Ár 2001, þriðjudaginn 30. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur, aðalmaður í nefndinni og Dr. Sigurður Erlingsson verkfræðingur, varamaður Þorsteins Þorsteinssonar verkfræðings, sem vikið hefur sæti við meðferð málsins.
Fyrir var tekið mál nr. 79/2000; kæra A og K, Vallargerði 20, Kópavogi á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 26. september 2000 um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóð Þinghólsskóla í Kópavogi og ákvörðun bæjarstjórnar frá 28. nóvember 2000 um að veita leyfi til að reisa nýbyggingu á lóðinni.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 19. desember 2000, sem barst nefndinni sama dag, kæra A og K, Vallargerði 20, Kópavogi framkvæmdir á lóð Þinghólsskóla. Fara þau fram á að nefndin stöðvi framkvæmdirnar og felli úr gildi framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi, hafi slík leyfi verið veitt. Eins og atvikum er háttað verður að skilja kæruna á þann veg að kærðar séu til ógildingar ákvarðanir bæjaryfirvalda í Kópavogi um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóð Þinghólsskóla og um að veita byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við skólann og að jafnframt sé krafist stöðvunar framkvæmda meðan fjallað sé um kæruefnið fyrir nefndinni.
Þegar mál þetta kom fyrst til meðferðar í úrskurðarnefndinni lýsti Þorsteinn Þorsteinsson, aðalmaður í nefndinni, sig vanhæfan í málinu vegna persónulegra tengsla við kærendur og tók varamaður hans, Dr. Sigurður Erlingsson verkfræðingur, sæti hans í nefndinni við meðferð málsins.
Málsatvik: Hinn 10. mars 1973 voru samþykktir í byggingarnefnd Kópavogs uppdrættir að Þinghólsskóla á lóð milli Vallargerðis og Kópavogsbrautar. Byggingin var þannig hönnuð að hægt væri að byggja hana í áföngum. Hefur enn ekki verið lokið byggingu nyrðri hluta austurálmu og tengibyggingar milli austur- og vesturálma að norðanverðu eins og áformað var á upphaflegum teikningum.
Á árinu 2000 var hafinn undirbúningur að frekari framkvæmdum við skólann. Vegna breyttra aðstæðna kusu bæjaryfirvöld að víkja frá fyrri áformum og byggja nokkru stærri viðbyggingu en áður hafði verið áformað norðanvert við þær byggingar, sem fyrir eru á lóðinni. Munar þar mestu að ákveðið var að tengibygging að norðanverðu yrði tveggja hæða í stað einnar hæðar byggingar eins og ráðgert var í eldri samþykkt. Af þessu tilefni þótti nauðsynlegt að vinna nýtt deiliskipulag fyrir lóð Þinghólsskóla. Var tillaga að deiliskipulagi lóðarinnar auglýst í Morgunblaðinu hinn 16. júlí 2000 og í Lögbirtingarblaðinu hinn 21. júlí 2000. Á kynningartíma bárust athugasemdir frá kærendum og einnig frá eigendum og íbúum að Vallargerði 18. Lutu athugasemdir þessar annars vegar að málsmeðferð en hins vegar að röskun á hagsmunum, svo sem fækkun bílastæða, skuggavarpi og skerðingu útsýnis. Var brugðist við þessum athugasemdum með því að lækka mænishæð fyrirhugaðrar nýbyggingar úr 9 m í 7,5 m og skipulagstillagan samþykkt svo breytt. Tillagan var send til Skipulagsstofnunar til lögboðinnar meðferðar með bréfi hinn 19. október 2000. Tilkynnti Skipulagsstofnun með bréfi til Kópavogsbæjar, dags. 30. október 2000, að ekki væru gerðar athugasemdir við að auglýsing um skipulagið yrði birt í B – deild Stjórnartíðinda. Var kærendum gert kunnugt um þessa niðurstöðu með bréfi, dags. 13. nóvember 2000, en jafnframt var auglýsing um deiliskipulagið sent til birtingar í B – deild Stjórnartíðinda og birtist hún þar hinn 20. nóvember 2000.
