Ár 2001, miðvikudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 13/2001; beiðni O, Litlu-Fellsöxl, Skilmannahreppi um að úrskurðarnefndin skeri úr um vafa um það hvort afla þurfi framkvæmdaleyfis til fyrirhugaðrar skógræktar í landi Litlu-Fellsaxlar.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. mars 2001, sem barst nefndinni 28. sama mánaðar, óskar O, Litlu-Fellsöxl, Skilmannahreppi úrlausnar um það hvort fyrirhuguð skógrækt í landi Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi sé framkvæmdaleyfisskyld samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum. Um málsskotsheimild vísast til 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Eigandi jarðarinnar Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi hefur hafið framkvæmdir við skógrækt á afmörkuðu svæði í landi jarðarinnar. Svæði þetta er um 36 ha að flatarmáli og samræmist skógrækt þar staðfestu svæðisskipulagi sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 að mati Skipulagsstofnunar. Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að eigandi jarðarinnar og oddviti Skilmannahrepps hafi rætt skógræktaráform þessi í febrúar sl. og að í framhaldi af því hafi oddvitinn leitað álits Skipulagsstofnunar um skipulagsmeðferð skógræktarsvæðis á jörðinni.
Með bréfi, dags. 5. mars 2001, tilkynnti oddviti Skilmannahrepps eiganda Litlu-Fellsaxlar það mat Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð skógrækt væri af þeirri stærðargráðu sem væri framkvæmdaleyfisskyld. Verður af bréfinu ráðið að til þess hafi verið ætlast að eigandi Litlu-Fellsaxlar sækti um framkvæmdaleyfi áður en kæmi til frekari framkvæmda við skógrækt á svæðinu.
Eigandi jarðarinnar var ekki sammála þessu áliti og vísaði málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. mars 2001, eins og að framan greinir.
Úrskurðarnefndinni hafa borist erindi fagmálastjóra Skógræktar ríkisins, dags. 2. júlí 2001, og framkvæmdastjóra Vesturlandsskóga, dags. 6. september 2001 þar sem þess er óskað að uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu verði hraðað þar sem málið hafi fordæmisgildi. Hefur nefndin fallist á þessi tilmæli og er málið nú tekið til úrskurðar.
Málsrök eiganda Litlu-Fellsaxlar: Af hálfu eiganda Litlu-Fellsaxlar er á því byggt að umrædd skógrækt geti ekki talist til meiri háttar framkvæmda. Henni fylgi t.d. minna umrót og rask en fylgja myndi túnrækt á jafn stóru svæði. Fyrirhuguð skógrækt verði unnin í samræmi við áætlun gerða af sérfræðingum Skógræktar ríkisins og/eða Vesturlandsskóga og undir handleiðslu og eftirliti þeirra aðila. Ekki sé þess að vænta að unnt verði að fullgera ræktunaráætlun svæðisins fyrr en fyrir liggi hvort skipulagsyfirvöld muni leyfa framkvæmdirnar eða hvort þær séu yfirleitt framkvæmdaleyfisskildar.
Þótt timburframleiðsla verði helsta markmið skógræktarinnar sé hugmyndin sú að þegar fyrstu stigum hafi verið náð verði svæðið opnað fyrir umferð gangandi vegfarenda og megi telja fullvíst að fólk muni heimsækja slík skógræktarsvæði enda verði haft í huga við framkvæmdirnar að auka gildi landsins til útivistar. Þess sé óskað að úrskurðarnefndin kveði upp úr um hvort sú skógrækt, sem hér um ræði, sé framkvæmdaleyfisskyld.
