Ár 2000, föstudaginn 10. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 42/2000; kæra húseigenda að Heiðargerði 74, 78, 88, 90, 92 og 94, Reykjavík, á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar þakhæðar að Heiðargerði 76, Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. júlí 2000, sem barst nefndinni hinn 27. sama mánaðar, kæra eigendur fasteignanna nr. 74, 78, 88, 90, 92 og 94 við Heiðargerði í Reykjavík ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar 30 m² þakhæðar að Heiðargerði 76. Krefjast kærendur þess að byggingarleyfið verði afturkallað og framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar meðan málið sé til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Hin kærða ákvörðun var tekin af byggingarfulltrúa í umboði byggingarnefndar Reykjavíkur og staðfest í borgarráði hinn 11. júlí 2000. Með úrskurði, uppkveðnum hinn 18. ágúst 2000, féllst úrskurðarnefndin á þá kröfu kærenda að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar fyrir nefndinni. Gagnaöflun er lokið í málinu og er það nú tekið til úrlausnar um efniskröfu kærenda, en skilja verður kröfugerð þeirra á þann veg að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Af hálfu byggingarleyfishafa er krafist frávísunar á kærunni en verði ekki fallist á frávísunarkröfuna krefst hann þess að kröfu kærenda verði hafnað og að hið umdeilda byggingarleyfi verði staðfest.
Málavextir: Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum frá byggingaryfirvöldum í Reykjavík var lóðinni nr. 76 við Heiðargerði í Reykjavík, sem er 480m² að flatarmáli, úthlutað til byggingar smáíbúðar snemma árs 1952. Hinn 31. júlí það ár veitti byggingarnefnd Reykjavíkur leyfi til að byggja á lóðinni 80m² einbýlishús með geymslurisi. Ári síðar veitti byggingarnefnd leyfi fyrir kjallara undir húsinu og hækkun mænis um einn metra. Jafnframt var þá veitt leyfi fyrir nokkurri hækkun aðalplötu hússins. Á fundi byggingarnefndar hinn 15. júní 1954 var samþykkt portbygging í risi ásamt kvisti á norðurþaki og íbúð samþykkt í rishæðinni. Á árunum 1962 og 1963 var veitt leyfi til að byggja 40m² bílgeymslu við húsið og til þess að byggja við og stækka verulega aðalhæð og kjallara hússins. Eftir þessar breytingar á húsinu var heildarflatarmál þess orðið 343,1m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,71.
Á árinu 1989 sótti eigandi eignarinnar um leyfi til þess að byggja ofan á áður samþykkta viðbyggingu við húsið og hækka gamla risið að hluta. Þessi áform sættu andmælum nágranna og synjaði byggingarnefnd umsókninni á fundi sínum þann 31. ágúst 1989. Var sú ákvörðun sérstaklega rökstudd síðar eftir að húseigandi hafði bréflega óskað rökstuðnings. Ítrekaðri umsókn húseiganda um leyfi til svipaðra breytinga á húsinu var synjað í byggingarnefnd þann 30. apríl 1992 Þá lagðist skipulagsnefnd gegn áformum húseiganda um slíkar breytingar á fundi þann 4. júlí 1994 og var umsókn hans um breytingarnar þá enn synjað. Allar hafa þessar umsóknir húseigandans verið kynntar nágrönnum og hafa þeir ætíð lýst sig mótfallna fyrirhuguðum framkvæmdum.
Hinn 25. júní 1999 sótti eigandi hússins enn um leyfi til að hækka þak og byggja við þakhæð eins og nánar greinir í umsókninni. Var erindi þetta fyrst tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 8. júlí 1999 og þá vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar. Var málið eftir það til meðferðar hjá nefndum og stofnunum byggingarmála borgarinnar og fór grenndarkynning fram í febrúar og mars 2000. Bárust allmargar athugasemdir frá nágrönnum á kynningartímanum. Eftir að umsögn Borgarskipulags um framkomnar athugasemdir lá fyrir var málið tekið fyrir á ný á fundi skipulags- og umferðarnefndar og varð það niðurstaða nefndarinnar að hún gerði ekki athugasemd við að veitt yrði byggingarleyfi á grundvelli kynntra teikninga. Með vísun til þessarar umsagnar samþykkti byggingarfulltrúi síðan, í umboði byggingarnefndar, að veita leyfi það sem kært er í málinu. Var ákvörðun þessi staðfest á fundi borgarráðs hinn 11. júlí 2000. Kærendur vildu ekki una þessari niðurstöðu og skutu málinu til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 25. júlí 2000. Kemur fram í kærunni að húseigandi hafi þegar hafið framkvæmdir við bygginguna. Við athugun embættis byggingarfulltrúa á stöðu framkvæmda kom í ljós að framkvæmdir voru hafnar án þess að skilyrðum um byggingarstjóra, áritun iðnmeistara og framlagningu séruppdrátta hefði verið fullnægt. Stöðvaði byggingarfulltrúi af þessum ástæðum framkvæmdir við verkið með bréfi, dags. 8. ágúst 2000, og var sú stöðvun í gildi til þess tíma er úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð um stöðvun framkvæmda hinn 18. ágúst 2000.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á það bent að eigandi Heiðargerðis 76 hafi á undanförnum árum ítrekað sóst eftir byggingarleyfi fyrir hinum umdeildu framkvæmdum. Hafi nágrannar ávallt mótmælt fyrirhuguðum framkvæmdum og hafi umsóknum húseigandans ávallt verið synjað þar til nú. Það hafi því komið kærendum í opna skjöldu að byggingarleyfi skyldi nú hafa verið veitt þrátt fyrir mótmæli nágranna.