Á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 28. nóvember 2000 var staðfest byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við Þinghólsskóla í samræmi við hið nýja deiliskipulag. Samkvæmt upplýsingum byggingarfulltrúans í Kópavogi var grafinn grunnur fyrir nýbyggingunni hinn 8. desember 2000 en úttekt á sökklum og steypuheimild fyrir þeim er dagsett 23. desember 2000. Lokið er steypu grunnra sökkla undir bygginguna og hefur fyllingarefni verið ekið í þá. Engar frekari framkvæmdir hafa átt sér stað við bygginguna.
Eins og að framan greinir vildu kærendur ekki una hinum kærðu ákvörðunum og skutu málin til úrskurðarefndarinnar með bréfi dags. 19. desember 2000. Hefur nefndin aflað frekari upplýsinga um staðreyndir í málinu og kynnt sér aðstæður á verkstað með óformlegum hætti. Einnig liggur fyrir afstaða byggingaryfirvalda í Kópavogi til kærunnar og umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefnið. Þykir málið nú þegar nægilega upplýst til þess að ljúka megi efnisúrlausn þess og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda með sérstökum úrskurði.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að samkvæmt 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 2. gr. laganna, skuli deiliskipulag ná til afmarkaðs reits innan sveitarfélags. Ekki sé heimilt að deiliskipulag nái til einnar lóðar, án tengsla við aðliggjandi svæði. Þá sé kveðið á um það í 4. mgr. sömu greinar að þegar gert sé deiliskipulag í byggðu hverfi skuli samhliða gerð bæja- og húsakönnun sem höfð skuli til hliðsjónar við gerð tillögunnar. Þessari vinnureglu hafi ekki verið fylgt við gerð hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu.
Bæjaryfirvöldum hafi borið að haga deiliskipulagsgerðinni í samræmi við framangreind ákvæði og eigi þau ekki sjálfdæmi um það hvort eftir þeim sé farið eða ekki.
Þá telja kærendur að fjarlægð nýbyggingar frá lóðarmörkum sé vart nægjanleg með hliðsjón af ákvæði byggingarreglugerðar um 3ja metra lágmarksfjarlægð. Fyrirhuguð bygging falli illa að götumynd og þrengi að umferð um götuna. Einnig muni umferð hafa truflandi áhrif á skólastarf í kennslustofum á neðri hæð byggingarinnar. Þá muni nýbyggingin hafa í för með sér aukna snjósöfnun í Vallargerði að vetrarlagi. Telja kærendur einnig að skuggavarp frá byggingunni muni skerða stórlega notkunarmöguleika suðurhluta lóðar þeirra að Vallargerði 20 auk þess sem sjónmengun verði af byggingunni í svo mikilli nálægð sem raun ber vitni. Muni þetta rýra eign þeirra í verði og áskilja kærendur sér bótarétt af þessu tilefni.
Loks er að því fundið af hálfu kærenda að þeim hafi ekki verið gerð grein fyrir því hvaða úrræði þeir ættu vegna afgreiðslu bæjaryfirvalda á framkomnum athugasemdum en bæjaryfirvöldum hafi borið að veita slíka leiðsögn.
Umsögn byggingaryfirvalda í Kópavogi: Í bréfi byggingarfulltrúans í Kópavogi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. janúar 2000, er rakin málsmeðferð bæjarins við undirbúning og gerð hinnar umdeildu skipulagsákvörðunar. Segir í bréfinu að það sé mat bæjaryfirvalda að rétt hafi verið staðið að allri málsmeðferð við gerð og samþykkt deiliskipulagsins og byggingarleyfis fyrir nýbyggingunni og séu ekki efni til að stöðva framkvæmdir. Í svörum bæjaryfirvalda við athugasemdum kærenda, sem liggja frammi í málinu, kemur fram að fyrir hafi legið samþykktir uppdrættir að viðbyggingu við Þinghólsskóla og að í deiliskipulagstillögunni hafi einungis falist breyting á útliti og stærð þeirrar byggingar. Sé grunnflötur svipaður og upphaflega hafi verið áformað en heildarflatarmál byggingarinnar aukist um tæpa 500m². Ekki sé verið að breyta forsendum skipulags í hverfinu og þar sem ekki hafi legið fyrir umsóknir um aðrar framkvæmdir í nágrenninu hafi verið talið ástæðulaust að endurskoða skipulag aðliggjandi reita. Forvinna hafi verið unnin að bæja- og húsakönnun fyrir svæðið við gerð hverfaskipulags Vesturbæjar 1993. Sé hverfaskipulagið iðulega haft til hliðsjónar þegar fjallað sé um skipulagsbreytingar á svæðinu. Þá er hafnað öðrum athugasemdum kærenda og m.a. vísað til þess að mænishæð nýbyggingar hafi verið lækkuð niður í 7,5 metra til að milda áhrif viðbyggingarinnar.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin hefur aflað umsagnar Skipulags-stofnunar um álitaefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a:
„Skipulagssstofnun yfirfór í samræmi við 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br. málsmeðferð Kópavogsbæjar í kjölfar samþykktar deiliskipulags lóðar Þinghólsskóla í Kópavogi. Í bréfi stofnunarinnar til Kópavogsbæjar, dags. 30. október 2000, var ekki gerð athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda.