Málsrök Skilmannahrepps: Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu sveitarstjórnar Skilmannahrepps til álitaefnis þess sem til úrlausnar er í máli þessu. Í svari sveitarstjórnar segir að við umfjöllun hreppsnefndar sé gerður greinarmunur á útivistarskógi (landbótaskógi) og nytjaskógi, en hreppsnefnd telji að í staðfestu svæðisskipulagi sé gert ráð fyrir útivistarskógi í landi Litlu-Fellsaxlar á svæði því sem tilgreint sé til nytjaskógræktar í kæru Odds Sigurðssonar. Jafnframt telji hreppsnefnd, sem tilnefni 1 fulltrúa af 3 í umsjónarnefnd friðlandsins Grunnafjarðar, að fyrirliggjandi þurfi að vera jákvæð umsögn umsjónarnefndar um umrædda skógrækt, þar sem fyrirhugað sé að planta trjám í jaðri friðlandsins samkvæmt uppdrætti. Þess beri að geta að friðun svæðisins hafi verið auglýst eftir að svæðisskipulagið hafi verið staðfest. M.a. á grundvelli friðunar í næsta nágrenni svæðisins og þess að ekki hafi verið sýnt fram á að á svæðinu séu ekki fornminjar eða nokkur grein verið gerð fyrir hinni fyrirhuguðu framkvæmd af hálfu framkvæmdaraðila til hreppsnefndar vegna skógræktaráforma hans, telji hreppsnefnd að jafn umfangsmikil nytjaskógrækt og fyrirhuguð sé skv. fyrirliggjandi kæru ásamt uppdrætti sé framkvæmdaleyfisskyld. Að öðrum kosti sé vandséð hvernig hreppsnefnd ætti að hafa eftirlit með meiriháttar framkvæmdum, sem áhrif hafi á umhverfi og ásýnd lands innan hreppsins, sem ekki séu byggingarleyfisskyldar né samkvæmt skipulagsáætlunum, með öðrum hætti en með útgáfu framkvæmdaleyfis.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin hefur leitað umsagnar Skipulagsstofnunar um úrlausnarefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar, sem barst nefndinni áður en umsögn sveitarstórnar lá fyrir segir eftirfarandi m.a: „Eins og fram kemur í gögnum málsins óskaði oddviti Skilmannahrepps umsagnar Skipulagsstofnunar um málsmeðferð vegna fyrirhugaðrar þátttöku ábúanda jarðarinnar Litlu-Fellsaxlar í svonefndum Vesturlandsskógum, með erindi dags. 1. mars 2001. Þar kemur fram að fyrirhugað sé að planta trjám í u.þ.b. 20-25 ha lands á jörðinni á næstu árum. Land það sem fyrirhugað sé undir skógrækt sé skilgreint í staðfestu svæðisskipulagi sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 sem afgirt skógarsvæði friðað fyrir búfjárbeit.
Í svari Skipulagsstofnunar frá 5. mars 2001 segir m.a.:
„Að mati Skipulagsstofnunar er skógrækt af þeirri stærðargráðu sem þarna er fyrirhuguð framkvæmdaleyfisskyld. Ef um er að ræða svokallaða landbótaskógrækt telur Skipulagsstofnun fyrirhugaða skógrækt í samræmi við svæðisskipulag sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 en þar segir um „sérstaklega afgirta skógarreiti“ (bls. 65): „… er um að ræða svæði, sem ætluð eru til útivistar í framtíðinni, nokkurs konar útivistarskógar“. Ef fyrirhuguð skógrækt samræmist ofangreindu þá er unnt að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli svæðisskipulagsins.“
Í 1. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, m.s.br., segir að meiri háttar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við. Óheimilt sé að hefja slíkar framkvæmdir sem ekki séu háðar byggingarleyfi fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar. Í erindi Odds Sigurðssonar kemur fram að um sé að ræða 36 ha svæði en þegar hafi veri plantað í 5 ha en 5 ha verði áfram tún. Því er fyrirhuguð skógrækt á um 26 ha lands. Samkvæmt erindi Odds Sigurðssonar verður fyrirhuguð skógrækt unnin í samræmi við áætlun gerða af sérfræðingum Skógræktar ríkisins og/eða Vesturlandsskóga.