Kærendur telja að framkvæmdirnar muni hafa margvísleg áhrif á nærliggjandi lóðir. Muni þær eyðileggja útsýni, valda skuggamyndun, draga úr sól, valda aukinni umferð og raska útliti götunnar.
Málsrök byggingarnefndar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar byggingarnefndar um kæruefni málsins og óskaði jafnframt eftir nauðsynlegum gögnum. Í umsögn skrifstofustjóra byggingarfulltrúa um kæruefnið, er send var úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 11. ágúst 2000, er á því byggt að samkvæmt umsögn skipulags- og umferðarnefndar hafi erindið verið í samræmi við staðfest aðalskipulag samkvæmt gr. 11.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sbr. einnig 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá hafi það verið grenndarkynnt eins og kveðið sé á um í gr. 12.5 í byggingarreglugerð sbr. einnig 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Að uppfylltum öðrum ákvæðum byggingarreglugerðar og skipulags- og byggingarlaga hafi afgreiðslufundur byggingarfulltrúa samþykkt erindið.
Við kynningu skipulags- og umferðarnefndar á fyrirhugaðri viðbyggingu við húsið á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði hafi nágrönnum, þ.á.m. kærendum, gefist kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri við nefndina. Athugasemdir hafi borist frá mörgum nágrönnum, sem nefndin hafi fjallað um áður en tillagan hafi verið afgreidd. Ekki verði séð að neitt nýtt komi fram í kærubréfi, sem breytt geti ákvörðun afgreiðslufundar byggingarfulltrúa um að veita leyfi fyrir ofangreindum framkvæmdum.
Auk umsagnar þessarar hafa úrskurðarnefndinni borist gögn frá byggingaryfirvöldum, er málið varða.
Málsrök byggingarleyfishafa: Með greinargerð til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. september 2000, reifar Stefán Geir Þórisson hrl. sjónarmið byggingarleyfishafa í málinu. Kveður hann umbjóðanda sinn hafa til langs tíma verið í erfiðleikum vegna leka á þaki sem valdið hafi miklum skemmdum á húsnæði hans að Heiðargerði 76. Hafi hann af þeim sökum fengið fagmenn til að skoða húsnæðið og leitað álits þeirra um mögulegar úrbætur. Þau svör sem hann hafi fengið hafa verið á einn veg, að nauðsynlegt væri að byggja skáhallandi þak á þann hluta húsnæðisins sem læki, en þakið sé þar flatt. Teiknistofa hafi verið fengin til að hanna þak á þann hluta húsnæðisins sem um sé að ræða. Breyting hafi verið gerð á upphaflegri teikningu vegna mótmæla kærenda og hafi þakið m.a. verið lækkað verulega, gerðar inndregnar svalir móti norðri auk hallandi þakflatar móti austri. Umsókn um byggingarleyfi, byggð á þessum teikningum, hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 6. júní 2000 að undangenginni grenndarkynningu. Erindið hafi síðan verið samþykkt í borgarráði þann 11. júlí 2000. Þessar ákvarðanir hafi kærendur kært með sömu röksemdum og fram hafi komið við grenndarkynningu málsins en þær röksemdir hafi þá ekki þótt gefa ástæða til að synja um leyfisveitinguna.
Frávísunarkrafa byggingarleyfishafa er á því byggð að af hálfu kærenda sé þess krafist að „….byggingarleyfi verði afturkallað.“ Telji hann að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi ekki til þess heimild að afturkalla byggingarleyfið. Nefndin hafi heimildir til ógildingar á leyfinu en skorti heimild til að verða við kröfu kærenda. Í þessum efnum verði að hafa í huga reglugerð nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina, þar sem segir orðrétt í 3. gr.: „Kæra til úrskurðarnefndar skal vera skrifleg og í henni skal skilmerkilega greina hvert úrskurðarefnið er, hver sé krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni.“
Kröfu sína, um að kröfu kærenda verði hafnað og að byggingarleyfið verði staðfest, styður byggingarleyfishafi eftirgreindum rökum:
Í fyrsta lagi telur byggingarleyfishafi að úrskurðarnefndin sé bundin af kröfugerð kærenda. Um afturköllun stjórnsýsluákvörðunar eins og byggingarleyfis sé fjallað í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvæðið eigi við um afturköllun þess stjórnsýsluhafa sem veitt hafi leyfið, en sömu sjónarmið eiga við um afturköllun æðri stjórnsýsluhafa eða stjórnsýsluúrskurðaraðila, enda um að ræða ívilnandi stjórnsýsluákvörðun, sem þar að auki sé nánast komin til framkvæmda. Í stuttu máli hníga öll rök að því, bæði skv. 25. gr. stjórnsýslulaganna og almennum reglum stjórnsýsluréttarins um afturköllun ívilnandi stjórnsýsluákvarðana, að hafna beri kröfunni um afturköllun byggingarleyfisins.