Kærendur gerðu við meðferð málsins athugasemd við að deiliskipulagið næði aðeins til einnar lóðar. Vísuðu þeir til 23. gr. skipulags- og byggingarlaga í því sambandi. Þar segir í 1. mgr. að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 segir í grein 3.1.4 að deiliskipulag nái til einstakra svæða eða reita innan aðalskipulags og skuli jafnan miðast við að ná til svæða sem myndi heildstæða einingu. Tekið er fram að í þéttbýli skuli deiliskipulag að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit. Í hinu kærða tilviki háttar svo til að um er að ræða viðbót við þegar byggt skólahúsnæði, breytingu á samþykktum byggingarnefndarteikningum og breytingu á fyrirkomulagi skólalóðar. Lóð Þinghólsskóla er í Aðalskipulagi Kópavogs 1992-2012 ætluð til blandaðrar notkunar stofnana og opins svæðis til sérstakra nota. Ekki eru fyrirhugaðar aðrar framkvæmdir á svæðinu, en í kring um umrætt svæði er íbúðarsvæði og austan við reitinn er opið svæði til sérstakra nota, íþróttavöllur. Skipulagsstofnun telur að þar sem viðkomandi lóð er sjálfstæður landnotkunarreitur og þar sem ekki eru fyrirhugaðar aðrar framkvæmdir í tengslum við viðkomandi breytingar á samþykktum byggingarnefndar-teikningum og fyrirkomulagi skólalóðar hafi verið heimilt og í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerðar að deiliskipuleggja lóð Þinghólsskóla eina og sér eins og gert var í hinu kærða tilviki.
Kærendur gerðu einnig athugasemd við að ákvæði 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga, um að við vinnslu deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli gerð bæja- og húsakönnun, hafi ekki verið uppfyllt. Skipulagsstofnun telur, að þar sem einungis voru fyrirhugaðar breytingar á þegar samþykktum uppdráttum af húsnæði Þinghólsskóla og fyrirkomulagi skólalóðar hafi ekki verið ástæða til að framkvæma húsakönnun, þar sem breytingarnar snerta ekki aðra byggð á svæðinu.
Skipulagsstofnun telur að málsmeðferð hins kærða deiliskipulags hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br.“
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið voru framkvæmdir fyrir nokkru hafnar þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Eru framkvæmdir enn sem komið er skammt á veg komnar. Með hliðsjón af verkframvindu og því að álitaefni í málinu gefa ekki tilefni til umfangsmikillar gagnaöflunar hefur nefndin kappkostað að ljúka efnismeðferð þess. Hefur því ekki komið til þess að úrskurðað væri til bráðabirgða um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Ekki verður annað ráðið af málsgögnum en að rétt hafi verið staðið að auglýsingu og kynningu hinnar umdeildu skipulagstillögu. Þá liggur fyrir að afstaða var tekin til framkominna athugasemda og þeim svarað, jafnframt því sem skipulagstillagan hlaut lögboðna afgreiðslu Skipulagsstofnunar og var að því búnu birt með lögformlega réttum hætti. Ekki verður heldur séð að það hafi valdið kærendum réttarspjöllum þótt þeim hafi ekki verið gerð grein fyrir kæruheimildum, enda komu þeir kæru sinni á framfæri innan kærufrests. Þykja vanhöld um að upplýsa kærendur í þessu efni því ekki geta leitt til ógildingar hinna kærðu ákvarðana eins og atvikum er háttað.