Skipulagsstofnun telur skógrækt af framangreindu umfangi vera meiriháttar í skilningi 27. gr. skipulags- og byggingarlaga og óumdeilt er að stórfelld skógrækt hefur áhrif á umhverfið, m.a. með verulegri breytingu vistkerfis viðkomandi svæðis, og breytir ásýnd þess. Stofnunin hefur litið svo á að umfangsmiklar skógræktarframkvæmdir á afmörkuðum svæðum samkvæmt fyrirfram gerðum áætlunum séu framkvæmdaleyfisskyldar.“
Síðar í áliti Skipulagsstofnunar er áréttaður sá skilningur stofnunarinnar að framkvæmdaleyfi þurfi fyrir skógrækt af því umfangi sem áformuð sé að Litlu-Fellsöxl enda verði eftirliti sveitarstjórna með framkvæmdum og samræmi við skipulag ekki við komið nema með útgáfu framkvæmdaleyfis og eftirliti með framkvæmdum samkvæmt því.
Niðurstaða: Í máli þessu er leitað úrlausnar um vafa um það hvort tilteknar framkvæmdir séu háðar ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um framkvæmdaleyfi. Er það meðal lögbundinna verkefna úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 að skera úr um vafa af þessum toga, óháð því hvort fyrir liggi formleg ákvörðun sveitarstjórnar í málinu. Var eiganda Litlu-Fellsaxlar því rétt að leita úrlausnar nefndarinnar um það álitaefni sem til úrlausnar er í máli þessu.
Ákvæði eru um framkvæmdaleyfi í 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í upphaflegri gerð laganna, eins og þau voru samþykkt á Alþingi hinn 28. maí 1997, var umrædd lagagrein svohljóðandi: „Allar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem skógrækt og landgræðsla eða breyting lands með jarðvegi eða efnistöku, skulu vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við. Óheimilt er að hefja slíkar framkvæmdir sem ekki eru háðar byggingarleyfi skv. IV. kafla fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar.
Leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi skal úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveða upp úr um það.
Framkvæmdaleyfi fellur úr gildi hafi framkvæmdir ekki verið hafnar innan tólf mánaða frá útgáfu þess.“
Með lögum nr. 135/1997 voru gerðar verulegar breytingar á ákvæði þessu. Var m.a. dregið úr vægi þess á þann veg að framkvæmdaleyfi væri einungis áskilið til meiriháttar framkvæmda sem áhrif hefðu á umhverfið og breyttu ásýnd þess í stað allra slíkra framkvæmda. Þá var fellt út úr 1. mgr. að telja skógrækt og landgræðslu sérstaklega til leyfisskyldra framkvæmda. Loks var bætt við ákvæðið nýjum málsgreinum þar sem annars vegar segir að ráðherra skuli kveða nánar á um útgáfu framkvæmdaleyfa í reglugerð og hins vegar að landgræðslu- og skógræktaráætlanir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum, þar sem það eigi við.
Tillögur að þeim breytingum, sem gerðar voru á ákvæðinu og varða skógrækt og landgræðslu, voru bornar fram af umhverfisnefnd Alþingis við umfjöllun hennar um frumvarp til laga um breytingar á skipulags- og byggingarlögum, sem síðar varð að lögum nr. 135/1997. Í nefndaráliti umhverfisnefndar um frumvarpið segir m.a. að lagt sé til að felld verði úr ákvæðinu vísun í skógrækt og landgræðslu og verði ákvæðinu einkum ætlað að ná til breytinga á landi með t.d. jarðvegi eða efnistöku. Loks sé lagt til að nýrri málsgrein verði bætt við ákvæðið, þess efnis að landgræðslu- og skógræktaráætlanir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Kom og fram er mælt var fyrir breyingartillögum þessum að meirihluti umhverfisnefndar teldi skógræktar- og landgræðsluaðgerðir til þess að endurheimta náttúruleg gæði lands eða friðun lands sem leiddi til aukins náttúrulegs gróðurfars ekki til meiri háttar framkvæmda sem hefðu áhrif á umhverfið eða breyttu ásýnd lands.