Líti úrskurðarnefndin svo á að henni sé heimilt að fara út fyrir kröfugerð kærenda og fjalla um gildi byggingarleyfisins beri að líta til þess að nauðsyn hafi verið á þeirri framkvæmd sem sótt hafi verið um leyfi fyrir með umsókninni 25. júní 1999. Verulegar skemmdir hafi þegar verið orðnar á húsnæði byggingarleyfishafa og ráðstafanir til varnar skemmdunum aðkallandi. Það hafi verið einróma álit fagmanna að eina leiðin til að koma í veg fyrir skemmdir á húsinu væri að setja skáhallandi þak á umræddan hluta hússins, en megintilgangur framkvæmdarinnar sé að koma í veg fyrir þann þráláta leka sem ekki hafði tekist að koma í veg fyrir með öðrum úrræðum. Þegar ákvörðun hafi verið tekin um hönnun þaksins hafi sérstaklega verið haft í huga að framkvæmdin hefði sem minnsta röskun í för með sér fyrir nágrennið, auk þess sem hugað hafi verið að því að breytingin væri í sem mestu samræmi við aðra hluta hússins og umhverfi þess. Þegar mótmæli hafi komið fram af hálfu nágranna hafi m.a. verið gerð breyting á teikningunni til að koma til móts við sjónarmið þeirra, en með breytingunni hafi verið stefnt að því að gera framkvæmdina sem fyrirferðarminnsta.
Byggingarleyfishafi telur að aðrar ástæður en tilgreindar eru í kærunni frá 25. júlí 2000 kunni að ráða afstöðu kærenda, en trésmíðaverkstæði hafi lengi verið í hluta húss hans og virðist það hafa angrað kærendur verulega. Megi í því sambandi vitna til bréfs kærenda til byggingarfulltrúa, dags. 14. ágúst 1989, þar sem segi m.a. í rökstuðningi fyrir höfnun leyfisveitingar: „Verkstæðið sem hann rekur í kjallara og vinnur mest á næturnar, er með eldfim efni, enda hefur að minnsta kosti kviknað í tvisvar sinnum“. Umrædda eldsvoða hafi þó ekki verið hægt að rekja til starfseminnar sem slíkrar.
Þá mótmælir byggingarleyfishafi fullyrðingum kærenda um að framkvæmdir við húsnæði hans að Heiðargerði 76 hafi áhrif á útsýni þeirra, nema e.t.v. lítilsháttar. Heiðargerði 78 og 88 séu fyrir neðan Heiðargerði 76, svo varla getur útsýnisskerðingin verið önnur en sú að íbúar þar sjá örlítið minna af himninum en þeir gerðu áður. Heiðargerði 90, 92 og 94 séu í næsta botnlanga og taki ekki fyrir útsýni frá þessum húsum. Útsýni íbúa að Heiðargerði 74 takmarkist lítillega, en sú skerðing sé það takmörkuð að augljóst sé að hana verða þeir að þola, m.a. á grundvelli sjónarmiða nábýlisréttarins.
Byggingarleyfishafi kveður fullyrðingar um að byggingin að Heiðargerði 76 valdi skuggamyndun og dragi úr sól ekki eiga við nein rök að styðjast. Á grundvelli skuggamynda, sem gerðar hafi verið og lagaðar fram með umsókninni um um byggingarleyfið, hafi verið sýnt fram á að fyrirhuguð breyting valdi engri skuggamyndun á lóðum kærenda, að undanskyldum 1 m² á lóðinni við Heiðargerði 78. Tré í görðum kærenda valda margfalt meiri skuggamyndun á lóðum þeirra
Byggingarleyfishafi telur staðhæfingu kærenda um að fyrirhuguð breyting á húsnæði hans valdi aukinni umferð í hverfinu fjarstæðukennda, enda algerlega órökstudda. Með byggingarleyfinu hafi hann fengið heimild til að hækka þak húsnæðisins en við þá breytingu verði til eitt auka herbergi á efri hæð hússins. Svo virðist sem þess misskilnings gæti að með framkvæmdunum sé verið að breyta húsnæðinu í tvíbýli. Af því tilefni sé áréttað að húsið hafi allt frá því það hafi verið byggt árið 1954 verið samþykkt sem tvíbýli og hafi hin samþykkta íbúð á efri hæðinni frá öndverðu verið í notkun sem séríbúð. Því fari fjarri að fyrirhugað sé að breyta húsnæðinu í þríbýli. Á grundvelli þessara sjónarmiða sé staðhæfingu kærenda mótmælt enda verulega ólíklegt að kærendur finni fyrir aukinni umferð í hverfinu við það eitt að við aðra íbúð hússins bætist eitt nýtt herbergi.
