Ár 2001, miðvikudaginn 24. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, formaður nefndarinnar, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 41/2001; kæra S o. fl. á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps, S-Þing. frá 6. september 2001 um að samþykkja deiliskipulag þriggja lóða fyrir verslun og þjónustu í Reykjahlíð í Skútustaðahreppi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags 19. september 2001, kærir S sjálfur og f.h. Þ, SI, H og Ó f.h. M „…ákvörðun meirihluta sveitarstjórnar Skútustaðahrepps með bréfi, dags. 11. september 2001, að veita O hf. lóð á horni Hlíðarvegar og þjóðvegar 87 (sjá lóð A á uppdrætti) þegar deiliskipulag hefur hlotið formlega gildistöku.“ Kveður hann ákvörðunina hafa verið staðfesta á fundi sveitarstjórnar hinn 6. september 2001.
Í bréfinu segir ennfremur að kærendur, sem allir séu eigendur eignarhluta í jörðinni Reykjahlíð, eða ábúendur, krefjist þess að ákvörðun meirihluta sveitarstjórnar Skútustaðahrepps, dags. 6. september sl., um að staðfesta deiliskipulag með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 14. september 2001, verði felld úr gildi. Ef framkvæmdir hefjist á grundvelli hins kærða skipulags verði lögð fram krafa um stöðvun framkvæmda.
Af hálfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps hefur þess verið krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni og er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu.
Málavextir: Aðeins verður hér gerð grein fyrir málavöxtum að því marki sem ástæða þykir til við úrlausn um frávísunarkröfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps í málinu.
Deiliskipulag það, sem um er deilt í máli þessu tekur til lítils afmarkaðs svæðis á mótum Hlíðarvegar og þjóðvegar 87. Er skipulagssvæðið um ¾ ha að flatarmáli og á því þrjár byggingarlóðir merktar A (4.175 m²), B (1910 m²) og lóð C (900 m²) ætlaðar fyrir verslun og þjónustu. Lóð A er óbyggð en á lóð B stendur gamalt verslunarhús Kaupfélags Þingeyinga. Á lóð C er færanlegt hús á grundvelli sérstaks stöðuleyfis sveitarstjórnar og hefur veitingastarfsemi verið rekin í því húsi. Allt er skipulagssvæðið innan marka landspildu, sem Skútustaðahreppur hefur á leigu úr landi Reykjahlíðar samkvæmt samningi um byggingarlóðir, dags. 20. febrúar 1969, en í samningi þessum eru þó undanskildar eignarlóðir Óskars og Valgeirs Illugasona og Baldurs Sigurðssonar, verslunarlóð Kaupfélags Þingeyinga. Óumdeilt er að fyrstnefnd þessara þriggja lóða liggur utan deiliskipulagssvæðisins en því er hins vegar haldið fram af hálfu kærenda að lóð A sé einkalóð Baldurs Sigurðssonar, sem hafi verið undanskilin í samningi landeigenda og Skútustaðahrepps frá 20. febrúar 1969. Þessum skilningi hefur verið andmælt af hálfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps.
Þá er og umdeilt hvernig afmarka hafi átt verslunarlóð Kaupfélags Þingeyinga en í samningi um lóðina, dags. 5. júní 1958, segir einungis að hún sé 2000 m² og sé hún staðsett austan þjóðvegar en vestan Sauðahellis. Ekki verður séð að lóð þessi hafi verið afmörkuð frekar fyrr en með hinu umdeilda skipulagi, að öðru leyti en því að við afmörkun lóðar sunnan hennar, er gerð var í maí 1992, voru lóðarmörk dregin samsíða suðurgafli kaupfélagshússins og í 7 metra fjarlægð frá honum. Er þessum mörkum fylgt í hinu umdeilda deiliskipulagi en að vestan afmarkast lóðin af þjóðvegi 87 og er það í samræmi við áðurnefndan samning um lóðina.