Kærendur telja, með vísun til ákvæða 23. gr. laga nr. 73/1997, að óheimilt hafi verið að skipuleggja aðeins umrædda lóð, án tengsla við aðliggjandi svæði, og að bæja- og húsakönnun hefði átt að fara fram samhliða gerð skipulagsins. Við úrlausn þessa álitaefnis verður að líta til þess að áður höfðu verið samþykktir mannvirkjauppdrættir af byggingum á lóðinni, líkir þeim sem hið umdeilda skipulag felur í sér. Verður að telja að uppdrættir þessir hafi nokkurt gildi sem skipulagsgögn um lóðina sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 117/1999 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Í ljósi þessa verður að líta svo á að í hinu umdeilda skipulagi hafi fyrst og fremst falist breyting á áður samþykktu skipulagi lóðarinnar. Því verði ekki gerðar jafn ríkar kröfur um málsmeðferð eins og um alveg ný skipulagsáform hefði verið að ræða. Þá verður einnig að líta til þess að Þinghólsskóli er á sérgreindum landnotkunarreit, sem skilgreindur er í aðalskipulagi sem svæði fyrir blandaða notkun sem stofnanasvæði og opið svæði til sérstakra nota. Er reitur þessi aðskilinn frá aðliggjandi svæðum af götum á þrjá vegu en af göngustíg á eina hlið og stendur þannig sem sjálfstæður reitur hvað landnotkun áhrærir. Á aðliggjandi reitum er fastmótuð og gróin íbúðabyggð þar sem ekki er að vænta mikilla breytinga. Verður ekki séð að við þessar aðstæður hafi það verið andstætt grundvallarreglu 23. greinar laga nr. 73/1997 um afmörkun deiliskipulagssvæðis að taka skólalóðina eina til skipulags. Styðst þessi niðurstaða einnig við þau sjónarmið, sem fram koma í umsögn Skipulagsstofnunar í málinu.
Þá verður ekki á það fallist að þörf hafi verið bæja- og húsakönnunar vegna skipulagsgerðarinnar. Í nefndaráliti umhverfisnefndar Alþingis um ákvæði 23. gr. laga nr. 73/1997 segir að með bæja- og húsakönnun sé átt við ákveðna aðferðafræði til þess að meta listrænt og menningarsögulegt gildi hins byggða umhverfis og samspil þess við náttúruna. Megi líta á niðurstöðu slíkrar könnunar sem eins konar gagnasafn yfir hús og hverfi sem þurfi sérstakt aðhald í umfjöllun sveitarfélags í skipulags- og byggingarmálum. Þegar litið er til þess hvaða tilgangi bæja- og húsakönnun er ætlað að þjóna telur úrskurðarnefndin að hin umdeilda skipulagsákvörðun snerti ekki aðliggjandi byggð með þeim hætti að þörf hafi verið slíkrar könnunar samfara skipulagsgerðinni.
Ekki verður fallist á að fjarlægð nýbyggingar frá götu sé andstæð ákvæðum byggingarreglugerðar um þriggja metra lágmarksfjarlægð frá lóðamörkum. Staðsetning nýbyggingarinnar á stoð í samþykktu deiliskipulagi en í deiliskipulagi er heimilt að víkja frá almennum ákvæðum byggingarreglugerðar um þessi fjarlægðarmörk, sbr. grein 75.4. í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Samræmist staðsetning byggingarinnar því ákvæðum byggingarreglugerðar um fjarlægðarmörk.
Aðrar málsástæður kærenda um skuggavarp, sjónmengun, snjósöfnun og óhagræði af þrengslum í Vallargerði eru reistar á grenndarsjónarmiðum. Enda þótt fallast megi á að skuggavarp verði nokkurt og að einhver skerðing kunni að verða á rétti kærenda með tilliti til grenndarsjónarmiða verður ekki fallist á að sú skerðing sé svo veruleg að hinar kærðu ákvarðanir teljist af þeim sökum ólögmætar. Leiði hin umdeilda skipulagsákvörðun hins vegar til verðrýrnunar á eign kærenda kann það að leiða til bótaréttar á hendur Kópavogsbæ skv. ákvæðum 33. greinar skipulags- og byggingarlaga, en úrlausn um álitaefni þar að lútandi er ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hinar kærðu ákvarðanir séu ekki haldnar neinum þeim annmörkum er leiða eigi til ógildingar þeirra. Er kröfum kærenda í málinu því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 26. september 2000 um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóð Þinghólsskóla í Kópavogi og ákvörðunar bæjarstjórnar frá 28. nóvember 2000 um að veita leyfi til að reisa nýbyggingu á lóðinni.