Byggingarleyfishafi bendir á að öll þau atriði sem nefnd séu í kærunni séu án nokkurs rökstuðnings eða skjallegra sönnunargagna. Verði að líta svo á að sönnunarbyrði um þau atriði sem þar séu reifuð hvíli á kærendum. Sú kvöð verði ekki lögð á leyfishafann, sem aflað hafi lögmæts byggingarleyfis, að afsanna þau sjónarmið sem þar komi fram.
Vegna umfjöllunar um nýtingarhlutfall í málsgögnum, m.a. í umsögn Skipulagsstofnunar um kæruna, dags. 21. ágúst 2000, er því haldið fram af hálfu byggingarleyfishafa að óheimilt sé að taka kæruna til skoðunar á grundvelli annarra reglna en kæran byggi á, þ.á.m. á grundvelli reglna um viðmiðunarnýtingarhlutfall, þar sem ekki sé byggt á þeim reglum í kærunni. Slík málsmeðferð stríði gegn þeirri meginreglu réttarfars að aðilar hafi forræði á þeim málsástæðum sem kröfugerð þeirra byggi á og skuli hafa þær uppi jafnskjótt og tilefni sé til. Þurfi byggingarleyfishafi að sæta því að úrskurðarnefndin fari út fyrir kæruefnið sé á honum brotin jafnræðisregla gagnvart öllum þeim byggingarleyfum sem ekki eru kærð. Í þessum efnum verði að hafa í huga að byggingarleyfið sem slíkt sé eign í skilningi 72. gr. stj.skr. og 1. gr. samningsviðauka nr. 1 við Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og njóti þeirrar friðhelgi sem felist í slíkum réttindum. Þessi skoðun eigi sér frekari stoð í 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina, þar sem skýrt sé kveðið á um að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og að í henni skuli „ skilmerkilega greina hvert úrskurðarefnið er, hver sé krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni“.
Komi reglur um nýtingarhlutfall til skoðunar af hálfu nefndarinnar sé kjarni málsins sá, að byggingarnefnd hafi samþykkt á fundi þann 15. júní 1954 að hús byggingarleyfishafa yrði að tvíbýli. Samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur megi nýtingarhlutfall hússins vera allt að 0,8 og sé breytingin samkvæmt byggingarleyfinu því vel innan leyfilegra marka. Þá megi geta þess að flestir, ef ekki allir, kærenda hafi flutt í hverfið eftir að húsinu var breytt á árinu 1954 og máttu því vita að húsnæðið heyrði undir reglur aðalskipulags er gilda um tvíbýli.
Hvað varðar þá röksemd að húsið samræmist ekki öðrum húsum í götunni telur byggingarleyfishafi nauðsynlegt að litið sé til hverfisins í heild en ekki til einstakra húsa í kringum hann. Megi í því sambandi nefna að í Háagerði sé nýtingarhlutfall á 4 húsum 0,70. Þá sé nýtingarhlutfall húsa sömu megin götu og hús byggingarleyfishafa að meðaltali 0,52 skv. skráningu Fasteignamats ríkisins, en tvö þessara húsa séu tvíbýli og eitt þríbýli. Ef litið sé á hverfið í heild sinni sé hæsta nýtingarhlutfall 0,85 en það sé í Hlíðargerði. Af þessum sökum sé mótmælt þeirri aðferð Skipulagsstofnunar að líta aðeins til meðalnýtingarhlutfalls í viðkomandi „botnlanga“ eins og gert sé í umsögn stofnunarinnar, dags. 21. ágúst 2000. Kjarni málsins sé þó sá að aðalskipulag kveði á um að hámarks nýtingarhlutfall fyrir sambýli (2-5 íbúðir) á íbúðarsvæðinu sé 0,8 en samkvæmt hinu kærða leyfi sé breytingin á húsinu vel innan þeirra marka. Á þessa túlkun hafi byggingaryfirvöld þegar fallist enda hafi honum verið heimilað að stækka húsið á árinu 1964 (sic), þannig að nýtingarhlutfallið hafi orðið 0,71, og hafi þá bersýnilega verið miðað við að húsið væri ekki einbýli heldur tvíbýli og að hámarksnýtingarhlutfallið væri 0,8. Það misræmi, sem það myndi valda í stjórnsýsluframkvæmdinni, að leggja aðra túlkun reglnanna til grundvallar í dag, fengi að sjálfsögðu engan veginn staðist almennar reglur stjórnsýsluréttarins, þ.á.m. þær grundvallarreglur sem gildi um ívilnandi stjórnsýsluákvarðanir.
Þá er því mótmælt að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi verði til þess að breyta yfirbragði á viðkomandi hverfi. Byggingarleyfishafi hafnar þessum röksemdum enda sé breytingin raunverulega mjög lítilsháttar auk þess sem þess sé gætt að samræmi fáist bæði við húsnæðið sjálft og umhverfi þess. Falli breytingin mjög vel að yfirbragði hverfisins.