Talsverðar umræður urðu á þingfundum um þessar breytingartillögur. Komu fram frekari breytingartillögur, m.a. um að bætt yrði við greinina ákvæði um að ráðherra skyldi kveða nánar á um útgáfu framkvæmdaleyfa í reglugerð. Verður helst ráðið af umræðum um málið og þeim breytingum sem ákvæðið tók í meðförum Alþingis að ætlunin hafi verið að ráða til lykta álitaefnum um framkvæmdaleyfisskyldu landgræðslu- og skógræktaráætlana í reglugerð og eftir atvikum einnig í lögum um mat á umhverfisáhrifum, sem voru til endurskoðunar á þessum tíma.
Ekki hefur verið sett sérstök reglugerð um útgáfu framkvæmdaleyfa en ákvæði eru um það efni í 9. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Eru þar í 2. mgr. gr. 9.1 taldar ýmsar meiri háttar framkvæmdir háðar framkvæmdaleyfi en ekki er þar getið framkvæmda við landgræðslu eða skógrækt. Hins vegar segir í 3. mgr. gr. 9.1 að með meiriháttar framkvæmdum í 2. mgr. sé átt við framkvæmdir sem vegna eðlis eða umfangs hafi veruleg áhrif á umhverfið. Það eigi t.d. við um framkvæmdir sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, en einnig skuli höfð hliðsjón af framkvæmdum sem tilgreindar séu í viðauka II með reglugerð um mat á umhverfisáhrifum.
Þegar virtar eru fyrirliggjandi réttarheimildir og tilurð þeirra, sem að framan er lýst, verður ekki séð að tekin hafi verið um það afdráttarlaus ákvörðun að skógræktarframkvæmdir af því tagi sem hér um ræðir skuli háðar framkvæmdaleyfi skv. 27. gr. laga nr. 73/1997. Með tilliti til þess að áskilnaður um framkvæmdaleyfi er íþyngjandi og felur í sér kvöð um að leyfishafi sæti eftirliti með framkvæmdum verður að gera þá kröfu að slíkar skyldur eigi sér ótvíræða lagastoð. Þykir á skorta að svo sé í þessu tilviki og er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki þurfi framkvæmdaleyfi til skógræktar fyrr en því marki er náð að um sé að ræða framkvæmd sem kunni að vera háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. nú ákvæði í viðauka 2 með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Girðir þessi niðurstaða ekki fyrir það að sveitarstjórnir geti haft eðlileg áhrif á stefnumótun um skógrækt og framkvæmd skógræktar með skipulagsákvörðunum við gerð svæðis- og aðalskipulags, sbr. gr. 4.14.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, svo og sem aðilar að ákvörðunum um ræktun nytjaskóga á bújörðum sem efnt er til með stoð í 2. mgr. 25. gr. laga um skógrækt, nr. 3/1955, með síðari breytingum.
Samkvæmt framansögðu eru þau skógræktaráform eiganda Litlu-Fellsaxlar sem um ræðir í máli þessu ekki háð framkvæmdaleyfi skv. ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997. Hins vegar þurfa umræddar framkvæmdir að samræmast gildandi skipulagi svæðisins.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna úrskurðarnefndarinnar og tímafrekrar gagnaöflunar.
Úrskurðarorð:
Ekki er skylt að afla framkvæmdaleyfis skv. 27. gr. laga nr. 73/1997 til framkvæmda við skógrækt á um 26 ha svæði í landi Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi, en áskilið er að framkvæmdirnar séu í samræmi við skilmála í svæðisskipulagi sveitarfélaganna sunnan Skarðsheiðar, staðfestu af umhverfisráðherra 26. apríl 1994.
