séð að hugsanleg breyting á henni hafi neikvæð áhrif á grenndarrétt kærenda og alls ekki umfram það sem almennt megi búast við í þéttbýli. Alþekkt sé í skipulagi að blanda saman mismunandi gerðum íbúða í hverfi auk þess sem víða í borginni heimili skipulagsskilmálar að gerðar séu aukaíbúðir í húsum.
Af hálfu borgaryfirvalda er því alfarið hafnað að breytingin leiði til lækkunar á verði fasteigna kærenda. Órökstuddri fullyrðingu kærenda þar um sé hafnað. Þrátt fyrir að sýnt yrði fram á að breytingin hefði áhrif í þá veru hefði það ekki þýðingu í málinu enda sé lækkun fasteignaverðs vegna deiliskipulagsákvarðana ekki ógildingarástæða ein sér. Um slík mál fari skv. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Loks geti borgaryfirvöld ekki fullyrt um hvort það hafi verið ætlun eiganda húsnæðisins að breyta því frá upphafi. Það hafi heldur ekki neina þýðingu í málinu og varði ekki lögmæti þeirrar ákvörðunar sem kærð sé.
Andmæli lóðarhafa: Lóðarhafa að Vættaborgum 84-96 var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í máli þessu. Í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. júní 2002, áréttar hann að samkvæmt þeim skipulagsskilmálum sem gilt hafi þegar umræddar lóðir hafi verið boðnar út hafi átt að byggja á þeim 7 raðhús á tveimur hæðum í einni lengju. Byggingarreitur hafi verið fastákveðinn og þar með grunnflötur húsanna. Ekki hafi verið beðið um neinar breytingar á byggingarreitnum eða úthlutunarskilmálum heldur hafi húsin verið hönnuð og byggð samkvæmt þeim. Í þeim séu 8 herbergi og þau því hönnuð fyrir stórar fjölskyldur. Bílastæðum og aðkomu hafi verið hagað í samræmi við þessa hönnun. Fullyrðing kærenda um að umferð aukist verði húsunum skipt í tvær íbúðir sé ekki rétt, fremur séu líkur á að íbúum fækki verði húsunum skipt í tvær íbúðir. Aðkoma að húsum kærenda eigi að vera um sameiginlegan botnlanga og heildarlóð er tilheyri húsum þeirra og verði þeir að skapa sér aðgengi að lóðunum í samræmi við það. Það sé ósk kaupenda að fá samþykktar tvær íbúðir í húsunum sem geri það mögulegt að fá tvö húsbréfalán út á hvert hús.
Þeir sem hafi sýnt áhuga á að kaupa íbúðir að Vættarborgum 84-96, fáist þeim skipt í tvær íbúðir, séu ýmist eldra fólk sem sé að leita að minna húsnæði eða foreldar og uppkomin börn þeirra, sem kjósi að búa í sama húsi en í aðgreindum íbúðum. Á fasteignamarkaði sé mest eftirspurn eftir 2ja – 4ra herbergja íbúðum. Á umræddu svæði séu skólar, heilsugæsla og verslanir til staðar og raski breytingin í engu því samfélagi sem fyrir sé í hverfinu. Loks sé rétt að benda á að í Vættarborgum séu nokkur hús með tveimur íbúðum. Miklir fjárhaglegir hagsmunir séu fyrir lóðarhafa að samþykktar verði tvær íbúðir í húsunum.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið sætti hin kærða ákvörðun málsmeðferð sem minni háttar breyting á deiliskipulagi og var tekin með vísan til 4. gr. samþykktar fyrir skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur. Umrædd samþykkt var staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 21. mars 2002. Í 4. gr. nefndrar samþykktar er skipulags- og byggingarnefnd falið vald til þess að afgreiða, án staðfestingar borgarráðs, tiltekin verkefni, þar á meðal óverulegar breytingar á deiliskipulagi sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Er í ákvæðinu vísað til heimildar í 2. mgr. 44. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, þar sem kveðið er á um að sveitarstjórn geti falið nefnd, ráði eða stjórn fullnaðarafgreiðslu mála, nema lög mæli á annan veg.
Samkvæmt 6. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fara byggingar- og skipulagsnefndir með byggingar- og skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna. Heimilt er að fela umrædda málaflokka einni nefnd, skipulags- og byggingarnefnd, og hefur það fyrirkomulag verið tekið upp í Reykjavík. Í 39. gr. skipulags- og byggingarlaga er kveðið á um störf byggingarnefnda. Segir í 2. mgr. þess ákvæðis að ákvarðanir nefndarinnar skuli leggja fyrir sveitarstjórn til afgreiðslu. Sveitarstjórn er þó heimilt, skv. 4. mgr. 40. gr., að víkja frá ákvæðum laganna um meðferð umsókna um byggingarleyfi og verksvið byggingarfulltrúa í sérstakri samþykkt, að fenginni staðfestingu ráðherra.
Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. sömu laga ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sem skylt er að gera þar sem framkvæmdir eru fyrirhugðar, sbr. 2. mgr. 23. gr. Sveitarstjórn hefur og með höndum breytingar á deiliskipulagi skv. 26. gr. tilvitnaðra laga. Sé um óverulega breytingu að ræða er heimilt að taka ákvörðun um hana að undangenginni grenndarkynninu, en sérstaklega er þá áskilið að sveitararstjórn sendi Skipulagstofnun hið breytta skipulag, sbr. 3. mgr. 25. gr., ásamt yfirlýsingu um að hún taki að sér að bæta það tjón sem einstakir aðilar kunni að verða fyrir við breytinguna.
Samkvæmt því sem að framan er rakið er með skýrum hætti mælt fyrir í skipulags- og byggingarlögum um valdmörk skipulags- og byggingarnefnda annars vegar og sveitarstjórna hins vegar við meðferð skipulags- og byggingarmála og um heimildir til að víkja frá ákvæðum laganna í þessu efni. Þykja þessi ákvæði standa í vegi fyrir því að skipulags- og byggingarnefnd sé falið vald til að taka lokaákvarðanir um meintar óverulegar breytingar á deiliskipulagi, en ekki er heimilt að fela nefnd, ráði eða stjórn fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt 2. mgr. 44. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem lög mæla á annan veg. Skortir því lagastoð fyrir þeim ákvæðum í samþykkt fyrir skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur frá 21. mars 2002 sem fara í bága við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um lögbundið hlutverk skipulags- og byggingarnefndar og sveitarstjórnar við meðferð skipulags- og byggingarmála.
Samkvæmt framansögðu brast skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur vald til þess að taka lokaákvörðun um hina umdeildu skipulagsbreytingu og hefur ákvörðun nefndarinnar því ekki gildi sem fullnaðarákvörðun á sveitarstjórnarstigi. Fyrir liggur að hvorki borgarráð né borgarstjórn Reykjavíkur hafa tekið ákvörðun í málinu, þrátt fyrir erindi kærenda til borgaráðs, dags. 30. apríl 2002, um að ráðið tæki hina kærðu ákvörðun til endurskoðunar. Hafa borgaryfirvöld því enn ekki tekið endanlega ákvörðun um hina kærðu skipulagsbreytingu.
Af framansögðu leiðir, að hin umdeilda ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 20. apríl 2002 sætir ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar. Verður málinu því vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