Þá er á það bent að þegar taka eigi ákvörðun um heimild til hagnýtingar fasteignar eða til nauðsynlegra breytinga á fasteign sé þörf á að hagsmunamat fari fram, annars vegar á hagsmunum þess sem óskar leyfisveitingar og hins vegar á hagsmunum nágranna. Í umræddu tilviki hafi slíkt hagsmunamat þegar farið fram af hálfu leyfisveitanda þar sem kærendum var gefið tækifæri á að koma sjónarmiðum sínum að. Niðurstaða leyfisveitanda byggi m.a. á umsögnum sem kveðið hafi á um ríkari hagsmuni byggingarleyfishafa. Að lokum sé rétt að líta til þess að leyfi hafi verið veitt til framkvæmdanna þann 11. júlí 2000. Framkvæmdir hafi verið hafnar í framhaldi af leyfisveitingunni og séu komnar langt á leið, en kostnaður við þær sé þegar orðinn á bilinu tvær til þrjár milljónir króna. Hafi byggingarleyfishafi orðið fyrir miklum skaða vegna stöðvunar framkvæmdanna. Með ógildingu þegar veitts leyfis þyrfti leyfishafi að ráðast í verulega kostnaðarsamar framkvæmdir við að koma húsnæðinu í fyrra horf auk þess sem hann ætti þá í sama vanda og fyrr vegna þakleka.
Þá telur byggingarleyfishafi að vegna þess hve framkvæmdir á grundvelli hins kærða byggingarleyfis séu langt komnar verði að leggja tvennskonar sjónarmið til grundvallar við meðferð málsins, annarsvegar þau grundvallarsjónarmið sem búi að baki meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hins vegar þau sjónarmið sem finna megi í reglum eignarréttarins um viðskeytingu og smíði.
Byggingarleyfishafi telur sig hafa uppfyllt öll formskilyrði íslensks réttar til að öðlast hið kærða byggingarleyfi. Fullyrðing skrifstofustjóra byggingarfulltrúa um að staðið hafi á því að séruppdráttum væri skilað, sbr. 19. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sé óskiljanleg, enda segi í gr. 19.2 í reglugerðinni að skylt sé að láta byggingarfulltrúa í té séruppdrættina áður en úttekt sé gerð á viðkomandi verki.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 21. ágúst 2000, segir m.a:
„Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 skal viðmiðunarnýtingarhlufall á íbúðarsvæðum vera 0,2-0,4 fyrir einbýlishús en 0,5-0,8 fyrir sambýlishús (2-5 íbúðir). Ekki er í gildi samþykkt eða staðfest deiliskipulag af viðkomandi svæði.
Samkvæmt þeim gögnum sem fylgdu kærunni er nýtingarhlutfall á lóðinni
nr. 76 við Heiðargerði nú 0,71 en verður 0,77 ef af framkvæmdum skv. hinu kærða byggingarleyfi verður. Í gögnum frá Borgarskipulagi Reykjavíkur kemur fram að meðalnýtingarhlutfall í viðkomandi „botnlanga“ sé um 0,4. Þar kemur einnig fram að hin kærða breyting sé ekki í samræmi við byggðamynstur svæðisins og auki skuggamyndun á aðliggjandi lóðum.
Í gögnum málsins kemur fram að þrívegis áður hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim framkvæmdum sem heimilaðar voru með hinu kærða byggingarleyfi en umsóknum verið synjað af byggingarnefnd þann 31. ágúst 1989 og þann 30. apríl 1992 og af skipulagsnefnd þann 4. júlí 1994. Í öll skiptin hafi grenndarkynning farið fram og framkvæmdum verið mótmælt af hálfu nágranna.
Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga skulu byggingarleyfisskyldar framkvæmdir vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. sömu laga getur sveitarstjórn veitt heimild til framkvæmda í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir að undangenginni grenndarkynningu skv. 7. mgr. 43. gr. laganna. Í nefndri 7. mgr. 43. gr. segir að þegar sótt sé um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir skuli skipulagsnefnd láta fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu áður en það hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar. Grenndarkynning felist í því að nágrönnum sem
hagsmuna eigi að gæta sé kynnt málið og gefinn kostur á að tjá sig innan fjögurra vikna. Að þeim fresti liðnum og þegar niðurstaða skipulagsnefndar liggur fyrir skuli byggingarnefnd taka málið til afgreiðslu.
Skipulagsstofnun lítur svo á að umfjöllun skipulagsnefndar og grenndarkynning skv. framangreindum ákvæðum sé skipulagsmeðferð sem heimil sé í þeim tilvikum sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar á svæðum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir og fyrirhugaðar framkvæmdir samræmast þeirri byggð sem fyrir er, t. d. varðandi yfirbragð, nýtingarhlutfall og notkun. Ef víkja á frá því sé ekki heimilt að beita framangreindum ákvæðum um grenndarkynningu heldur verði að slíkar heimildir að eiga stoð í samþykktu deiliskipulagi, sbr. umfjöllun á bls. 20 og 21 í áliti umboðsmanns Alþingis í málinu nr. 2556/1998.
Í þeim umsögnum Borgarskipulags Reykjavíkur sem liggja fyrir í málinu og
lágu til grundvallar töku hinnar kærðu ákvörðunar kemur fram að með fyrirhugaðri breytingu verði vikið enn frekar frá yfirbragði og nýtingarhlutfalli á nærliggjandi lóðum en þegar er orðið. Auk þess kemur fram að fyrirhugaðar breytingar auki skuggavarp frá húsinu nr. 76 við Heiðargerði á aðliggjandi lóðir. Því sé ekki hægt að mæla með erindinu.