Lóð C er á svæði, sem ekki var undanskilið í samningi Skútustaðahrepps og landeigenda um byggingarlóðir frá 20. febrúar 1969. Hins vegar virðist nú óumdeilt, að 600 m² lóð innan marka lóðar C, sem afmörkuð var við útgáfu stöðuleyfis fyrir færanlegu húsi í maí 1992, tilheyri lögbýlinu Bjargi, sem er að ¼ hluta í eigu kærandans Sigfúsar Illugasonar en að ¾ í eigu Jóns Illugasonar, sem ekki á aðild að kærumáli þessu. Umdeilt virðist hins vegar hvernig háttað sé forræði á lóð Bjargs eða á lóð C í hinu umdeilda skipulagi, en af hálfu sveitarstjórnar virðist á því byggt að eigendur Bjargs eigi aðeins tilkall til leigutekna af 600 m² lóð sinni en hafi að öðru leyti ekki forræði á henni. Af hálfu kærenda hefur afmörkun og lögun lóðar C verið mótmælt svo og þeirri ákvörðun að fella lóð Bjargs undir skipulagssvæði fyrir verslun og þjónustu.
Rök sveitarstjórnar fyrir frávísunarkröfu sinni: Frávísunarkrafa sveitarstjórnar er í fyrsta lagi á því byggð að kæra í málinu sé bæði óljós og ónákvæm. Misræmi sé milli þess annar vegar hvaða ákvörðun kærendur tilgreini sem kæruefni og kröfugerðar þeirra hins vegar. Hvað varði lóð A þá eigi kærendur ekkert tilkall til réttinda á því svæði enda sé útlistað í kærunni að þar sé um að ræða einkalóð Baldurs Sigurðssonar. Núverandi eigendur þeirrar lóðar, erfingjar Baldurs Sigurðssonar, séu ekki aðilar að kærumálinu en hafi þvert á móti lýst sig samþykka þeim ráðstöfunum lóðarinnar, sem fram komi í hinu umdeilda deiliskipulagi og úthlutun lóðarinnar til byggingar bensínstöðvar. Þá sé ekki rétt, sem haldið sé fram af hálfu kærenda, að gildi lóðar B rýrist til frambúðar þar sem hún sé að hálfu leyti uppi á Sauðahelli. Hið rétta sé að nokkra metra inn undir lóðina gangi ómanngengur rani frá hellinum sem í engu spilli nýtingarmöguleikum lóðarinnar né áformum um varðveislu Sauðahellis.
Þá er á það bent af hálfu sveitarstjórnar að kærendur séu flestir brottfluttir úr Skútustaðahreppi og hafi aðeins einn þeirra lögheimili í hreppnum. Meirihluti eigenda Reykjahlíðar, sem séu íbúar í sveitarfélaginu, hafi ekki tekið undir sjónarmið kærenda með aðild að kærumálinu þótt eftir því muni hafa verið leitað. Telur sveitarstjórn að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni því tengda að fá umræddu deiliskipulagi hnekkt og beri því að vísa máli þeirra frá úrskurðarnefndinni.
Andmæli kærenda við frávísunarkröfu sveitarstjórnar: Kærendum var þegar í stað kynnt framkomin frávísunarkrafa sveitarstjórnar í málinu og gefinn kostur á að tjá sig um hana. Með bréfi, dags. 4. október 2001, gerir Reimar Pétursson hdl. grein fyrir afstöðu kærenda til frávísunarkröfunnar. Segir þar að kærendur séu meðal eigenda og ábúenda jarðarinnar Reykjahlíðar og sé því ómótmælt. Sú staðreynd ein og sér veiti þeim fulla aðild að málinu. Hvergi sé í skipulags- og byggingarlögum gert ráð fyrir því að einungis takmarkaður hópur aðila geti komið á framfæri athugasemdum við deiliskipulag eða kært það. Enn síður sé gert ráð fyrir að einhverjar takmarkanir séu á aðild og kæruheimildum eigenda fasteigna í því sveitarfélagi sem skipulag varði. Þegar af þessum ástæðum telji kærendur augljóst að frávísunarkrafa hreppsins eigi ekki við rök að styðjast.