Ekki kemur fram í gögnum málsins að forsendur umsóknar um hið kærð leyfi hafi breyst frá fyrri umsóknum og ekki er rökstutt hverju breytt afstaða borgaryfirvalda til málsins sæti.
Það er mat Skipulagsstofnunar að til að heimila enn frekara frávik frá yfirbragði viðkomandi hverfis en þegar var orðið um húseignina að Heiðargerði 76 í Reykjavík hefði skipulagsyfirvöldum í Reykjavík borið að auglýsa tillögu að deiliskipulagi. Ekki hafi verið heimilt, gegn mótmælum nágranna, að heimila breytingar á húsinu eins og gert var í hinu kærða byggingarleyfi. Því beri að fella það úr gildi.“
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 3. nóvember 2000. Auk nefndarmanna og framkvæmdastjóra nefndarinnar voru viðstaddir eigandi Heiðargerðis 76, byggingarstjóri hinnar umdeildu viðbyggingar og fulltrúar nokkurra nágranna. Af hálfu byggingarfulltrúa var ekki mætt en honum hafði verið gert kunnugt um vettvangsgönguna. Nefndarmenn kynntu sér hinar umdeildu framkvæmdir og skoðuðu hvernig þær horfa við af efri hæð Heiðargerðis 74. Þá var skoðað hvernig framkvæmdirnar horfðu við séð frá grannlóðum að Heiðargerði 78 og 90, sem eru næst viðbyggingunni.
Niðurstaða: Ekki verður fallist á að það varði frávísun þótt kærendur, sem eru ólögfróðir, fari ekki rétt með lögfræðileg hugtök stjórnsýsluréttarins. Úrskurðarnefndin skilur kröfu kærenda um afturköllun hinnar kærðu ákvörðunar sem kröfu um ógildingu, enda er ljóst að fyrir kærendum vakir að fá hinni kærðu ákvörðun hnekkt. Málsforræðisreglu einkamálréttarfars verður ekki beitt við málsmeðferð kærumála á sviði stjórnsýslunnar heldur ber kærustjórnvaldi að leiðbeina málsaðilum og eftir atvikum að skýra málatilbúnað þeirra, sé þess þörf. Úrskurðarnefndinni var því óheimilt að vísa kærumáli þessu frá þrátt fyrir ónákvæma kröfugerð kærenda. Verður að skýra ákvæði reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina með hliðsjón af meginreglum stjórnsýsluréttarins og líta á ákvæði 3. gr. reglugerðarinnar um kröfugerð og rökstuðning sem leiðbeiningarreglu fremur en réttarskýrandi ákvæði, enda verður sá réttur sem hagsmunaaðilar eiga að lögum, til að leita úrlausnar æðra stjórnvalds, ekki skertur með þröngum formskilyrðum í reglugerð, án lagastoðar. Verður því ekki fallist á frávísunarkröfu byggingarleyfishafa.
Í kærunni byggja kærendur einvörðungu á grenndarsjónarmiðum. Telja þeir hina umdeildu viðbyggingu spilla útsýni, valda skuggamyndun, draga úr sól, valda aukinni umferð og ósamræmi í útliti götunnar. Þegar virt er hvort hin umdeilda viðbygging skerði lögvarða hagsmuni kærenda verður m.a. að líta til þess hvernig háttað er nýtingu lóða á umræddu svæði og hvort íbúar þar máttu búast við frekari byggingum á einstökum lóðum. Í tilviki því sem hér er til úrlausnar hefur þegar verið byggt á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði íbúðar- og atvinnuhúsnæði, ásamt bílskúr, samtals 343 m², og er nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,71. Er hvort tveggja, stærð húss og nýtingarhlutfall á lóðinni, verulega meira en það sem almennt gerist í hverfinu, þótt finna megi þar örfá dæmi um svipaða og jafnvel hærri nýtingu. Eru þau dæmi þó ekki í næsta nágrenni við hús það, sem hér um ræðir.
Úrskurðarnefndin telur að enda þótt áhrif hinnar umdeildu viðbyggingar á næsta nágrenni geti vart talist stórfelld, ein og sér, feli þau þó í sér verulega skerðingu á hagsmunum nágranna þegar litið er til þess byggingarmagns sem fyrir er á lóðinni að Heiðargerði 76. Við vettvangsskoðun hinn 3. nóvember 2000 kom í ljós að viðbyggingin hefur í för með sér talsverða skerðingu á útsýni af efri hæð hússins nr. 74 við Heiðargerði. Þá er viðbyggingin og svalir meðfram suðausturgafli hennar í mikilli nálægð við baklóð hússins nr. 90 við Heiðargerði og rýrir, að mati úrskurðarnefndarinnar, rétt íbúa þeirrar eignar umfram það sem búast mátti við. Einhver aukin skuggamyndun verður samfara viðbyggingunni, en skuggavarp, sem byggingarleyfishafi hefur látið gera, sýnir aðeins hvernig byggingin varpar skugga á völdum tímum, kl. 12:00 og 16:00 nærri jafndægri á vori og hausti og um sumarsólstöður, og gefur því ekki fullnægjandi mynd af þeirri skuggamyndun sem byggingin muni valda.
Eins og atvikum er háttað telur úrskurðarnefndin að hagsmunir kærenda af því að ekki verði af umræddri viðbyggingu séu ríkari en hagsmunir byggingarleyfishafa af því að fá að reisa hana. Við mat á hagsmunum byggingarleyfishafa verður ekki litið til fullyrðinga hans um að viðbyggingin sé honum nauðsynleg til þess að komast fyrir lekavandamál. Engin gögn hafa verið lögð fram sem styðja fullyrðingar um að ekki sé hægt að komast fyrir leka á annan hátt en með ofanábyggingu. Þá eru staðhæfingar byggingarleyfishafa um að gamla þakið hafi verið flatt alls ekki réttar, en ráða má af ummerkjum á byggingarstað og samþykktum teikningum að það hefur haft nokkurn halla til norðausturs.
Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um þennan þátt málsins að hin umdeilda viðbygging skerði hagsmuni kærenda með ólögmætum hætti.
Byggingarleyfishafi heldur því fram að úrskurðarnefndin geti ekki fjallað um það álitaefni hvort hátt nýtingarhlutfall hafi átt að standa í vegi fyrir því að samþykkja mætti umsókn hans um viðbygginguna, enda sé ekki byggt á þeirri málsástæðu í kærunni. Úrskurðarnefndin hafnar þessu sjónarmiði. Er nefndin ekki bundin af málsforræðisreglu heldur er það hlutverk hennar að skera úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar með tilliti til lögmætisreglunnar og með vísun til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ber nefndinni m.a. að staðreyna hvort fullnægt hafi verið skilyrðum 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem kveðið er á um það að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, sé það fyrir hendi. Kemur því til skoðunar hvort hið umdeilda byggingarleyfi samrýmist ákvæðum í gildandi aðalskipulagi um nýtingarhlutfall.
Af hálfu byggingarleyfishafa er á því byggt að komi nýtingarhlutfall til skoðunar við úrlausn málsins beri að líta til þess að tvær íbúðir hafi verið samþykktar í húsi hans og gildi því um lóðina nýtingarhlutfall sem ákveðið sé í aðalskipulagi fyrir sambýlishús. Megi nýtingarhlutfall mannvirkja á lóðinni samkvæmt því vera allt að 0,8 og sé hús hans með hinni umdeildu viðbyggingu vel innan þeirra marka. Hafi byggingarnefnd í raun staðfest þessa viðmiðun þegar honum hafi verið heimiluð stækkun á húsinu á árinu 1964 (sic) en þá hafi bersýnilega verið tekið mið af því að húsið væri tvíbýli en ekki einbýli, enda hafi nýtingarhlutfall á lóðinni orðið 0,71 eftir umrædda stækkun hússins.
Úrskurðarnefndin telur að ekki verði fallist á þessi sjónarmið. Lóðum á umræddu svæði var úthlutað á nokkru tímabili eftir 1950 með þeim skilmálum að á þeim mætti byggja smáíbúð. Lóðirnar voru hafðar fremur litlar enda var ekki gert ráð fyrir að þar risu stórhýsi. Mun upphaflegur grunnflötur húsa á svæðinu yfirleitt hafa verið á bilinu 80 – 100 m². Nefndinni er ekki kunnugt um að nýtingarhlutfall hafi verið ákvarðað fyrir hverfið þegar skipulag þess var unnið í upphafi, en sé litið til byggingarskilmála má ætla að það hefði að jafnaði ekki farið mikið yfir 0,50 á einstökum lóðum. Almenn ákvæði um nýtingarhlutfall komu fyrst fram í fyrsta aðalskipulagi Reykjavíkur, sem unnið var að á árunum eftir 1960 en aðalskipulag þetta var samþykkt í borgarstjórn árið 1965 og staðfest af félagsmálaráðherra á árinu 1967. Var þar sett almennt ákvæði um að nýtingarhlutfall íbúðahverfa mætti mest vera 0,30-0,50, en ekki var gerð grein fyrir mismunandi nýtingarhlutfalli fyrir mismunandi gerðir húsa. Nýtingarhlutfall í eiginlegum einbýlishúsahverfum skyldi þó vera að hámarki 0,25. Aðalskipulag þetta var fyrst tekið til endurskoðunar á árinu 1984 og stóð sú endurskoðun yfir allt til ársins 1987. Með endurskoðuðu aðalskipulagi, sem staðfest var af ráðherra 27. júlí 1988, var tekinn upp sá háttur að ákvarða nýtingarhlutfall einstakra reita. Um reitanýtingu í nýjum íbúðarhverfum var miðað við hlutfallið 0,20-0,35 fyrir einbýlishúsareiti en 0,50-0,80 þar sem um væri að ræða sambýlishús (2-5 íbúðir). Með endurskoðuðu aðalskipulagi Reykjavíkur 1990 – 2010 var fallið frá því fyrirkomulagi að ákvarða nýtingarhlutfall einstakra reita en í þess stað tekið upp viðmiðunarnýtingarhlutfall fyrir mismunandi hverfi eða svæði. Var þessari framsetningu haldið óbreyttri við gerð núgildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016.
Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er ljóst að með ákvörðun byggingarnefndar um að heimila viðbyggingu við húsið að Heiðargerði 76 á árinu 1963, (ranglega sagt 1964 í greinargerð byggingarleyfishafa), var hvorki tekin afstaða til nýtingarhlutfalls né ákvörðun um að það skipti máli um nýtingu lóðarinnar hvort um einbýli eða tvíbýli væri að ræða, enda hafði ekkert tölulegt gildi verið ákvarðað um nýtingu lóða á þessum tíma. Ákvarðanir um nýtingarhlutfall, sem síðar hafa verið teknar við gerð aðalskipulags og endurskoðanir þess, hafa ýmist verið miðaðar við hverfi, reiti eða svæði. Verður því að telja að í Smáíbúðahverfinu og öðrum íbúðarhverfum, sem að stofni til eru einbýlishúsahverfi, beri að líta til þess nýtingarhlutfalls, sem sett hefur verið til viðmiðunar fyrir einbýlishús, óháð því hvort aukaíbúðir kunni að hafa verið samþykktar í einhverjum húsum í einstökum tilvikum. Væri það jafnframt, að mati úrskurðarnefndarinnar, óeðlileg niðurstaða ef ákvörðun byggingarnefndar um að veita leyfi fyrir aukaíbúð í húsi hefði í för með sér breytingu á skipulagsákvörðun um nýtingarhlutfall og þéttleika byggðar, enda er það ekki á valdsvið byggingarnefndar að taka slíkar ákvarðanir eða breyta þeim. Eru þessi sjónarmið og í samræmi við ákvæði 2. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem skilja verður á þann veg að nýtingarhlutfall einstakra lóða verði einungis ákvarðað í deiliskipulagi. Verður því ekki fallist á að líta beri til nýtingarhlutfalls sambýlishúsa við mat á því hvort hin umdeilda viðbygging samrýmist ákvæðum aðalskipulags um nýtingarhlutfall.
Í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur segir að við ákvarðanir um nýtingarhlutfall skuli hafa töflu, sem þar er birt, til viðmiðunar. Samkvæmt töflunni er viðmiðun fyrir einbýlishús 0,20 – 0,40. Þá segir í greinargerð aðalskipulagsins að meðal þátta sem áhrif hafi á nýtingarhlutfall sé umfang húsa og nýtingarhlutfall á aðliggjandi lóðum. Með hliðsjón af þessum viðmiðunarreglum telur úrskurðarnefndin að hið umdeilda byggingarleyfi samræmist ekki skilmálum aðalskipulags Reykjavíkur og hafi því ekki verið gætt skilyrðis 2. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 við samþykkt þess. Sé hin kærða ákvörðun því ólögmæt.
Loks verður ekki fallist á þá málsástæðu byggingarleyfishafa að hagsmunamat og sjónarmið um viðskeytingu eigi að leiða til þess að hafna beri kröfu um ógildingu hins umdeilda byggingarleyfis þar sem byggingin sé að mestu leyti risin. Við mat á þessum sjónarmiðum verður að líta til þess að byggingarleyfishafi hófst handa við bygginguna áður en fullnægt var skilyrðum 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um útgáfu byggingarleyfis og skilyrðum 19. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um skil séruppdrátta. Var byggingarleyfishafa gerð grein fyrir því hvaða séruppdráttum honum bæri að skila þegar honum var tilkynnt um samþykkt byggingarnefndar á umsókn hans um byggingarleyfið. Samræmist það ekki tilgangi ákvæðis 19. gr. reglugerðarinnar að séruppdráttum sé skilað eftirá og virðist túlkun byggingarleyfishafa á ákvæðinu á misskilningi byggð. Heimildir byggingarfulltrúa til þess að krefjast séruppdrátta vegna einstakra hluta mannvirkja eiga sér stoð í grein 19.6 í byggingarreglugerðinni og var honum heimilt að setja þau skilyrði um skil séruppdrátta sem sett voru. Hafa allar framkvæmdir við verkið verið unnar í heimildarleysi og var viðskeyting byggingarleyfishafa þannig ekki unnin í góðri trú. Verður það því ekki látið hafa áhrif á niðurstöðu málsins þótt byggingin sé svo langt á veg komin sem raun ber vitni.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Er lagt fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að hin umdeilda viðbygging verði fjarlægð og húsið að Heiðargerði 76 verði fært til fyrra horfs innan hæfilegs frests, sem byggingarnefnd ákveður.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna hjá úrskurðarnefndinni og nokkuð umfangsmikillar gagnaöflunar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar 30 m² þakhæðar að Heiðargerði 76, sem staðfest var á fundi borgarráðs Reykjavíkur hinn 11. júlí 2000, er felld úr gildi. Er lagt fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að hin umdeilda viðbygging verði fjarlægð og húsið að Heiðargerði 76 verði fært til fyrra horfs innan hæfilegs frests, sem byggingarnefnd ákveður.