Andmæli meðeigenda kærenda að Reykjahlíð: Með vísun til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var þeim sex eigendum eignarhluta í jörðinni Reykjahlíð, sem ekki standa að kærumáli þessu, kynnt framkomin kæra og gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu enda ljóst að úrslit málsins kunna að varða hagsmuni þessara aðila. Með bréfi, dags. 22. október 2001, sem undirritað er af fimm þessara sex eigenda, er sjónarmiðum kærenda mótmælt. Þessir eigendur, sem allir eru búsettir í Skútustaðhreppi, taka fram að umrætt svæði hafi verið skipulagt sem þjónustusvæði allt frá árinu 1967 og telji þeir það þjóna best hagsmunum landeigenda sem og annarra íbúa sveitarfélagsins að uppbygging þjónustu geti hafist sem fyrst á svæðinu. Lýsa þeir yfir stuðningi við frávísunarkröfu sveitarstjórnar í málinu.
Niðurstaða: Ekki verður fallist á að málatilbúnaður kærenda sé svo óljós eða framsetning kæru svo ónákvæm að vísa beri málinu frá af þeim ástæðum. Leiðir af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og skyldu stjórnvalda til leiðbeininga að úrskurðarnefndinni ber að skýra máltilbúnað kærenda og gefa þeim, ef þurfa þykir, kost á að bæta úr þeim annmörkum, sem á málatilbúnaði þeirra kann að vera. Verður máli kærenda því ekki vísað frá þótt einhverjir ágallar kunni að vera á framsetningu kærunnar. Hins vegar koma í máli þessu til skoðunar álitaefni um aðild kærenda og hagsmuni tengda kæruefni málsins. Í stjórnsýsluréttinum er aðildarhugtakið ekki skýrt skilgreint og kann skýring á því að vera nokkuð breytileg eftir réttarsviðum. Almennt verður að telja íbúa og eigendur fasteigna eiga aðild að umfjöllun um skipulagstillögur sveitarfélaga og verður að ætla þeim víðtækan rétt til að gera athugasemdir við skipulagstillögur og hafa þannig áhrif á mótun þess umhverfis og samfélags sem þeir búa í. Má í þessu efni fallast á sjónarmið lögmanns kærenda í málinu. Hins vegar verður ekki dregin sú ályktun að hver sá er rétt hafi til að gera athugasemdir við skipulagstillögur geti átt aðild að stjórnsýslukæru um gildi skipulagsákvarðana. Verður að skilja ákvæði 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 á þann veg að það sé hlutverk úrskurðarnefndarinnar að skera úr um réttarágreining og að það sé skilyrði aðildar að kærumáli að með hinni kærðu ákvörðun kunni að hafa verið gengið gegn lögvörðum hagsmunum kæranda. Það er hins vegar ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að svara spurningum um lögfræðileg álitaefni ef það tengist ekki tilteknum réttarágreiningi þar sem í húfi eru hagsmunir sem njóta lögverndar. Undantekningar eru þó í lögunum frá þessari meginreglu, sbr. t.d. 2. mgr. 27 gr. l. nr. 73/1997 og 3. tl. ákvæða til bráðabirgða, in fine, og þykja þessar undantekningar styðja þann skilning sem að framan var lýst. Eru það því skilyrði aðildar kærumáls fyrir úrskurðarnefndinni að kærendur eigi einstaklega, verulega og lögvarða hagsmuni því tengda að fá hrundið þeirri ákvörðun sem kæran tekur til.
Erfitt er að greina hagsmuni kærenda í máli þessu. Stafar það einkum af því að umdeilt virðist hvernig háttað sé réttindum einstakra eigenda eignarhluta Reykjahlíðar innan skipulagssvæðisins, svo og því að lóðir sem ráðstafað hafði verið á svæðinu höfðu ekki verið afmarkaðar með viðunandi hætti. Af gögnum málsins verður þó helst ráðið að mestum hluta þeirra réttinda, sem undan voru skilin við leigu svæðisins til sveitarfélagsins á árinu 1969, hafi eigendur ráðstafað til Baldurs Sigurðssonar og séu þau réttindi því nú í umráðum tveggja sona hans, sem báðir hafa lýst sig andvíga málatilbúnaði kærenda. Taka þessi réttindi til þess svæðis, sem merkt er lóð A í hinu umdeilda skipulagi en á þeirri lóð einni eru framkvæmdir nú fyrirhugaðar.
Lóð B er ágreiningslaust í sameign eigenda Reykjahlíðar og fellur til þeirra er Kaupfélag Þingeyinga hættir þar verslunarrekstri. Er hún og undanskilin í leigusamningi landeigenda og Skútustaðahrepps. Sá einn ágreiningur er um lóð þessa að kærendur telja afmörkun hennar í hinu umdeilda skipulagi óviðunandi. Lóðin markast af þjóðvegi 87 að vestanverðu og að sunnan af mörkum lóðar lögbýlisins Bjargs. Meining kærenda virðist vera sú að lóð þessi hefði átt að ná lengra til austurs, þ.e. inn á lóð A, en skemmra til austurs í átt að Sauðahelli. Væri á þessi sjónarmið fallist gengi það hins vegar gegn hagsmunum þeirra meðeigenda kærenda sem rétt eiga til lóðar A. Eru hagsmunir sameigendanna að jörðinni að þessu leyti ósamrýmanlegir.
Lóð C er talin tilheyra að hluta lögbýlinu Bjargi, sem er að ¾ hlutum í eigu Jóns Illugasonar en að ¼ í eigu kærandans, Sigfúsar Illugasonar. Hefur Jón lýst sig mótfallinn kærunni. Þá virðist uppi ágreiningur milli sveitarstjórnar og a.m.k. sumra lendeigendanna um umráðarétt yfir þessari lóð, en af hálfu sveitarstjórnar er því haldið fram að lóðinni hafi þegar verið úthlutað til eigenda veitingastaðarins Hversins, en að lóðareigendur eigi leigutekjur af lóðinni.
Eins og ráða má af því sem að framan er rakið er um margt óljóst til hvaða réttinda kærendur telja á hinu umdeilda skipulagssvæði. Er þar um álitaefni að ræða, sem ættu undir dómstóla, en úrskurðarnefndin hefur hvorki vald né rannsóknarheimildir til þess að leysa úr ágreiningi sem rætur á í túlkun á löggerningum, yfirlýsingum, og öðrum ráðstöfunum sem eigendur Reykjahlíðar hafa um langan tíma gert um sameign sína. Hafa kærendur engan reka gert að því að fá úr þessum ágreiningi skorið enda þótt ljóst megi vera að úrlausn um hann er forsenda þess að greina megi hagsmuni þeirra og rétt til íhlutunar um ráðstafanir lands á umræddu svæði.
Enda þótt reglum einkamálaréttarfars um samaðild verði ekki beitt á sviði stjórnsýsluréttarins verður ekki framhjá því litið að málatilbúnaður kærenda er í andstöðu við vilja meirihluta eigenda Reykjahlíðar. Verður af þessum sökum að gera ríka kröfu til þess að kærendur teljist eiga einstaklegra hagmuna að gæta í málinu. Þykir ekki nægilega ljóst að kærendur eigi slíka hagsmuni tengda hinu umdeilda deiliskipulagi sem verið geti grundvöllur aðildar þeirra að kærumáli um gildi skipulagsins. Verður kæru þeirra því vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts. Þar sem málið sætir frávísun koma einstakar málsástæður kærenda ekki til frekari efnislegrar umfjöllunar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
